戰國兼并戰爭中秦的地方治理創新
——以秦并巴蜀后的統治政策制定為中心

于天宇

（中國社會科學院 古代史研究所，北京100101）

戰國時期是中國社會由分裂走向一統的大變革時期，由于原有的社會運轉體系已經崩潰，各諸侯國為了成為新規則的制定者和時代的引領者，不惜通過戰爭相互攻擊，戰亂就不可避免地成為常態。與以往的戰爭不同，此時戰爭的性質已由春秋時期為了爭霸，轉變為以土地兼并為核心。各諸侯國通過合縱連橫的方式進行戰爭，以期更多地兼并、占有別國的土地與人口，實現富國強兵。然而，通過殘酷戰爭占領的土地，得而復失的現象卻屢屢出現，歷史的走勢并沒有出現由軍事實力強大的諸侯主導統一的局面，反而出現了“你方唱罷我登場，各領風騷幾十年”的連年混戰。這一現象的周而復始，不僅阻礙了國家統一的進程，也給期盼統一的百姓帶來了無盡的災難。

造成這一現象的因素很多，其中對新領地治理戰略缺失和治理政策失誤，就是其中的一個重要原因。戰國時期著名思想家荀況曾在評論獲取兼并戰爭成功應具備的條件時說：“兼并易能也，唯堅凝之難焉。”[1](p248)指出通過兼并戰爭取得勝利是容易的，但在勝利之后使新領地得以鞏固和發展是困難的。故而其結論為：“故能并之而不能凝，則必奪；不能并之又不能凝其有，則必亡。能凝之，則必能并之矣。”[1](p248)荀子認為，“凝”是實現取得兼并戰爭勝利的必要條件。在進一步闡述“凝”的內涵時還指出：“凝士以禮，凝民以政，禮修而士服，政平而民安。夫是之謂大凝，以守則固，以征則強，令行禁止，王者之事畢矣。”[1](p248)荀子的這一經典表述，不僅點明了此時期普遍存在的政治之弊，亦強調了科學的國家治理之重要。學界對戰國兼并戰爭的研究成果豐碩，但從國家治理體系和地方治理措施視角所進行的研究，成果有限。實際上，強大的軍事力量并不能夠成為主導國家統一的唯一要素，統治集團國家治理體系和治理能力的科學務實，才是獲取成功之重要保障。本文將以秦滅巴蜀后新領地統治戰略布局和治理政策制定為中心，對這一問題進行探討。

一、“并不能凝”現象在戰國土地兼并戰爭中的演進

公元前314年，齊宣王令匡章率“五都之兵”[2](p936)與“北地之眾”[2](p936)，攻打燕國，勝之。“宣王問（孟子）曰：‘或謂寡人勿取，或謂寡人取之。以萬乘之國伐萬乘之國，五旬而舉之，人力不至于此。不取必有天殃，取之何如？’孟子對曰：‘取之而燕民悅，則取之。古之人有行之者，武王是也。取之而燕民不悅，則勿取。古之人有行之者，文王是也。以萬乘之國伐萬乘之國，簞食壺漿，以迎王師，豈有他哉？避水火也。如水益深，如火益熱，亦運而已矣。’”[3](p35)孟子為宣王講述了兼并土地的前提是順應民心，只有得到新領地百姓的支持和擁護，才能真正實現領地并而得之的目標。最初燕地百姓因痛恨其本國統治者，對齊軍的進駐表示歡迎，齊軍僅五十天即攻下燕都，燕王噲身死，齊軍因“取之而燕民悅”[3](p35)而定燕。但由于齊宣王不清楚“如水益深，如火益熱，亦運而已矣”[3](p35)的道理，齊軍對燕民過于殘暴，“殺其父兄，系累其子弟，毀其宗廟，遷其重器”[3](p36)，結果“燕人畔”[3](p76)，齊軍被迫撤退，燕地得而復失。

燕國也曾兼并齊國，燕王“率天下之兵以伐齊，大戰一，小戰再，頓齊國”[2](p990)。史書《說苑·奉使篇》載：“昔燕攻齊，遵雒路，渡濟橋，焚雍門，擊齊左而虛其右，王歜絕頸而死于杜山，公孫差格死于龍門，飲馬乎淄、澠，定獲乎瑯琊，王與太后奔于莒，逃于城陽之山。”[4](p647)燕將樂毅攻下齊七十多城，只有即墨和莒兩個城市，由于齊將堅守，未能攻下。公元前279年，燕王任命騎劫為軍事統帥。騎劫不僅對齊之降兵濫用酷刑，還掘墓焚尸。這一殘暴行為，激起齊人的強烈反抗。齊國大將田單組織百姓奮起反擊，用“火牛陣”大敗燕軍。齊軍乘勝追擊，陸續收復喪失的七十余城。由此可見，燕國兼并齊國的大量土地，最終因不能“凝”，被田單復國。《史記·宋微子世家》載：“王偃立四十七年，齊湣王與魏、楚伐宋、殺王偃，遂滅宋而三分其地。”[5](p1632)楊寬先生認為《史記》此記載有誤，指出：“滅宋之役，除燕曾助戰外，魏、楚都不曾參加，也沒有三分宋地的事。”[6](p420)史實為，公元前287—前286年間，齊湣王重新起用韓夤為相，主持滅宋大局。“三覆宋，宋遂舉”[2](p990)，宋偃王因此逃到魏國，死于溫。此后，魏乘齊新得宋地而未能鞏固占有的時機，攻取了被齊所奪的大片宋地。齊湣王兼并了宋國未能長期占有，其原因，正如《荀子·議兵篇》所說：“齊能并宋而不能凝也，故魏奪之。”[1](p248)土地取而復失之事在趙國身上亦有發生。趙國奪取了韓的上黨郡幾百里土地，還是因為“凝”不起，最后被秦奪走。因此，荀況認為：“故能并之而不能凝，則必奪。”[1](p248)可見對“凝”的認識之重要，“凝”之能力的把握之關鍵。由此可見，新領地的“并而凝之”已成為此時推進社會進步和主導國家統一的重要環節。

公元前316年，“秦惠文王遣張儀、司馬錯救苴、巴。遂伐蜀，滅之。儀貪巴、苴之富，因取巴，執王以歸。置巴、蜀及漢中郡”[7](p3)。秦滅巴蜀，這是戰國時期通過戰爭兼并土地面積較大的一次。秦最高統治集團并沒有將兩地作為掠奪和壓迫的對象，而是將其視為秦統一戰略的重要組成部分，欲以提升和發展。通過對巴蜀各地域不同價值的分析，制定了差異化的地方治理政策，開始了對巴蜀并而凝之的進程。

二、秦并巴蜀后對新領地的不同戰略定位

不同的地域，因政治、經濟、軍事、文化與自然地理因素的差異，決定了具有不同的戰略價值。統治集團只有站在全局的高度對其進行科學準確的定位，才能制定出正確的治理政策，取得揚長避短、比翼齊飛的成效。

秦滅巴蜀前，對兩地的社會因素與自然地理狀況進行了充分的研究與分析，并在統一大局的框架內予以定位。“蜀有桀紂之亂，其國富饒，得其布帛金銀，足給軍用。水通于楚，有巴之勁卒，浮大舶船以東向楚，楚地可得。得蜀則得楚，楚亡則天下并矣。”[7](p29)史籍所載表明，秦滅巴蜀，不僅僅是通過土地兼并，實現地域的簡單擴張，還看中了蜀地的富饒，“得其布帛金銀”[7](p29)可以更好地裝備軍隊和支援戰爭；擁有水通于楚的巴地和具備強悍戰斗力的巴人，“浮大舶船以東向楚，楚地可得”[7](p29)的目標將更易實現；而從“得蜀則得楚，楚亡則天下并矣”[7](p29)的表述中亦可得知，秦認為楚國滅，天下則可歸一。

從自然地理形勢來看，相比于巴地，漢中“東接南郡，南接廣漢，西接隴巴、陰平，北接秦川”[7](p15)。“前控六路之師，后據兩川之粟，左通荊、襄之財，右出秦、隴之馬”[8](p2523)的地理優勢，更是布局攻楚戰爭的最佳前沿基地。“漢中之甲，乘舟出于巴，乘夏水而下漢，四日而至五渚”[2](p955)的記述，更顯現出漢中高屋建瓴的地理優勢，使秦攻楚更為便利。由此可以看出，秦更重視漢中的自然地理大勢和戰略樞紐地位。由漢中攻楚，不僅可以充分利用其豐富的資源，為戰爭提供堅實的后勤保障，還大大縮減了秦軍的行軍距離，提高了攻擊效率。

（一）蜀國：取其財以富民繕兵

古蜀國“其地東接于巴，南接于越，北與秦分，西奄峨嶓。地稱天府，原曰華陽”[7](p26)，良好的氣候條件和豐富的水利資源，具有發展經濟的天然優勢。先秦時期，蜀地經歷了蠶叢、柏灌、魚鳧、杜宇和開明五個朝代，蠶叢、柏灌、魚鳧時期，蜀地農業從高地進入平原，杜宇“教民務農”[7](p27)，蜀地農業進入稻作農業階段，至開明氏成功治水，為蜀地的農業發展提供了保障，蜀國成為此時古代農業文明最為繁榮的區域之一。“沃野千里，土壤膏腴，果實所生，無谷而飽。女工之業，覆衣天下。名材竹干，器械之饒，不可勝用。又有魚鹽銅銀之利，浮水轉漕之便”[9](p535)就是蜀地優越自然條件的真實記述。諸葛亮亦云：“益州險塞，沃野千里，天府之土，高祖因之以成帝業。”[10](p912-913)從地緣環境上看，蜀地東連于巴，北接于秦，若秦與巴蜀成為一體，則蜀地處于遠離戰亂的后方地區，這使其擁有了其他地區均不具備的又一經濟發展優勢。

秦國兼并巴蜀之后，拓地千里，將秦嶺以南大片土地納入疆域，不僅領土面積和人口數量成倍增加，戰略縱深亦得到進一步拓展。由“地小民貧”[5](p2283)一躍成為地廣民眾的大國，實現了“得其地足以廣國”[5](p2283)的目標。同時，蜀地千里沃野，擁有豐富的糧食、井鹽、蜀錦、銅鐵等重要資源，通過“取其財”[5](p2283)用以“富民繕兵”[5](p2283)，秦國的經濟實力得到進一步增強，“輕諸侯”[5](p2284)的資本更為豐厚。

（二）巴國：收勁卒借地勢以利攻楚

《華陽國志·巴志》是這樣記述古巴國國界的：“其地東至魚復，西至僰道，北接漢中，南極黔、涪。”[7](p2)從巴地順長江而下，可直達江漢平原甚至江東地區，楚國的核心地區都在巴的攻擊范圍之內。山地生活賦予了巴人強悍的體魄與搏斗的技巧。《華陽國志·巴志》記曰：“周武王伐紂，實得巴蜀之師，著乎《尚書》。巴師勇銳，歌舞以凌殷人，殷人（前徒）倒戈。”[7](p2)由此可見，巴人的善戰，早在武王伐紂時已經得以充分顯現。秦若“有巴之勁卒”[7](p29)，通過“浮大舶船以東向楚”[7](p29)，則“楚地可得”[7](p29)。在軍事科技較為落后的先秦時期，軍隊尤其士兵的戰斗能力，是戰爭得以持續并奪取最后勝利的重要因素。巴國“勁卒”強悍的作戰能力和戰斗精神，將極大地增強秦的軍事實力；同時，巴地對楚高屋建瓴的地理優勢，也將進一步優化秦國對強大對手楚國的戰略布局。

在古代戰爭中，對于一般性質的戰爭，往往只征發與敵國鄰近地區的軍隊進行作戰，如果郡縣遠離當前敵國，原則上不予征發，其目的是使之能休養生息，以備將來投入到鄰近戰爭之用。此時期，秦既要在關中地區阻擊中原諸侯的合縱進攻，又要在巴蜀適機攻楚。在戰爭規模愈來愈大的戰國時期，將秦之主力分兵于多條戰線作戰，實為兵家之忌。另外面對綿長的戰線和落后的交通運輸條件，如此用兵，不僅要耗費大量的寶貴資源，亦難取得很好的成效。若將善戰勇猛的巴地“勁卒”成功整合成為秦軍的戰斗部隊，無疑會極大提高秦軍的戰斗力，提高對楚的軍事優勢。公元前308年，“司馬錯率巴、蜀眾十萬，大舶船萬艘，米六百萬斛，浮江伐楚，取商于之地為黔中郡”[7](p29)的成功戰例，就是“有巴之勁卒，浮大舶船以東向楚，楚地可得”[7](p29)戰略布局的收獲。

（三）漢中：南融巴蜀東入荊襄的戰略樞紐

漢中位于陜西省南端，是陜、川、鄂、甘四省交界處。北有秦嶺之險，西北向東南有巴山屏障，自然地理環境優越。“秦之坤，蜀之艮，連高夾深，九州之險也”[11](p7205)就是其戰略價值的基本概括。漢水經漢中東流，出秦、巴山地后，可抵達中原和荊、襄地區，嘉陵江經漢中南入巴蜀。獨特的地理條件，使漢中擁有了攻守兼備、易守難攻的軍事優勢。

除此之外，漢中還是重要的交通樞紐。連接巴蜀與關中的蜀道以漢中為中心，北上由褒斜道、子午道、陳倉道、儻駱道直通秦隴，南下由金牛道、米倉道、洋巴道（又稱荔枝道）連接巴蜀，構成了一個開放式的交通網絡。著名歷史地理專家史念海先生在評價漢中軍事意義時曾指出：“漢中一隅的得失，往往影響到其他各處，尤其是南北對立時的都城。”[12](p189)“一般來說，無論從秦嶺以北向南進攻，或者從巴蜀向北進攻，都是先奪取漢中，并以之為基地，再繼續前進的，如果越過漢中而貿然前進，則不僅失去這樣的基地，而且會招致漢中城駐軍截斷后路的。”[12](p193)發達的陸路交通使漢中成為連接秦隴和巴蜀的樞紐，而便利的水路交通亦使由漢中東進更為便捷。宋杰教授在《中國古代戰爭的地理樞紐》一書中對此交通要道的重要性進行了較為全面的描述：“在漢中之東，自盆地東端的成固沿漢水而下，可以從秦嶺、巴山之間的缺口向東到達西城，后人稱為‘西城道’。循漢水東進過旬陽、錫縣（今陜西白河），至鄖關（今湖北鄖縣），東去陸路可入南陽盆地，抵達名都宛城（今河南省南陽市），這就是歷史上的‘旬關道’。從鄖關東南順流而下，則到達江漢平原的北方門戶——重鎮襄陽。”[13](p271)上述表明，一方面，相對于關中，秦通過漢水攻楚更為便捷；另一方面，秦完全掌控漢中，對于威懾巴蜀兩地仍然存在的反秦勢力，以及平定兩地突發的叛亂更為有利。據《華陽國志·蜀志》記載，蜀國歷史中所傳說的先王“盧帝”時期，曾經“攻秦，至雍”[7](p27)。至春秋戰國時期，秦蜀雙方對漢中的爭奪更為頻繁。《史記·秦本紀》載：“厲共公二年，蜀人來賂。”[5](p199)秦惠公十三年（公元前387年），秦曾經“伐蜀，取南鄭”[5](p200)。《秦本紀》還載：惠文君元年（公元前337年）“蜀人來朝”[5](p205)。從早期秦與蜀的激烈爭奪中即可看出，秦對漢中這一戰略樞紐一直尤為重視。除此之外，優越的自然條件和地理環境，也為以漢中為中心的軍事行動打下了堅實基礎。

綜上所述，秦圍繞著統一全國的戰略大局，對巴、蜀、漢中予以不同的戰略定位，這為進一步制定差異化的治理政策，發揮各地獨特優勢，打下了良好的基礎。

三、秦對巴、蜀、漢中的不同治理政策

《華陽國志·蜀志》載：“周赧王元年，秦惠王封子通國為蜀侯，以陳壯為相。置巴郡。以張若為蜀國守。……三年，分巴、蜀置漢中郡。”[7](p29)《華陽國志·巴志》亦載：“秦惠文王遣張儀、司馬錯救苴、巴。遂伐蜀，滅之。儀貪巴、苴之富，因取巴，執王以歸。置巴、蜀及漢中郡。”[7](p3)《史記》載曰：“（秦惠文王后元）十三年，庶長章擊楚于丹陽，虜其將屈匄，斬首八萬；又攻楚漢中，取地六百里，置漢中郡。”[5](p207)以上史書所記述的均為公元前316年秦滅巴蜀后，分巴、蜀并設立漢中郡的史實。需要強調的是，秦“置漢中郡”是秦在取得丹陽之戰的勝利后面對新的形勢所做出的又一重大戰略決策。秦設漢中郡與設立巴郡、蜀郡有所不同，一方面，秦設巴、蜀兩郡是將原巴國與蜀國改為郡，而漢中郡則是重新設置。另一方面，“分巴、蜀”意味著將原巴、蜀兩國原屬地的部分領地分割出來，與“攻楚漢中”所“取地六百里”重新整合，組成與巴、蜀兩郡相同等級的行政機構。秦對新領地行政區域的重新劃分，揭開了對新領地治理的大幕。

（一）秦對巴地的治理政策

秦滅巴國后，于公元前314年置巴郡，開始了對巴地的統治。秦對巴地的治理，在政治上并未照搬秦原有的統治政策，而是根據巴地的具體情況，進行了治理制度創新。首先，將秦國先進的地方治理體系——郡縣制，通過漸進的方式植入巴地，使之在大的政治框架內成為秦國統治整體中的有機組成部分。其次，由于巴地以豪族大姓為核心，以血緣為紐帶的部落集團仍完整存在，其勢力并未隨著巴國的滅亡而瓦解。同時部分反秦勢力仍在江州以東負隅頑抗，此時秦若實施激進的治理措施，必將激化雙方的矛盾，引起社會動亂。與此同時，由于巴地與楚國領地大面積相連，若此時巴國政局不穩，楚國則有隨時攻巴的可能。綜合以上因素，秦制定了羈縻制和郡縣制相結合的施政方針。在政治制度上，秦在巴地設立巴郡，推行郡縣制的同時，仍“以巴氏為蠻夷君長”[9](p2841)，并未強制改變以血緣集團為基礎的原有社會組織結構，而是采取了保留其大姓統治，并輔以封王、賜爵、加大經濟扶助的政策。賦予原有統治者作為秦在巴地基層統治的部分權力，使其成為秦在巴地統治體系中的重要組成部分，將秦的法令、制度和各項政策在巴地予以實施。

在稅賦制度上，秦國自從商鞅變法后，對本地農民一直推行既要征收田租又要征收口賦的稅賦制度。而在巴地，秦并未實行這一稅賦制度。《后漢書·南蠻西南夷列傳》記載：“及秦惠王并巴中，以巴氏為蠻夷君長，世尚秦女，其民爵比不更，有罪得以爵除。其君長歲出賦二千一十六錢，三歲一出義賦千八百錢。其民戶出幏布八丈二尺，雞羽三十鍭。”[9](p2841)《七國考》二引《通典》注載：“一戶免其一頃田之租，雖有十妻，不輸口算之錢。”[14](p89)巴族百姓相當于不更的爵位，可以用土產的布和雞羽納賦。這表明秦在經濟層面上對原巴地的少數民族實行優惠的徭役、賦稅政策。

在刑律上，《云夢秦筒》所載秦律規定：“或與人斗，縛而盡拔其須眉，論何也？當完城旦。”[15](p229)從這些規定中可以看出，秦民凡發生私斗，都將受到法律的嚴懲。而在巴地，秦并未制定如此嚴厲的制度。秦昭王時，借助板楯蠻獵殺白虎，為民除害這一有利時機與之訂立盟約：“乃刻石盟要，復夷人頃田不租，十妻不算，傷人者論，殺人者得以倓錢贖死。盟曰：‘秦犯夷，輸黃龍一雙；夷犯秦，輸清酒一盅。’”[9](p2842)

以上寬松政策的實施，收到了社會穩定、“夷人安之”[9](p2842)的效果。

（二）秦對蜀地的治理政策

與巴地相比，蜀地的情況顯得更為復雜。因為蜀地國家形態早已形成，統治體系相對較為完善。蜀國滅亡后，社會各層面尤其是各級官僚階層對秦統治的敵視情緒更為強烈。針對這一客觀現實，秦統治者對蜀地原有的國家政治體制并未采取徹底秦國化的改造，而是制定了分階段逐步改造的治理政策。在政治體制上，采取了郡縣制與分封制雙軌并行的統治制度。既設立蜀郡，將蜀地納入秦國的行政統治范疇內，又“貶蜀王更號曰侯”[5](p2284)以蜀為侯國，“封子通國為蜀侯，以陳壯為相。……以張若為蜀國守”[7](p29)。封蜀王子通為侯，就是保留了蜀國原有的政治體制，使其原有的國家體系不會因為蜀亡而崩潰，致使人心混亂，發生反秦叛亂。從中可以看出，其宗旨是為了穩定民心，尤其是“士”者之心，緩解秦與蜀人間的矛盾，為蜀地的平穩過渡創造良好的政治氛圍。同時遣秦人“陳壯為相……以張若為蜀國守”[7](p29)，實質是執行以蜀太守統治與治理蜀地的方針。這種政治制度的設計，就是為了保證蜀地的穩定，為進一步改造與發展蜀地奠定了基礎。在經歷三十余年的過渡，至秦昭王時，才開始全面實施郡縣制。

在土地制度上，秦并沒有將商鞅變法后所實施的土地新政立即在蜀地推行，而是在郡縣制全面實施后，才開啟了土地私有化改革的進程。1980年出土的青川木牘，詳細記載了秦在蜀地實施土地新政的相關內容。其中關于田界方面規定的“為田律”，對田界重新予以規定，不僅確定了農戶的田界，還對田畝面積的計算方式也進行了重新規定。這就為進一步推進土地制度的改革奠定了基礎。《史記·秦始皇本紀》“（昭襄王）立四年，初為田開阡陌”[5](p290)和《漢書·地理志》“秦昭之開巴蜀”[16](p1641)均記載了秦將本國土地制度在巴、蜀兩地實施的同一史實。其主要內容為：其一，“初為田”[5](p290)。即改革土地制度，將蜀地原有的土地性質改變為私有制，使農民成為土地的主人。其二，“開阡陌”[5](p290)。即擴大原有田畝面積，按秦國所制的田畝標準，以二百四十步為畝，給予每對夫婦一百畝，實現了耕者有其田。從以上政策中可以看出，秦對蜀地土地制度的這一改革，不僅使農民的利益得到了保證，還會提高農戶的耕種積極性，因此，必將獲得廣大農民的擁護。“取其財足以富民繕兵”[5](p2283)的戰略目標有了更穩固的基礎。

秦對蜀的治理創新，在兩任蜀守張若和李冰的施政過程中亦有具體體現。張若治蜀時，以欲求蜀地之富為宗旨，大力發展工商業。蜀地冶鐵、井鹽、絲織等手工業較為發達，已經走出了自給自足的階段。無論官營和私營的產品，很大一部分都需要到市場上進行交換。針對這一社會需求，“儀與若城成都，周回十二里，高七丈；郫城周回七里，高六丈；臨邛城周回六里，高五丈。造作下倉，上皆有屋，而置觀樓射蘭”[7](p29)。這表明，秦在蜀地不僅鼓勵私人手工業者開業經營，還主動在商業中心設市，成立專門機構負責管理。筑城與設市政策的實施，將秦國先進的城市建設推廣到蜀地，在強化了秦在蜀地軍事防守的同時，還豐富了廣大市民的生活，“營廣府舍，置鹽、鐵、市官并長丞；修整里阓，市張列肆，與咸陽同制”[7](p29)，所展現的就是這一繁榮經濟政策的具體內容。市場的設置，為商品流通提供了便利，促進了蜀地經濟的繁榮和發展。

秦自商鞅變法后，“外設百倍之利，收山澤之稅”[17](p68)，“鹽鐵之利，二十倍于古”[16](p1137)。《漢書·食貨志》亦說秦“專川澤之利，管山林之饒”[16](p1137)。這表明在秦國資源的開發利用都掌握在國家手中，對私人工商業是采取抑制政策的。秦兼并巴蜀后，這一嚴格的政策在巴、蜀兩地卻有所調整。不僅允許私人經營大型手工業，還制定相關的政策予以支持，以至蜀中出現了不少聞名的實業家。如以鐵冶致富的臨邛卓氏，由趙國遷到臨邛后，“即鐵山鼓鑄，運籌策，傾滇蜀之民，富至僮千人。田池射獵之樂，擬于人君”[5](p3277)。山東移民程鄭，從事冶鑄，“富埒卓氏”[5](p3278)。以上措施的實施，促進了巴、蜀兩地貿易的繁榮。

李冰接任蜀守后，延續了發展經濟予富于蜀的治理理念。其在張若“造城”“設市”的基礎上，針對經常泛濫于蜀地的水災，通過疏通河道，興修水利工程造福于百姓。《華陽國志·蜀志》對這一過程和結果進行了記載：“冰乃壅江作堋，穿郫江、檢江，別支流，雙過郡下，以行舟船。岷山多梓、柏、大竹，頹隨水流，坐致材木，功省用饒。又溉灌三郡，開稻田。于是蜀沃野千里，號為陸海。”[7](p30)都江堰等水利工程的建造，使蜀地呈現出“時無荒年”[7](p30)的繁榮景象，“天下謂之‘天府’也”[7](p30)。秦所派蜀守發展經濟造福于民的舉措，使秦在蜀地的統治得到了廣大民眾的認同。1974年在都江堰魚嘴外江出土的李冰石像，其胸前刻有“故蜀郡李府君諱冰任”的銘文，兩袖上刻有：“建寧元年閏月朔二十五日都水掾尹龍長陳壹造三神石人以鎮水兼為水則”。這表明，李冰治水造福蜀人的事跡為蜀地各階層人士所銘記。“蜀人慕其氣決，凡壯健者，因名冰兒也”[18](p2659)則更進一步記述了蜀地百姓對李冰的崇敬。

可以看出，秦對巴與蜀的改造并沒有將其本國原有治理政治強行在兩地推進，也沒有在兩地采取相同的政策，而是根據兩地不同的政治、經濟、文化狀況，采取不同的治理模式，以求施策更精準。

通過梳理我們可以看到，秦對巴與蜀的治理政策既有共同點，又保持差異化。共同點是，以漸進的方式推進郡縣制，將秦國成功的地方治理體系通過漸進式的方式植入巴蜀，在大的政治框架內將兩地劃入秦國統治體系中。同時為防止社會動蕩的出現，保留了兩地的原有主要政治構架。所不同的是，在巴地推行的是君長制和郡縣制相結合的模式，具體政策表現為更為簡潔和寬松。而對蜀地實施的是侯國制與郡縣制相結合的模式，但在具體的治理政策上則相對復雜。

秦之所以對巴、蜀制定了不同的治理政策，是有其深刻內涵的。由于兩地的政治、文化與百姓的生活方式存在一定的差異，對同一政策的認知程度也將會有所不同。徐中舒先生認為，戰國時期，蜀地已經超過了部落組織而進入國家形式了，而巴地仍是一種以大姓統治為核心的部落組織形式[19]。這表明，相對于巴地，秦對蜀的改造更加艱難。對于政治、經濟、文化差異很大的兩個地域，用同一種治理政策，是不可能取得理想效果的。加之秦對兩地的戰略定位又有所不同，因此，只有實施不同的治理政策，才能取得更充分發揮兩地各自優勢的成果。基于這一客觀現實，秦國最高統治階層制定了更具有針對性的差異化治理政策。歷史進程表明，秦國的這一決策是正確的。

（三）秦對漢中的治理政策

秦對漢中的戰略定位與巴蜀有所不同。核心目標有二：其一是在防范兩地反秦勢力叛亂的同時，更好地為統治和改造巴蜀服務；其二是充分利用漢中的地緣區位優勢和軍事價值，優化對楚戰爭的布局。基于這兩個目標，秦對漢中的治理沒有采取漸進式的治理政策，而是采取“分巴、蜀置漢中郡”的措施，將漢中直接劃歸秦中央政府管轄，地方主要官員由秦最高統治集團任命。這種治理方式，便于將秦國本地的治理方式直接植入漢中，使其能夠更快速地與秦融為一體，更及時地發揮戰略樞紐作用。《輿地紀勝》卷一百九十《洋州》記載：“白公城。《漢中記》云：‘秦白起嘗為漢中太守，筑城以控制夷獠。’”[11](p7428)這表明秦國著名軍事家白起曾擔任漢中郡的郡守。《史記·白起王翦列傳》亦云：“昭王十三年，而白起為左庶長……是歲，穰侯相秦，舉任鄙以為漢中守。”[5](p2331)上述所載亦能證明秦置漢中郡后，其郡守是由秦國中央直接任命和領導，而不是由蜀侯指派和管轄。任命白起、任鄙等秦國重要將領為郡守，亦表明了秦對漢中戰略地位的重視。

秦對漢中的治理政策，不僅宏觀定位準確，在微觀層面亦現實可行。

首先，商鞅變法后，秦推行以法治國。由于實行了兵民一體的軍國體制和嚴苛的稅賦政策，使秦國在短時期內實現了經濟的繁榮，軍隊戰斗力得到了極大提升。由于原屬巴與蜀的漢中領地并不處于巴、蜀兩國的核心地帶，早期曾是鄭人、褒人和庸人的領地，秦、巴、蜀、楚亦曾經占領并統治過此地。《漢書·地理志》載：“漢中淫失枝柱，與巴蜀同俗。”[16](p1666)《華陽國志·漢中志》謂魏興郡（兩漢屬漢中郡）“土地險隘，其人半楚，風俗略與荊州沔中郡同”[7](p19)。《史記·六國年表》載秦厲王二十六年（公元前451年）“左庶長城南鄭”[5](p697)，表明秦此時擁有此地。十年后“南鄭反”[5](p199)，漢中當反歸于蜀。至秦惠公十三年（公元前387年），秦復“伐蜀，取南鄭”[5](p200)，亦證明秦于戰國早期即出褒斜谷南下，經營漢水上游地區。目前，陜南考古發現的戰國時期墓葬有十余座，根據其文化特征分析，分別屬于巴蜀、秦、楚三種不同文化序列。由此可以看出，漢中的地域文化不同于巴蜀長期由一種文化影響和引領，而是多種文化相互融合。因此，將秦國的治理政策在漢中予以實施，不但不會因嚴重的文化差異而引起叛亂，相反還可能受益于秦統治制度務實與高效帶來的眾多益處，有利于快速提升綜合實力，及時發揮南融巴蜀、東控荊楚的戰略樞紐作用。

其次，“農戰”思想是商鞅變法中的重要組成部分，體現為對“農”與“戰”之間辯證統一之認識。商鞅在《商君書》中指出：“國之所以興者，農戰也。”[20](p24)即“農”與“戰”均為國家強盛的基礎。針對“夫秦之所患者，興兵而伐，則國家貧；安居而農，則敵得休息。此王所不能兩成也”[20](p114)的現實，提出了“國待農戰而安，主待農戰而尊”[20](p28)的著名論斷，使秦國實現了“國多物”[20](p37)，“戰事兵用而國強”[20](p37)的目標。雖然史籍中對此時秦在漢中實施的治理政策沒有詳細記載，但從秦分巴蜀置漢中郡，將漢中從巴蜀的地域與管轄中分離出來，由秦中央政府直接管理的措施來看，商鞅的農戰政策就會在巴蜀之前在漢中予以推廣。而這一政策的實施，將極大地提升漢中的綜合實力，有利于漢中軍事樞紐作用的發揮。

再次，從軍事地理視角上看，漢中是連接關中與巴蜀的咽喉重地，北與關中有秦嶺橫亙，南與蜀地有巴山阻隔。由于北高南低的自然地理形勢，與北越秦嶺入關中相比，由漢中南越巴山入蜀相對較為容易。再從我國古代地理單元劃分的“山川形便”原則來看，漢中與巴蜀屬同一地理單元，不僅氣候、農田作物、土壤植被大致相同，兩地的語言亦屬同一話語體系。因此，與關中相比，漢中與巴蜀的交流更通暢、更頻繁。從史籍所記載的秦、蜀漢中的爭奪中，蜀國更有優勢，漢中長時期為蜀之領地，主流政治、社會形態、民間文化及百姓的生活習俗也更趨同于蜀。歷史與自然生態因素，使漢中與巴蜀在地理上形成了相對較為完整的統一體。這種相對封閉的地理環境，使巴蜀地區極易形成割據。歷史的演進表明，割據的巴蜀只有掌控漢中這一天然地理屏障，才能夠有效防范來自北方的軍事勢力的攻擊。而失去漢中的巴蜀，割據將很難持久。“漢中則益州咽喉，存亡之機會，若無漢中則無蜀矣”[10](p1013)的表述，就是漢中對于蜀地價值的體現。秦兼并巴蜀后，若漢中的行政管轄權仍屬于蜀，則兩地無論在地理單元和行政單元仍為一體，漢中獨特的軍事價值極可能成為巴蜀反秦勢力拓展和經營的重點區域。如是，則將割裂秦與巴蜀的聯系，對秦統治巴蜀不利。若巴蜀發生叛亂，分裂勢力必將依靠秦嶺、巴山兩重天然屏障北阻于秦，使秦陷于被動。秦“分巴、蜀置漢中郡”，就意味著通過行政手段將漢中和巴蜀這一完整的自然地理單元打破，使漢中置于秦國中央政府的直接掌控之下。由此，秦不僅可以順利通過秦嶺的險阻入蜀，保證平定巴蜀反秦叛亂的快速、及時，亦可以漢中為樞紐，使關中和巴蜀融為一體。由于地域相連，秦國相對先進的生產方式和文化習俗自然會通過漢中不斷地影響巴蜀，在促進巴、蜀兩地經濟發展和社會進步的同時，對于秦文化與巴蜀文化的融合亦將起到積極作用。全新的治理體系，加快了漢中在政治、經濟、文化等領域融入秦國的進度。

梳理秦對巴、蜀、漢中的治理政策可以看到，秦兼并巴蜀后，在治理目標的設定上并未將其視為征服之地，以勝利者的姿態進行殘酷壓迫，而是將兩地作為秦國的有機整體和統一全國的重要基地予以建設和發展，欲求其富。在對不同地域政治、經濟、文化和地理環境深入分析的基礎上，采取了具有針對性、差異化的務實治理政策，取得了巴蜀民眾逐漸認同的良好成效。據史籍記載：公元前308年，“司馬錯率巴、蜀眾十萬，大舶船萬艘，米六百萬斛，浮江伐楚，取商于之地為黔中郡”[7](p29)。公元前280年，司馬錯率秦軍“發隴西，因蜀攻楚黔中，拔之”[5](p213)。秦昭王三十年（公元前277年），“蜀守（張）若伐楚，取巫郡，及江南為黔中郡”[5](p213)。以上戰爭都是以巴蜀為基地所展開，沒有巴、蜀兩地的全方位支持，是不可能取得如此巨大勝利的。這也充分證明了秦對新領地的治理是成功的。

四、結語

地方治理是國家治理的微觀基礎和重要組成部分。作為頂層設計的國家治理理念對于微觀層面的地方治理具有指導和引領作用，地方治理的成效又將檢驗國家治理體系是否科學與完善。

秦對巴蜀的成功治理，推動了巴蜀的繁榮發展，使其成為秦統一全國的重要基地。這一成功經驗，成為中國政治史中的寶貴遺產，為歷代王朝整合、統治地方尤其是民族地區的政治、經濟、文化所借鑒。然而，秦統一后，統治者沒有正視連年戰亂給百姓造成的重大創傷、社會亟待休養生息這一現實，沒有以安民、富民這一國家穩定之根本為核心制定國家治理戰略，而是采取了酷刑苛稅的殘酷剝削政策，致使民不聊生，最終爆發了大規模的農民反抗戰爭，使秦王朝僅存在了短短的十四年就被徹底推翻。這一歷史事件，亦成為國家治理失敗的慘痛教訓，使后人常哀之。歷史演進多次證明了人民就是江山，百姓的幸福與富足就是國家發展與社會穩定之基石這一永恒的道理。國家治理政策只有以此為核心，并根據社會的發展變化而進行創新、調整和完善，才能成為凝聚各方力量，推動社會進步的先進工具。

科學完善的國家治理體系，是國家富強和社會穩定的重要保障。總結并發揚光大古代歷史中國家治理體系建設的成功經驗，記取并規避失敗教訓，對于我們建立科學的國家治理體系，構建高效的地方治理機制，具有重要的現實意義。