第三方工程評估與建設工程監理的比對分析

李海欣，姚衛城

（深圳瑞捷工程咨詢股份有限公司，廣東 深圳 518129）

0 引言

我國的建設工程監理制度起源于 20 世紀 80 年代，監理有著代政府監察、督促、管理的作用，它的本意是提高我國的建設水平、控制投資、保證國家建設計劃的實現。這是一種具有中國特色的工程監管模式，自出現以來已經運行了 30 多年，為中國的工程建設做出了貢獻。隨著人民生活水平的提高和對美好生活的向往，社會對工程建設的要求越來越高，政府對工程監管、質量治理的要求也相應提高，這對傳統的建設監理模式也提出了更高的要求。

第三方工程評估是在市場經濟下，房地產開發企業為滿足社會大眾對工程質量、安全要求的不斷提升，以及房地產業務在全國的全面擴張，工程管控水平、管控能力和管理效能提升的需要、杜絕群訴事件的需要應運而生的一種科學管理方法。后來作為一種創新的工程監管模式也被政府機構逐漸采用。第三方評估向合同主體的另外一方負責，與建筑工程本身沒有合同責任及利益糾葛。第三方評估作為一種有效的外部制衡機制，有效地彌補了傳統自我評估的缺陷；其作為一種有效的服務外包模式也彌補了政府和房地產開發企業的資源不足，在完善工程管理模式上發揮著越來越重要的促進作用。

建設工程監理和第三方工程評估的出現都是借鑒了國外的先進經驗，為提高對工期、質量、安全等方面的管理水平，為達到提高我國整體建設工程管理水平的目的而產生的。本文將從工程管理的角度入手進行論述。

1 工程管理的發展歷史

1.1 國外工程管理的發展歷史

在建筑行為起源的時候，從事建造活動的人員沒有分工，原始人類用樹枝、樹葉等天然材料就建造了簡單的房子。后來出現了簡單的分工，即直接從事建造活動的工匠，和從事建筑設計、管理的人員，即建筑師。建筑師職業起源于古埃及，一般是重要的官員和祭司，主要負責建造的組織工作和建造技術的實現。

真正的專業分工始源于歐洲，14～16 世紀的文藝復興運動對整個歐洲文藝界、科學界產生了極其深遠的影響，建筑作為一種凝固的藝術，思想的具像化體現，更是其不可缺少的一部分。復雜的建筑風格催化了建筑師隊伍的變革，設計、咨詢、監督管理等各種專業分工開始出現。

進入 20 世紀，隨著資本更新加快，出現了新的產業群體，特別是工業、能源技術飛速發展，出現了眾多大型的工程建設，同時也出現了跨國承包。建設資本走向國際化，建造過程也走向國際化。大型的建設工程和跨國項目的出現促進了工程咨詢行業的興起，專業分工走向科技化、組織化、國際化，它使得工程項目的全過程管理有了質的飛躍，作為非專業業主的顧問，讓各種類型的工程建設都有了專業保障。

1.2 國內工程管理的發展歷史

建筑工程管理在我國也有著悠久的歷史，由于奴隸社會上位思想的影響，中國的工程管理從一開始就帶著兩層含義：監督和管理。早在商朝，就有管理工奴的“工”官。周王朝和諸侯設有掌管營造的司空。《周禮》中記載了有關建筑工程的官職，如封人、遺人、遂人、司險、冢人、量人、土方氏等。官府對設計施工也有嚴格規定。比如唐代的中功、長功、短功（相當于定額），宋代的《營造法式》，清代的《工程做法》等，這些管理制度保證了建筑的質量和施工速度，并取得了規劃設計的整體效果，使得中國古代建筑工藝精巧細致，風格和諧統一，但在一定程度上也限制了技術發展。

新中國成立后，我國實行計劃經濟體制。1988 年，當時的建設部印發了《關于開展建設監理工作的通知》（〔1988〕城建字第 142 號）（以下簡稱《通知》）。《通知》中闡述了當時我國工程建設監督和管理的無序狀態及在低水平上重復的問題：“我國的工程建設活動，基本上由建設單位自己組織進行。建設單位不僅負責組織設計、施工、申請材料設備，還直接承擔了工程建設的監督和管理職能。這種由建設單位自行管理項目的方式，使得一批批的籌建人員剛剛熟悉項目管理業務，就隨著工程竣工而轉入生產或使用單位，而另一批工程的籌建人員，又要從頭學起。如此周而復始在低水平上重復，嚴重阻礙了我國建設水平的提高。它在以國家為投資主體并采用行政手段分配建設任務的情況下，已經暴露出許多缺陷，投資規模難控，工期、質量難保，浪費現象比較普遍；在投資主體多元化并全面開放建設市場的新形勢下，就更為不適應了。”［1］時代的變革也催生了監管模式的變革，建設工程監理就是在這種時代背景下產生的。

1.3 建設工程監理的出現和現狀

我國第一個利用世界銀行貸款的基本建設項目：始建于 1981 年的云南魯布革水電站，對我國的工程建設管理模式產生了巨大的沖擊。魯布革使用了國際咨詢工程師聯合會（FIDIC）合同條款，FIDIC 合同條款極大地改變了建設單位的權力范圍，工程師被賦予了更大的權力和使命，所以魯布革水電站在加快進度、提高質量、節省造價等方面都取得了明顯的成效。這加快了工程監管模式變革的腳步。

《通知》的開始部分提出了：“參照國際慣例，建立具有中國特色的建設監理制度，以提高投資效益和建設水平，確保國家建設計劃和工程合同的實施，逐步建立起建設領域社會主義商品經濟的新秩序。”國際上通常是采用專業的工程咨詢公司來代表業主履行工程管理職能。中國的監理制度相當于在國外工程咨詢管理的基礎上，增加了代政府監督功能，這正是有特色的地方。監理不但要實現工程管理水平的提高，也要保證在國家為投資主體的工程上實現控制投資、保證工期、質量等功能。但在監理的發展過程中，特別是房地產開發企業的房屋建筑工程中，監理在地產商的強勢領導下，只發揮出了很少的作用，沒有發揮出工程咨詢的能力，也沒有完全發揮出政府的監管作用，這讓監理逐漸落入了一個尷尬的境地。與此同時，我國的工程咨詢業發展也遠遠落后于國際先進水平。

《通知》中提出的工程監理的內容，可以是全過程的，也可以是勘察、設計、施工、設備制造等的某個階段。在實施監理制度的二十幾年后，GB/T 50319－2013《建設工程監理規范》中對建設工程監理的定義是：“工程監理單位受建設單位委托，根據法律法規、工程建設標準、勘察設計文件及合同，在施工階段對建設工程質量、造價、進度進行控制，對合同、信息進行管理，對工程建設相關方的關系進行協調，并履行建設工程安全生產管理法定職責的服務活動。”［2］但實際上國內絕大多數建設單位請監理的目的主要是負責工程質量、安全把關，僅僅把監理人員當作工程的質檢員和安全員，其它權力基本都在建設單位手里，這使得監理的服務性和價值性都受到了限制。

2 我國第三方工程評估的出現和作用

改革開放以來，特別是住宅商品化之后，我國工程建設行業特別是房地產行業得到了持續快速的發展。行業的高速發展催生了建筑從業單位以及從業人員的迅速增漲。在這個過程中，良莠不齊的團體及人員、快速建造且低價中標的市場情況，使得建筑技術水平進步緩慢，建筑業勞動生產率一直在低位增長，與發達國家水平差距甚遠。建筑質量問題層出不窮，越來越成為人民群眾關注的焦點，并演化成一個社會問題。

2008 年金融危機，對我國經濟也造成了巨大的沖擊，房地產行業更是首當其沖，對于小業主特別是以投資為目的購買房產的人們，在房產價格波動甚至下降時，工程質量問題就被迅速顯化并放大出來。工程驗收偏質量安全，而小業主更關心使用功能和觀感；工程驗收是抽檢，而對于小業主，自己家的問題就是全部的問題。供需的不對等倒逼開發商想出路，這時第三方評估機構就順勢而生。其更關注用戶滿意的需求，公正生、作假死的市場化競爭，量化評估實現的數據化管理，使得第三方評估越來越成為房地產公司進行工程管理的必然選擇。

自 2008 年開始，一大批房地產開發企業以及政府建設主管部門都陸續采取了購買第三方服務的方式對工程質量進行監督評價，包括騰訊、華為等其它行業企業在進行工程建設項目時也開始選擇第三方評估機構。第三方的獨立性保證了評估結果的公正，而第三方機構作為獨立、平等的市場主體，在充分競爭的市場環境中，專業性也保證了評估結果的可靠。

對于政府機構，出于監管的需求，對第三方工程評估的要求又有不同。政府機構在工程質量、安全監管上通常會面臨兩個問題。

1）有限的政府資源無法滿足監管需求

目前監管出現的問題很多是由于權責不對等，政府監管權力大，卻因監管人員專業能力不足而導致責任缺失；政府想要“放管服”，卻并不能完全放開監管權責。在建筑市場快速發展的背景下，政府的監管手段愈顯不足，能獲取的資源也越來越有限，監管人員的專業能力得不到提升，無法滿足實監督、嚴問責、高服務需求，因此必須加入市場力量的博弈、專業人士的參與和公共治理網絡的調節。如何使政府和市場的聯系更加緊密、與公眾力量更好結合是面臨的新問題之一［3］。

與監理不同，第三方工程評估作為工程咨詢顧問的一種，有效地補充了政府資源的不足，使得政府更了解人民群眾的需求，與市場的聯系更加緊密。在監管層面，第三方工程評估的功能類似于“人工智能攝像機”，它具有以下幾個特點：一是獨立性，第三方工程評估與政府機構及建設工程沒有利益關系，且沒有裁決權，單純的記錄、分析為政府機構提供實監督、嚴問責、高服務的信息資源；二是專業性，專業從事工程評估的人員技術過硬且實踐經驗豐富；三是人員充足，以市場需求為導向，沒有人員編制限制，對有心無力的政府監管力量是一個有效的補充；四是服務性，以客戶為中心的導向實現量體裁衣，針對性滿足個性化需求，解決痛點、難點問題。

2）監管數據靜態化且無法實時更新。

要實現實時監管就必須改變目前實地監管、逐門逐戶巡查的傳統靜態監管的狀態，建立信息平臺是構建以信息歸集共享為基礎、以信息公示為手段、以信用監管為核心的事中事后監管新模式的必然選擇。目前已經建立的四庫一平臺、農民工實名制平臺等已經卓有成效，但在數據聯動、信息公開、行業共享方面還存在提升空間，且信息來源還需要進一步拓寬。

第三方機構出于自身的工作模式以及發展的需要，對所評估項目的數據都有詳細而真實的紀錄。這對政府機構的信息來源是一個有益的補充，對有效的實施動態監管也是一個有力的支持。

3 第三方工程評估與建設工程監理的比對分析

第三方機構并非建筑工程五方責任主體，是一個順應市場需求的一個新興角色。第三方工程評估與工程監理存在一定相似之處，兩者在國民經濟行業分類中均屬于專業技術服務業下的工程管理服務業，致力于工程建設的監督管理，以期提升工程質量水平，降低安全風險。但具體而言，在業務開展依據、具體工作內容等方面，第三方工程評估與工程監理呈現出不同的特點，如表 1 所示。

表1 建設工程監理和第三方工程評估的比對

監理強調監管性，而第三方評估強調服務性。黨的十八屆三中全會上就已指出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”推動質量治理現代化，政府回歸到領導和組織的層面，引導企業、團體、個人等社會各方共同開展產品質量提升與保證活動。黨的十九大報告指出：“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段”，而在這個過程中，第三方評估作為一種新興的社會力量無論是對政府機構，還是對房地產開發企業，都是其實現目標的重要服務工具，缺人補人、缺專業補專業，市場化的運作方式、靈活的組織形式，都是第三方評估機構實現其服務功能的重要因素。

4 結語

2017 年 7 月 7 日，住房和城鄉建設部發布《關于促進工程監理行業轉型升級創新發展的意見》（建市〔2017〕145 號），其中明確提出：“鼓勵監理企業在立足施工階段監理的基礎上，向“上下游”拓展服務領域，提供項目咨詢、招標代理、造價咨詢、項目管理、現場監督等多元化的“菜單式”咨詢服務。對于選擇具有相應工程監理資質的企業開展全過程工程咨詢服務的工程，可不再另行委托監理。”［4］監理的轉型已是勢在必行。第三方工程評估也需要向更深更廣的工程咨詢鏈條發展，流水不腐，戶樞不蠹，只有變化才是不變的。

在中國建筑業逐漸與國際接軌的過程中，在建筑業企業走出去的需求中，在飛速發展的房地產行業和與時俱進的政府監管需求的背景下，在人民群眾對美好生活的要求不斷提高的趨勢中，工程咨詢業面臨著空前的機遇，無論是建設工程監理，還是第三方工程評估機構也面臨著前所未有的挑戰和機遇。兩者都要不斷地做出改變，才能在新的時代找到自己的立足點，市場化的工程咨詢行業必然會創造更大的價值。Q