拜登的中東政策粉墨登場

牛新春

美國新總統上臺，總要給世界各國領導人打電話，全球各國也要評估美國新政府的對外政策。盡管經過特朗普四年的折騰，美國這匹“駱駝”已經顯得越發瘦弱，但架子還在。中東盡管不是拜登政府的優先外交目標，但一聽到美國“打噴嚏”，就已開始“發燒”，多個熱點明顯升溫。近20年來，美國換總統對中東的影響都是很直接的，拜登當政也不會例外。

拜登的中東政策是“極簡主義”和“自由主義”的結合，思想上繼承奧巴馬的自由主義，相信談判、互動和國際機制可以改變一個國家的對外行為;路徑上是“極簡主義”，追求最低目標，投入最少外交、政治和軍事資源。因此，拜登的中東政策可以被稱為“極簡版的奧巴馬主義”。當年奧巴馬曾被中東多國視為“災難”，可以想像，中東現在一定有不少人感到緊張。

拜登中東政策目標和美全球戰略不一致

過去30年，中東頑固地占據著美國全球安全戰略的核心位置。近十年來，歷屆美國政府都想把美國的全球戰略重心從中東轉移出去，但都沒有成功。中東屢屢忤逆美國的意愿，同美國全球戰略越來越不協調，越來越像是美國全球戰略中的“異類”和“例外”。若用美國全球戰略的思維解讀中東，就會失之毫厘謬以千里。

拜登推行的外交政策，在全球層面是宣布“美國回來了”，在中東這個方向上卻明確顯示“美國要走了”。特朗普損害了美國在國際組織、盟國體系和全球事務中的領導地位，拜登反復強調“美國回來了”，就是要恢復美國的全球領導地位。短時間內，美國快速重返世界衛生組織、巴黎氣候變化協議，承諾向“新冠肺炎疫苗實施計劃”（COVAX）捐款40億美元。在中東，拜登政府則是實施“中東極簡主義”（Middle East Minimalism），設定史上最低的目標：緩解緊張局勢，想方設法找到撤出中東的路徑。

在其漫長的政治生涯中，拜登曾多次慘遭中東問題“蹂躪”，以至于中東一直是令其“蒙羞”之地。1990年海灣危機時，身為美國聯邦參議員的拜登投票反對出兵伊拉克，他的這一投票記錄至今仍被美國國內不同政治勢力視為其從政史上的不光彩一筆。2003年，作為參議院外交委員會主席的拜登又投票支持美國入侵伊拉克，結果那場入侵成為美國的災難。2007年，作為民主黨總統候選人競爭者的拜登建議把伊拉克“一分為三”，受到專業人士的恥笑。2014年，作為副總統的拜登指責沙特、土耳其、阿聯酋等美國的中東盟友“擾亂反恐大局”，隨后不得不向三國表示歉意。

由此不難理解，如今成為總統的拜登，正如他的一位顧問說過的，“對中東高度警惕”，其處理中東事務的風格和目標可能與其在全球層面上的表現相左。

在全球，拜登把“修復盟國關系”作為外交的首要任務。在中東，拜登政府卻似乎正從“修理盟國”開始。拜登上任后與海外通的第一批電話是打給美國的鄰國和歐洲、亞洲盟國首腦的。以色列是全球接受美國軍事援助最多的盟國，然而拜登上任后快一個月才與以總理內塔尼亞胡通電話，此后又過了一周才與沙特國王薩勒曼通話，顯然有所“怠慢”。

在全球，美國高舉“民主”旗幟，以“民主”劃線，要組建“全球民主聯盟”、召開“全球民主大會”。拜登說“我堅信民主是通住自由、繁榮、和平與尊嚴的關鍵”，“民主”與“專制”的斗爭將決定世界的未來，顯然意識形態斗爭重回美國全球戰略重要位置。而在中東方向上，無論是政府文件還是相關官員言論，卻只字不提“民主”。拜登政府在中東既不以“民主”劃線，也不以“民主化”為目標。2002年布什政府的《美國國家安全戰略》報告提出，美國要推動實現伊斯蘭世界的“民主化”。2010年奧巴馬政府的《美國國家安全戰略》報告提到，美國要促進伊拉克的安全和民主。在2017年特朗普政府的《美國國家安全戰略》報告中，“民主”這個詞從中東政策一節中完全消失。2021年3月拜登政府公布的《國家安全戰略過渡性指導方針》的中東部分仍然看不到“民主”一詞。

在全球，拜登政府緊鑼密鼓地部署“大國戰略競爭”;而在中東方向上，美國卻要降低與伊朗競爭的風險。《國家安全戰略過渡性指導方針》談到全球權力格局變化對美國的“威脅”時，點了中國、俄羅斯、伊朗、朝鮮四個國家，但卻視“緩和與伊朗的關系”為地區戰略的關鍵，把重回伊朗核協議、解除對伊朗的制裁視為“優先事項”。

“極簡版的奧巴馬主義”

中東局勢好像一團亂麻，每屆美國政府上任初期都試圖解開疙瘩，希望達到“一開百順”的效果，但至今沒有成功。奧巴馬曾視伊朗核談判、巴以和談為“關鍵的疙瘩”，結果巴以和談慘敗，伊朗核談判談出了成果，卻未起到讓美國在中東過得更安生的效果。特朗普把收緊套在伊朗脖子上的“繩索”作為最重要的手段，退出核問題談判，不斷追加對伊制裁，并竭力推動巴以和談作為輔助動作，結果伊朗沒被遏制住，巴以和談無果而終。

這些挫敗并不能阻止拜登政府再度發起嘗試。拜登以調整與伊朗的關系作為其中東政策的起點，把重返伊朗核協議當作要解開的第一個“疙瘩”，再續奧巴馬時期的“前緣”，但又不想投入過多的外交、政治資源，也無意像特朗普那樣耗費軍事資源，而是要用最少的資源執行奧巴馬的政策藍圖。

拜登政府明顯對巴以和談沒有興趣、不抱希望。拜登已經宣布美國重新支持“兩國方案”，恢復對巴勒斯坦、聯合國難民署的資助。這個表態是道義性質的，現實政治中“兩國方案”成功的希望越來越渺茫，拜登不會采取實質性行動。特朗普任內促成阿聯酋、巴林、蘇丹、摩洛哥同以色列關系正常化，美國民主黨承認這是一個重大的外交成就，符合美國國家利益。拜登會繼續推動阿拉伯國家與以色列建交，特別是勸說沙特采取“大膽行動”，但不會投入像特朗普時期那么大的資源和精力，更不會采取魯莽、離經叛道的方式方法。

因此，近期看，伊朗是拜登中東政策這篇“大文章”的唯一“文眼”。畢竟，伊朗幾科處于中東所有矛盾的“風暴眼”。中東四大基本矛盾——以色列與伊斯蘭國家的矛盾、遜尼派與什葉派的矛盾、改革派與保守派的矛盾、親美派與反美派的矛盾，伊朗都是主要一方。拜登政府認為，只有回到核協議，才能讓伊朗回到解決其他問題的談判桌前，才有可能把伊朗“融入”國際社會。從個人情感方面看，新任美國中央情報局長伯恩斯、總統國家安全事務助理沙利文、國務卿布林肯、副國務卿舍曼等，都是當年伊朗核協議談判的美方前臺或幕后參與者，核協議就是他們的“親生娃”，這些人都想把這個孩子撿回來。

2021年3月7日，沙特主導的多國聯軍空襲了胡塞武裝位于也門首都薩那中心城區的一座軍營，薩那城區上空升起黑煙。

目前，表面上看重回伊朗核協議卡在程序性問題上，是美國先解除制裁還是伊朗先停止核活動。實質上，是誰掌握談判主動權的問題。在伊朗看來，過去四年伊朗核能力、導彈能力、地區影響力持續增強，美國“極限施壓”政策徹底失敗，因而伊朗是勝利者，伊朗不著急。在美國看來，過去四年在“極限施壓”下，伊朗經濟遭受嚴重破壞，社會動蕩加劇，政治斗爭惡化，生活難以為繼，因而美國是勝利者，美國不著急。美國與伊朗都覺得自己手里抓著王牌，都想讓對方屈服，都不急于朝恢復談判的方向采取主動。重回核協議能否邁出第一步，取決于未來雙方能否縮小認知差距。

塑造一個“負責任的伊朗”，是拜登中東政策的第二步。拜登政府一廂情愿地認為，一旦伊朗重新回到核協議，伊朗經濟重新融入國際經濟體系，伊朗就有動力成為一個“負責任的國家”。這時，就可以同伊朗談判導彈、伊拉克、也門、敘利亞、黎巴嫩等一系列問題，達成一個“更長遠、更強大”的協議。只要伊朗核問題這個“疙瘩”解開了，余下一連串“疙瘩”就都好解了。當年，奧巴馬中東政策就曾止步于此，核問題這個“小疙瘩”解開了，伊朗這個“大疙瘩”沒能解開，其他“疙瘩”更來不及觸動。特朗普把伊朗核問題與導彈、地區政策等問題掛鉤，想一次性解開所有“疙瘩”，結果一個都沒解開。現在，拜登又回到奧巴馬時期的路線，核協議只是起點，美國緊接著就要談其他問題。

推動一個“建設性的伊朗”和一個“理性的沙特”共同建立過渡性的地區安全機制，整個中東的緊張局勢因此得到緩解，這是拜登中東政策的如意算盤。拜登在向伊朗伸出橄欖枝、邀請伊朗重啟談判的同時，著手敲打沙特、阿聯酋等盟國，迫使他們降低同伊朗的對抗烈度。拜登政府公布的《國家安全戰略過渡性指導方針》提出，美國不能給中東地區盟國開“空白支票”，讓他們為所欲為;武力解決不了中東的問題。今年1月，拜登就職沒幾天，美國就宣布凍結對沙特、阿聯酋的軍售，終止同沙特在沙特方面挑起的也門戰爭上的軍事合作，還公布了美國情報機構對2018年10月沙特著名記者卡舒吉進入沙特駐土耳其伊斯坦布爾領事館后被殘忍殺害一案的調查報告，將矛頭直指在沙實際掌權的王儲穆罕默德·本·薩勒曼，借此孤立沙特。同時，拜登政府把胡塞武裝從恐怖組織名單上移除，解除對胡塞的制裁。

這樣，美國左手壓制沙特，右手誘拉胡塞武裝，想把雙方拉回談判桌。拜登任命蒂姆·倫德金為新任也門問題特使，同胡塞、沙特和阿聯酋接觸。也門問題是沙特與伊朗緩和的“試金石”，事關未來地區安全框架能否開工建設的問題。當年，奧巴馬要求沙特與伊朗“共享地區權力”，現在拜登的做法如出一轍。

小布什執政時期，美國實施“大中東計劃”，使用武裝占領和“暗戰”手段推動對中東國家的民主改造，造成災難性后果。奧巴馬時期，美國通過外交途徑給伊朗遞去“胡蘿卜”，促成了多邊的核協議，卻沒能使伊朗繼續往前走。特朗普時期，美國用制裁、武力威懾伊朗，伊朗沒有屈服。拜登“虛心”汲取了三位前任的教訓，但這并不意味著他會取得成功。迄今為止，歷史經驗只能證明美國的哪些政策是失敗的，并沒有提供成功的范例，拜登只能繼續摸著石頭過河。不過年輕的沙利文認為拜登能做成奧巴馬沒做成的事，理由是：“現在的時機好”，經過四年的折磨，伊朗、沙特等方都意識到回頭是岸的寶貴。不過沙利文也哀嘆，“歷屆美國政府的中東計劃都被當地現實的電鋸割得粉碎”。

2020年9月15日，以色列與阿聯酋、巴林關系正常化協議簽字儀式在白宮舉行，以色列總理內塔尼亞胡、美國總統特朗普、巴林外交大臣扎耶尼、阿聯酋外長阿卜杜拉（從左至右）出席儀式。

在中東的“收縮”成就不了美“印太戰略”

中東對美國沒從前那么重要了，美國應減少對中東的投入——這是美國兩黨各派人士的基本共識，也是拜登“極簡主義”中東政策的基礎。中東對美國全球戰略的價值下降，相應的后果是中東在大國關系中的重要性也下降了。

美國全球戰略的重心正從中東轉移到亞太，被認為可能牽動全球戰略格局。同前任一樣，拜登再次吹響全球戰略轉向印太的集結號。拜登政府公布的《國家安全戰略過渡性指導方針》明確提出，美國將精減在中東的軍事存在，使其達到“合理水平”。這樣的調整到底能在多大程度上得到落實還是個謎，畢竟前三位總統都曾做過嘗試。美國從中東大規模撤軍的可能性不大，因而其在中東顯示的“收縮”跡象對美“印太戰略”的影響不宜被高估。沒有人指望美國大幅度調整其在中東的基本駐軍結構，就連撤回最近幾年增派過去的軍隊也很難。美新任防長奧斯汀在其參院提名聽證會上說，五角大樓不會迅速、倉促撤軍，這里的“撤軍”是指在伊拉克、敘利亞的總計3000人軍隊，而非六萬人的常規駐軍。拜登政府的白宮國安會中東事務主任麥格克曾在特朗普政府中負責敘利亞事務，后因反對從敘撤軍而辭職。如果這是一個風向標，可能預示著拜登政府不會撤出在敘利亞的500名軍人。美國一位參議員說，中東總是有突發、緊迫的事情發生，而中國崛起則是緩慢和持續的過程，因而“從中東轉向印太”說著容易做起來難。

拜登政府批評特朗普的中東政策“反復無常”“自相矛盾”，嘴上喊“撤軍”，實際上增兵兩萬人。很大程度上，這并非特朗普個人的問題，而是美國中東政策本身的時代特征。美國與中東的關系已經進入一個非常尷尬的時期，離又離不得，合也合不來，日子還得過下去，只能得過且過，在不斷的試錯中調整。

有人認為中東可能成為中美博弈的“新邊疆”，因而可以在全球戰略格局中發揮“新功能”。美國的一些既得利益集團確實在鼓吹中東在大國競爭時代的“新價值”，美軍中央司令部司令麥肯齊就建議，中國是美國在中東的“最大競爭對手”，美國的軍事部署不需要轉向“印太”，中央司令部可以“就地自我革新”，在中東服務于“大國競爭”。美國資深中東問題專家高斯揚言，“若美中在東亞發生沖突，阻止中國獲取中東石油可以成為美國的一個戰略抓手。整體而言，如果美中關系惡化，美國如能繼續控制富油區，手里就多了一張牌。”然而這些意見并沒有左右白宮的決策，拜登提出“極簡主義”中東政策，收縮意愿更加強烈，沒有跡象顯示要在中東搞“大國競爭”。

那么，中東能否為大國關系的改善提供機遇和舞臺呢？歷史上，中東曾在中美關系中發揮過這樣的作用：1990年11月海灣戰爭前夕，中國外交部長錢其琛訪問埃及、沙特、約旦、伊拉克，與美國國務卿貝克在開羅“巧遇”，就此突破了當時美國政府設定的“美方高官不得與中國高層接觸”的紅線。隨后，中國在聯合國安理會審議美國軍事干預海灣危機時投下棄權票，美國部分解除了對中國的政治、經濟制裁。2001年9.11事件發生后，中東成為美國全球戰略的重心所在，這顯著緩解了中美關系的壓力，客觀上延長了中國的戰略機遇期。今天，美國全球戰略焦點已從“反恐”轉向“大國競爭”，美國不可能再在中東發動大規模的戰爭以及“顏色革命”，中東發生的變化緩解中國在西太海上面臨的戰略壓力的可能性越來越小。而從合作的角度看，中美關系已經深度交融，彼此高度依賴，中東這個“小支點”也很難撬動兩國間沉重的雙邊關系。2015年俄羅斯躍進敘利亞時，曾設想利用中東事務撬動美俄關系，結果沒有取得明顯收益。

《紐約時報》專欄作家弗里德曼斷言，隨著美國中東戰略的持續收縮，大國決定中東命運的時代結束了。筆者在此可以“狗尾續貂”一下：中東形勢撬動大國關系的時代也行將結束。