百年來中國共產黨減災救災理念的演變及其歷史經驗

潘杰 于文善

[摘 要]減災救災工作關系人民群眾的生命安全和財產安全，也是人民安全感、幸福感的重要體現，貫穿于中國共產黨革命、建設和治國理政的始終。中國共產黨建黨100年來，各個時期黨的領導人對減災救災政策進行了相應的闡述，實際工作也取得顯著成效，黨的災害治理能力顯著提高，人民群眾的安全感、滿足感和幸福感明顯上升。尤其是黨的十八大以來，在以習近平為核心的黨中央堅強領導下，減災救災工作實現了歷史性的突破。回望中國共產黨百年減災救災歷程，總結百年來減災救災工作的歷史經驗，具有重要的理論與現實意義。

[關鍵詞]中國共產黨;建黨100周年;減災救災;治理能力和治理體系化

中國共產黨對減災救災工作的重視由來已久，經過百年的發展，形成了相對完善的減災救災治理思想和方案。在新民主主義革命和政權建設時期，中國共產黨通過發放救濟糧、安置災民等方式來減輕災害帶來的損傷，并提出“以工代賑”“大生產運動”“鼓勵生產自救”等措施，同時“依靠群眾、依靠集體力量、生產自救為主、輔之以國家必要的救濟”——這是我們黨歷來救災工作的根本方針，①促進了減災救災工作的發展。改革開放40余年來，我們黨實施了一系列諸如明確救濟款專款專用、救災與扶貧相結合、減免征收災區農業稅等手段來適應減災救災工作的發展需求。尤其是十八大以來，以習近平為核心的黨中央堅持以人民為中心，多次強調災害治理的重要性，圍繞財產安全、生命安全、災后治理等問題提出一系列富有創見的新思路，減災救災工作不斷實現新突破。2021年，適逢中國共產黨建黨100周年，立足整體、著眼全局，總結百年來減災救災工作在中國的發展歷程，有助于推進減災救災事業的進一步發展，從而為未來減災救災工作的開展指明方向和道路。

一、新民主主義革命時期中國共產黨減災救災工作的開展

在建黨初期，中國共產黨就民生事業提出了多項主張。戰爭頻繁是民主革命時期社會的顯著特點，戰爭因素加之自然災害造成的社會動蕩直接威脅民眾安全、影響革命進程。①但即使在社會十分動蕩的情況下，各根據地政府也始終把減災救災作為一項重要任務，提出的各項政策及其實踐經驗，為新中國的減災救災事業奠定了堅實基礎。

在土地革命時期，中國共產黨由城市轉入農村，建立農村革命根據地，準備發動農民開展武裝斗爭。這一時期減災救災思想主要是將救災和革命相結合。然而，農業生產力水平落后和勞動生產率低下造成糧食產量過低，自然災害頻發加劇了階級矛盾，長期遭受壓迫和剝削的農民難以維持生計，中國共產黨想要在薄弱的農村地區開展活動面臨一系列棘手問題。1934年，為了克服旱災與饑荒，中國共產黨在瑞金、勝利、長勝、太雷、汀東、長汀等根據地動員廣大群眾與災荒作斗爭。在春耕時發現旱災征兆后，我們黨立即領導群眾興修水利、開墾荒地。②通過種種措施，初步解決了貧苦群眾的生存問題，也增加了黨的凝聚力，鞏固了黨在減災救災中的領導核心地位。1931年6—8月，全國發生了歷史上罕見的大水災，李文海將其稱之為“八省陸沉”。江淮流域的八省災情奇重，安徽省的災情最為嚴重，死亡人數高達 11萬 之多，農田淹沒率高達 67%;江蘇省的經濟損失最大，損失了約 5.31億元 之多。③中國共產黨從實際出發，實施了籌款賑濟、興修水利等措施。在中央蘇區，蘇維埃政府“每年發放農貸，幫助農民辦中、小型水利建設。江西廣昌縣工農民主政府在1932年為了在新安興建一座水利工程，投資了三百元”。④興修水利是一項極為重要的措施，既可以防患水災又凸顯了以工代賑，使災民在克服消極思想的同時樹立了自救的信心，渡過了災荒。

抗日戰爭時期，中國原本就不堪一擊的減災救災能力雪上加霜，田地荒蕪、河流決堤、遇災成荒等一系列苦難嚴重威脅到人民群眾的生命安全。1937年，毛澤東在《為動員一切力量爭取抗戰勝利而斗爭》中把“救濟失業”“賑濟災荒”列為抗日救國十大綱領重要內容，⑤這也是把保障人民生活跟抗戰救國聯系到了一起。尤其是在中國共產黨領導的陜甘寧抗日根據地，戰爭和自然的雙重災難導致社會矛盾尖銳，弱勢群體眾多，災情嚴重。黨和政府高度重視對災民的救濟。1939年4月4日《陜甘寧邊區抗戰時期施政綱領》中規定：撫恤老弱孤寡，救濟難民災民，不使流離失所。⑥陜甘寧邊區政府救災的基本方針是以生產自救和群眾的團結互助為主，政府直接救濟為輔，⑦同時也通過直接救災、生產救災、積極防災等措施，以及利用發放急賑，以工代賑、發放農貸、興修水利等減災救災方式，來保障邊區民眾的生存權益。1940—1942年，晉冀魯豫邊區連續3年干旱無雨，河流干涸，土地干癟。以河南省為例，“1942年自春至秋，旱魃肆虐，赤地千里。災民千余萬，饑餓喪生者以百萬計”。⑧面對災荒，各根據地政府動員邊區各界厲行節約，除了采取興辦水利、以工代賑等政策，還提出“生產節糧，度過災荒，迎接勝利”的口號，要求八路軍“每人每日節省米二兩，每馬每日節省花料一斤，全體工作同志按干部戰士發給米數，每人每日節省四兩。一般民眾每人每日以節省二兩為原則，特別勞動節省一兩”。①同時，還以生產自救為核心開展減災救災工作，以期克服災荒，渡過難關。

解放戰爭時期，中國共產黨人把減災救災與革命根據地政權建設緊密結合起來，立足于革命根據地的社會基礎進行政權建設。多年戰亂和接連不斷的自然災害，嚴重損耗了中國的人力、物力、財力，全國各地滿目瘡痍，幾乎沒有抗災能力，各方面都呈現蕭條的景象。1946—1948年，位于松花江之南的遼吉根據地，包括今日的遼寧、吉林、內蒙古等省，發生了大規模的鼠疫和霍亂，群眾因病致死情況嚴重。解放區內各級政府高度關注鼠疫疫情的發展，遼北省政府及其所屬專署、縣旗政府都成立了防疫委員會，統一領導，防治疫情。在各級政府的重視下，疫情得到了有效控制。②在這次防疫過程中，政府積極部署，保障了人民群眾的生命安全，提高了黨的領導地位，增強了黨組織在人民群眾心中的威望。除了鼠疫和霍亂，解放戰爭時期全國還遭受不同程度的自然災害，如1947年華北地區久旱無雨，導致糧食減產甚至無產。晉綏邊區行署要求務必盡量“節約糧食，渡過災荒”，陜甘寧邊區政府作出生產救災的指示，山東省政府作出“生產節約、共渡春荒”等指示，號召全體受災群眾齊心協力，渡過難關。

二、1949—2012年中國共產黨減災救災工作的成就

中華人民共和國的成立為當代中國的發展進步奠定了根本政治前提和制度基礎，但是長期的戰亂造成土地貧瘠、資源匱乏的現狀沒有改變，群眾的抗災能力依舊薄弱。中華人民共和國成立初期，國家遭受著春荒、旱災、農業病蟲害、雹災、霜凍等自然災害的頻繁襲擊，嚴重制約了國民經濟建設和社會發展。面對種種困境，黨和政府深刻認識到減災救災的重要性，意識到要從歷史中吸取經驗，與災害展開“搏斗”。毛澤東、鄧小平、江澤民、胡錦濤等國家領導人先后都對減災救災工作進行了相關的論述，為減災救災事業的發展指明了基本方向。

以毛澤東同志為代表的中國共產黨人，在中華人民共和國成立之初就堅持以人民為出發點，全心全意為人民服務，堅持“預防為主，防救結合”的原則，又結合救災現狀采取了一系列合乎時宜的措施，推動了減災救災事業的發展。例如，淮河流域是自然災害多發區，包括水災、旱災、黃河奪淮等，尤其是黃河長期泛淮，導致淮河流域原本良好的生態環境遭到破壞，當地旱、澇、風沙、鹽堿等災害不斷。③中華人民共和國成立后，黨和國家高度重視淮河治理，開始實現由“導淮”向“治淮”的轉變。毛澤東先后作了四次批示，并親筆題詞：“一定要把淮河治理好。”治淮期間，黨中央多次向治淮工地調運糧食，并給予財政支持。1957年，淮河工程基本完成，興修的河道、水庫、堤防大大提高了淮河流域的防洪泄洪能力。

減災救災工作的發展要立足于國民經濟和社會發展全局，必須秉承統籌規劃的原則，為中國現代化建設提供有力保障。中國有著悠久的農耕歷史，農業人口比重很大，一旦農業遭受自然災害的侵害，不僅農民失去收入來源，還會威脅到十幾億人口的溫飽問題，并且沖擊整個國家的經濟發展，帶來一系列負面效應。十一屆三中全會以來，以鄧小平同志為主要代表的中國共產黨人，對減災救災問題進行了深入思考并采取了相應措施;認為災害問題是影響國家經濟發展的重大障礙，中國作為農業大國要抓住農業生產防止災荒;提出堅持地方和中央相結合、群眾和政府相結合，合力處理好災后建設問題等方針，使中國的災害預防進一步明確了方向。

黨的十三屆四中全會以來，以江澤民同志為代表的中國共產黨人，以保護生態環境為切入點，狠抓環境治理，杜絕一切污染環境的行為。江澤民在全球環境基金第二屆成員大會上發表重要講話時指出：“保護全球環境，實現可持續發展，創造美好家園，是世界各國人民的共同心愿，也是世界各國面臨的緊迫任務。”①在面臨防洪問題和水資源問題時，黨和政府大力提倡興建水利工程，如長江三峽水利樞紐、南水北調等，經全面部署和統籌規劃，減災救災能力得到明顯提高。

黨的十六大以來，以胡錦濤同志為代表的中國共產黨人，堅持以改善民生為重點，加強社會主義建設;堅持以人為本的理念，把保護人民群眾生命財產安全作為減災救災工作的出發點和落腳點;堅持黨中央的領導，加強各部門之間的協同配合，積極調動地方各級政府合理高效地應對災害，全面加強減災救災事業建設，大大促進了減災救災工作的發展。特別是在2008年，南方低溫雨雪冰凍、汶川地震等特大災害造成全國成千上萬人死亡，農作物大面積受損，交通、電力、能源等遭受重創，群眾的生活受到嚴重影響，阻礙了社會經濟發展。在面對這些特大災害時，各級政府通力合作，迅速展開行動，搶修線路、清除積雪，形成抗擊災害的有力保障體系。之后，立法機關及時立法修法，如修訂《中華人民共和國防震減災法》，發布《氣象災害防御條例》等。

三、黨的十八大以來中國共產黨減災救災工作的發展與創新

黨的十八大以來，自然災害多發給減災救災事業帶來了巨大壓力。習近平以深刻的洞察力和高遠的判斷力，立足于人民至上的理念，以堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化為導向，將減災救災事業作為一項前瞻性、長期性、系統性重大工程，豐富了應對自然災害的處理措施，提高群眾的社會參與度等，形成習近平關于減災救災工作的重要論述。

2013年4月，習近平在四川蘆山震后救災中強調，軍隊要發揮作用，全力搶救受災群眾，防止群眾受到二次傷害。2015年10月，在黨的十八屆五中全會第二次會議上，習近平指出：“要防風險，著力增強風險防控意識和能力。”②10月8日，民政部印發《關于支持引導社會力量參與救災工作的指導意見》，旨在“調動社會力量有序參與救災工作，進一步提高救災工作整體水平”。③2016年7月，習近平提出“兩個堅持、三個轉變”的防災減災新理念，全面提升抵御自然災害的綜合防范能力。12月19日，中共中央、國務院印發《關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》，堅持以防為主、防抗救相結合，努力實現從注重災后救助向注重災前預防轉變，從應對單一災種向綜合減災轉變，全面提升全社會抵御自然災害的綜合防范能力。④

2018年3月，為防范化解重特大安全風險，黨中央、國務院作出組建應急管理部的重要決策。這是我國應急管理發展史上的重要里程碑，目的是為了整合資源，有效應對災害風險。同年5月，習近平向汶川地震10周年國際研討會暨第四屆大陸地震國際研討會致信時強調，要重視群眾的力量，鼓勵人民群眾參與到災害管理中去。同年10月10日，習近平主持召開中央財經委員會第三次會議，專題研究提高我國自然災害防治能力問題。習近平在會上發表重要講話，強調要加強自然災害防治關系，完善災害防治體系，提高全社會自然災害防治能力，堅持以防為主、防抗救相結合，堅持常態救災和非常態救災相統一，強化綜合減災、統籌抵御各種自然災害。①

此外，習近平還多次就防災救災作出一系列重要指示，指出防災減災、抗災救災是人類生存發展的永恒課題，強調災害風險管理方向是“預防為主，綜合減災”，要全心全意為人民服務，以最廣大人民群眾的利益為出發點;要加強救援隊伍建設，建設一支專業化程度高的隊伍;要始終堅持黨中央的領導，以政府為主導，把軍隊和群眾擰成一股繩，共同應對各種災害突發事件;要加快科技創新，肯定科技在救災中的關鍵作用。習近平關于減災救災的重要論述，是對毛澤東、鄧小平、江澤民、胡錦濤減災救災重要論述的繼承和發展，是中國共立黨在新的歷史條件下為應對減災救災作出的新論斷。

綜合而言，十八大以來中國共產黨減災救災工作的發展與創新主要包括以下四個方面的內容。

第一，安全基礎不牢，災害“地動山搖”。安全問題一直是黨和國家格外重視的問題，十八大以來，黨中央再一次把安全問題放在了制高點。為了推進國家治理體系和治理能力現代化，中國共產黨提出了總體國家安全觀，同時印發了《關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》《國家綜合防災減災規劃（2016—2020）》《民政部關于支持引導社會力量參與救災工作的指導意見》，重新修訂了《國家自然災害救助應急預案》。黨的十九大報告指出，要“樹立安全發展理念，弘揚生命至上、安全第一的思想，健全公共安全體系，完善安全生產責任制，堅決遏制重特大安全事故，提升防災減災救災能力”。②習近平強調，要發揮好應急管理部門的綜合優勢和各部門的專業優勢，根據職責分工承擔各自責任，銜接好“防”與“救”的責任鏈條，確保責任鏈條無縫對接，形成整體合力。③

第二，以人民為主體，全心全意為人民服務。為人民謀幸福、為民族謀復興是中國共產黨人的初心和使命，習近平總書記在災害危機管理中特別重視人的作用。一旦發生自然災害，中國共產黨始終把人民群眾的生命安全和身體健康放在第一位，盡全力降低人員傷亡率。在重大災害面前。首先安排好受災人員的衣食住行，使其生活上得到保障;時刻關注災情，對災害可能造成的二次傷害保持高度警惕，做好預防監測工作;時刻關注群眾，安撫受災群眾的情緒，重視受傷群眾的恢復情況，把“以人民為中心”這一準則貫穿于災害救助始終。例如，在新型冠狀病毒肺炎疫情防控過程中，習近平總書記親自部署、親自指揮，抓緊抓細每一項防控工作，使黨的集中統一領導優勢得到了充分體現。

第三，以“一帶一路”構建“人類命運共同體”。伴隨著經濟全球化、世界多極化、社會信息化、文化多元化的發展趨勢，世界各國日益成為休戚與共的命運共同體。作為全球最大的發展中國家，中國積極推動以“一帶一路”構建的人類命運共同體，呼吁構建人類衛生健康共同體，促進沿線國家的相互合作，共同抵抗各種災害風險。中國與緬甸、尼泊爾、老撾、越南等國家接壤，這些國家都深受自然災害困擾，而中國也是世界上自然災害最嚴重的國家之一。新型冠狀病毒肺炎疫情就是對全球突發公共衛生事件應急管理模式的一次重大考驗，此次疫情涉及全球多個國家，任何一個國家都不能做到獨善其身，最大程度地降低損失、減少人員傷亡的途徑就是加強國與國之間的合作，共同商量對策，化解災害難題。

第四，加強法治建設，促進減災救災法治化。習近平指出，要堅持依法治理，運用法治思維和法治方式提高應急管理的法制化、規范化水平，梳理和制定相關的法律法規，加強安全工作。①20世紀末以來，我國在自然災害防治方面逐步形成相關的法律應對。特別是十八大以來，中國共產黨在不斷探索實踐中，逐步形成健全的法治體系，為當代的災害危機管理提供了有力的支撐。2021年是我國“十四五”規劃的開局之年，黨和國家正處于實現中華民族偉大復興的關鍵期，也面臨著嚴峻的風險和巨大的挑戰。中國要完善災害治理的法治建設，將應急管理納入法治化軌道，以法律來規范和保障突發事件的處理，使各方面的制度更加完善、更加成熟，從而減少災害的發生，凸顯法治建設的優勢。

四、中國共產黨百年減災救災工作的基本經驗

中國共產黨對減災救災的認識，隨著馬克思主義中國化的過程而不斷深化，隨著社會的進步而不斷發展，從而逐步形成科學有效、系統完備的治理方案。回顧災害治理的百年歷史，中國共產黨以其強大的治理能力積累了豐富的減災救災經驗，認真總結這些經驗，始終貫徹“以人民為中心”的執政理念，有助于進一步推進國家治理體系和治理能力現代化。

（一）堅持和完善黨的領導制度體系

人民利益是馬克思主義政黨的根本利益。馬克思恩格斯指出：“無產階級的運動是為絕大多數人謀利益的獨立運動。”②在減災救災過程中，中國共產黨始終堅持以人民為中心，把人民群眾的生命財產安全作為一切工作的出發點和落腳點。黨的十九大重申“黨政軍民學、東西南北中，黨是領導一切的”政治原則，減災救災的應急處理能力是黨的執政能力、國家行政能力的重要體現。中國共產黨是減災救災的領導主體，在突發事件處理中起到關鍵作用。每當災害發生，黨和政府都會迅速反應，采取相應措施，各級應急部門聯動，降低災害帶來的損失，維護社會穩定。十九屆四中全會強調，要把黨的領導落實到國家治理各領域各方面各環節。只有堅持和完善黨的領導制度，才能夠合理應對各種風險挑戰，提升抵御自然災害的綜合風險防范能力。在減災救災過程中，一旦黨的領導地位弱化，就容易亂了陣腳，因此必須堅持黨領導一切的政治原則。

（二）始終保持同人民群眾的血肉聯系

有效地應對自然災害離不開每個個體的參與，個體的參與直接決定著總體的力量，無數個體的相加定能形成不可戰勝的力量。無產階級政黨區別于其他政黨的最顯著標志，就是始終站在人民群眾的立場上，把人民群眾的生命財產安全放在第一位，以最廣大人民群眾的利益為根本，與群眾保持密切聯系。天災無法避免，但人力可以融合，群眾是戰勝突發公共事件的重要力量，必須重視群眾的作用。“一方有難八方支援”，泱泱中國的14億人口一旦凝聚在一起，就一定能夠戰勝萬難。換言之，要把人民群眾擰成一股繩，心往一處想、勁往一處使，每個人都不置身事外，那么，自然災害對于我們而言也就不難戰勝了。因此，在災害治理過程中，要堅持群眾觀點和群眾路線，使人民群眾積極參與到防災救災中去;應開展相關實踐活動，組織群眾學習，向群眾普及災害預防知識，全面提高群眾素質;要引導受災群眾廣泛開展自力更生、生產自救活動，積極參與家園的災后重建;還應促進社會力量參與減災救災工作，降低災害損失。

（三）加強專業救援人才隊伍建設

減災救災隊伍是實施災害救援的主要力量。習近平強調，要加強應急救援隊伍建設，建設一支專常兼備、反應靈敏、作風過硬、本領高強的應急救援隊伍。①救援隊伍的人員要經過嚴格選拔，在訓練過程中對每個人的特點揚長避短，鼓勵救援人才全方位學習救援知識，最大程度地掌握多種救援技能。在日常的培訓中，要通過實戰演習拉近救災人員與災害的距離，提高應急救援能力。救援隊伍始終身處一線，與死亡距離最近，與群眾關系最親，與災民聯系最緊;他們沖鋒在前，擔負著防范化解重大風險、處理突發災害事故的重大責任，在每一次災害危機中貢獻自己的力量。我國的災害救援隊伍目前還面臨知識水平不高、專業化水平較低等問題，與應急管理體系完備的國家相比差距較大。因此，要加強人才培養力度、拓展救援知識深度、培養優良作風，建設一支對黨忠誠、竭誠為民、苦練本領、不怕犧牲，為維護人民生命財產安全和社會穩定貢獻一切的人才隊伍。

（四）強化科技支撐，運用科技防災減災救災

鄧小平說過：“科學技術是第一生產力。”科學技術的發展體現一個國家的綜合實力和發展狀況。習近平指出，要強化應急管理裝備技術支撐，優化整合各類科技資源，推進應急管理科技自主創新，依靠科技提升應急管理的科學化、專業化、智能化、精細化水平。②要運用先進的科技水平精確評估災情，為災情治理提供決策依據，有效降低災害帶來的損失。中國作為全球最大的發展中國家，盡管近年來科技得到顯著發展，但與發達國家相比還存在很大的差距。要加大對科技的投入和加強對技術的研發，通過創新和發展形成科學有效的科研成果，再利用科研成果對災害進行成因分析、預測評估，實施有效預防，以形成防災減災救災的總體布局，促進減災救災事業的不斷發展。

（五）與時俱行，在時代變局中開展減災救災工作

與時俱進、開拓創新是馬克思主義的鮮明特征，也是減災救災理論取得突破的重要經驗。某個階段的認識和實踐是相對于某個歷史時期作出的判斷，不具有普遍適用性。災害也是不斷變化發展的，只有認清不同時期的災害性質，才能把握解決災害的關鍵。從新民主主義革命時期到中國特色社會主義新時代，中國共產黨經過不同時期的探索，形成了一系列防災減災經驗的制度。然而，當前我們正處于百年未有之大變局中，風險和挑戰無處不在，必須客觀地看待、妥善地對待個中的機遇，推進減災救災工作高質量發展。

減災救災能力體現著國家治理體系和治理能力現代化水平。在新冠疫情防控過程中，武漢“封城”，全國馳援，各方面協調聯動形成了抗擊疫情的強大合力。新冠疫情防控充分體現了在中國共產黨的堅強領導下“全國一盤棋”“集中力量辦大事”的制度優勢，也體現了中國人民應對突發事件的從容不迫。中國的應急管理模式在實踐中得以不斷更新。我們要深入學習習近平總書記關于減災救災的重要理論，將中國共產黨百年減災救災的經驗，轉化為推動國家治理體系與治理能力現代化的治理效能。歷史終將見證，在中國共產黨的領導下，在人民群眾的共同參與下，我們必能協同應對風險挑戰，于危機中育先機，于變局中開新局，最終戰勝各種艱難險阻！

責任編輯：王俊暐

責任校對：徐 敏