“三孩”生育新政：緣起、預期效果與政策建議

陳友華，孫永健

(南京大學 社會學院，中國 南京210023)

中共中央政治局2021年5月31日召開會議，聽取“十四五”時期積極應對人口老齡化重大舉措匯報，審議《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》，會議指出：“黨的十八大以來，黨中央根據我國人口發展變化形勢，先后作出實施單獨兩孩、全面兩孩政策等重大決策部署，取得積極成效。同時，我國人口總量龐大，近年來人口老齡化程度加深。進一步優化生育政策，實施一對夫妻可以生育三個子女政策及配套支持措施，有利于改善我國人口結構、落實積極應對人口老齡化國家戰略、保持我國人力資源稟賦優勢?！痹凇叭娑ⅰ闭邔嵤┝旰螅h中央作出“三孩”生育政策決定背后的動機與考量是什么？“三孩”新政對中國人口在短期和長期將產生怎樣的影響？又具有怎樣的理論價值與現實意義？為了達到生育新政的政策預期，各項相關配套措施又該在“全面二孩”相關配套措施基礎上有怎樣的改進與完善？所有諸如此類的問題一時間成為人們熱議的焦點與各級政府積極探尋的方向。

一、“三孩”新政的緣起與動機

(一)獨生子女政策及其人口風險

自1980年推行嚴格的計劃生育政策以來，中國的人口計生組織借“人口數量問題”走向歷史前臺。在獨生子女政策和現代性的共同作用下，人口快速增長態勢迅速得以扭轉，中國人口自1992年進入低生育率時期至今已近30年。然而，中國婦女生育率進入低水平后并沒有穩定下來，生育率轉變不僅過正，而且已經過度，生育率已經沒有潛力而且也不應該再繼續下降[1]。全國第七次人口普查數據顯示，2020年我國出生人口僅為1200萬人，婦女總和生育率低至1.3，大大低于更替生育水平(2.1)，中國早在本世紀初就跌入低生育率陷阱(總和生育率≤1.5)。持續低生育率將與未來人口負增長緊密相連，意味著人口內部潛藏著負增長的潛能，而這種潛能正在加速集聚。綜合包括聯合國在內的多家機構對中國人口發展趨勢的預測，中國人口增長行將結束，預計將在2025年前后達到峰值[2]，其規模約為14.2億[3]，隨后轉而呈加速減少之勢，屆時歷時數十年甚至更長時間的人口負增長將不可避免。伴隨著持續超低生育率時代的到來，中國的人口形勢早已發生了歷史性的根本性變化，其中也蘊藏著巨大的人口風險甚至危機。

(二)經濟增速下行與社會矛盾相互交織

回顧改革開放以來中國的GDP年增長率，可以看出中國的經濟增長具有如下特點：一是總體上經濟增長速度很快；二是經濟增長起伏波動很大，最高年份是最低年份的多倍；三是經濟增長出現明顯的周期性；四是經濟快速增長過后，緊隨而來的總是經濟增速的急劇回落，而回落到谷底后又出現強勁的回升[4]。當本輪經濟增速從高位回落后，能否回升至以往的高水平，多數學者持否定態度。部分學者認為，中國經濟將會進入中低速增長階段[5]。也有學者指出中國經濟增速下行是由外部因素造成的，中國經濟高速增長的潛力還能持續20年[6]。令人遺憾的是，中國經濟增速自2015年以來持續走低，加之中美關系日趨緊張、新冠肺炎疫情驟然沖擊，中國的經濟發展將面臨更大挑戰。

中國的社會形勢伴隨著改革開放也發生了深刻的變化，各種社會問題與社會矛盾相互交織在一起，目前正處于社會矛盾集中爆發期，在人口與生育方面突出地體現為：一是隨著生育率的大幅度下降與出生人口性別比例嚴重失衡的同方向疊加，嚴重的男性婚姻擠壓及其與此相關的問題加速顯現；二是與獨生子女政策相關的失獨家庭、獨生子女父母養老保障、親屬關系缺乏等負面效應不斷凸顯且長期存在[7]；三是少子老齡化向縱深發展，社會各界存在養老、育兒等方面的普遍焦慮；四是中國勞動力的劉易斯拐點早已到來，總撫養比快速回升，勞動適齡人口減少，人口紅利逐漸消減。種種社會問題與矛盾為人口均衡發展、社會和諧穩定、家庭健康幸福帶來了巨大挑戰。

(三)“全面二孩”政策效果不彰

2014年全國各地陸續實施“單獨二孩”政策，但新政落地卻普遍“遇冷”已成為一個不爭的事實?！皢为毝ⅰ闭弑旧砭褪且豁検д`，因此被耽誤的“全面二孩”政策隨即在2015年應運而生[8]。生育政策調整釋放出有限的正向效應，卻也無法逆轉已經悄然形成的內生性低生育趨勢[9]?？傮w而言，“全面二孩”政策效果不彰，因生育政策調整而積存的政策勢能的集中釋放所導致的生育堆積效應早已消退，2018年我國出生人口下降200萬人，2019年出生人口為1465萬人，比2018年再降58萬人，而2020年出生人口只有1200萬人，比2019年減少265萬人，降幅高達18%。這一方面是由于具有生育意愿的適齡夫婦數量較少，另一方面是由于生育率回升的持續時間太短，雖然曾經迎來了一波政策性補償性生育，但此后不久便出現了跌落。

這充分表明，中國在改革開放后加入全球經濟體系的同時，民眾的思想觀念與生育觀念也發生了根本性的轉變，“晚婚晚育少生優生”早已成為多數人的自覺行動。這既是中國計劃生育所取得的偉大成就，更是中國面臨的最大人口問題?！皢为毝ⅰ迸c“全面二孩”政策實施是一次全國性的社會實驗，前期生育政策調整未達預期為加快“三孩”新政的出臺提供了足夠的經驗支撐，也打消了人們對生育政策逐步放松后可能出現的較為嚴重的出生堆積的種種疑慮。

(四)人口新政的政策動機

“三孩”生育新政的出臺與實施，既受到現實問題的“倒逼”，也考驗著執政者的決心。一方面，中國的人口與經濟社會形勢面臨新的變化與挑戰，中國人口發展面臨的主要矛盾早已由人口增長過快的數量問題轉變為少子老齡化與出生性別比例失衡的結構問題。然而，由于對人口發展認識上的滯后，未能及時揭示今后人口發展中的主要矛盾與任務，拖延了生育政策的調整，導致正確的應對決策遲遲未能出臺[10]。中國系列生育政策的調整與推行，未能恰逢其時，卻是姍姍來遲[11]。另一方面，生育政策調整本身就具備很好的法理基礎與群眾基礎，生育政策的逐步放開乃大勢所趨，自然成為深化改革的突破口。黨中央審時度勢，在2021年中共中央政治局會議上決定實施“三孩”政策，是繼“全面二孩”政策后黨中央排除各種影響與干擾而做出的又一個正確抉擇，充分展現了我國政府的智識與膽略。

二、“三孩”政策的預期效果與意義

(一)“三孩”新政能否開啟新的生育潮？

“三孩”政策的出臺與實施，我國能否因此開啟新一輪的生育潮？本文對此持否定態度。事實上，此次人口新政不但不會誘發出新的出生高峰或出現明顯的政策性三孩堆積現象，而且對我國出生人數與生育率的影響也將是十分有限的。

人口學中一般認為，出生人口規模主要受到育齡婦女規模、育齡婦女年齡結構、生育水平和生育模式四大因素的影響，而左右出生率的關鍵因素也同樣如此，如公式(1)、公式(2)所示：

(1)

(2)

其中，B代表出生人數，CBR代表粗出生率。gi表示生育模式(∑gi=1)，TFR為總和生育率，W與Wi分別表示育齡婦女總數與i歲婦女人數，fi表示i歲婦女的生育率，P為年均人口數。因此，判斷“三孩”新政是否會誘發生育潮，或考察其對出生人數及出生率的影響，也必須基于以上公式的分析與判斷。

第一，我國育齡婦女的生育水平極低。事實上，我國總和生育率自1992年起便低于2.1，2020年僅為1.3，中國進入低生育率時代已近30年，而進入超低生育率(TFR≤1.5)時代也已長達20年之久，低生育率機制在中國不僅早已形成而且已然固化。值得注意的是，中國的低生育率機制與西方發達國家存在明顯差異：一是獨生子女生育政策在生育率下降過程中發揮了舉足輕重的作用；二是文化禁忌的闕如與人工流產較多；三是中國生育率下降及低生育率機制形成時所處的獨特的社會經濟環境；四是個體主義、享樂主義、消費主義等社會心態的盛行[11]。

第二，我國生育旺盛期的育齡婦女規模明顯下降。“七普”數據顯示，2015—2020年間，我國生育旺盛期(20～34歲)婦女規模年均減少300多萬人，2020年同比減少366萬人。1949年以來中國人口歷史上曾出現過三次人口出生高峰，不僅僅受到當時較高生育水平的影響，很大程度上是源于育齡婦女特別是生育旺盛期育齡婦女人數較多。如今育齡婦女規模不斷萎縮，歸根結底是長期執行計劃生育政策與社會經濟發展共同導致。

第三，我國人口初婚、初育年齡不斷延后，生育模式發生顯著變化。我國女性平均初婚、初育年齡分別從2006年的23.6歲與24.3歲大幅延后至2016年的26.3歲與26.9歲，而20～34歲女性在婚比例在此期間也由75.0%降至67.3%，我國結婚登記人數更是連年下跌。晚婚是生育率下降并達到極低水平的一個不可忽略的重要因素[12]。初婚初育年齡推遲無疑造成當期生育婦女數量減少，改變了傳統的生育模式并形塑新的生育模式，這不利于出生人口數量和出生率的回升。

第四，“三孩”新政的效果發揮還有賴于兩個重要前提：育有二孩的婦女或家庭的基數與二孩到三孩之間的孩次遞進比。三孩生育必須建立在已經生育二孩的基礎之上。一方面，“單獨二孩”的政策遇冷與“全面二孩”的效果不彰，決定了符合生育三孩條件的婦女或家庭的規模相對較小。相比之下，當初“全面二孩”政策的人群基數較為龐大，只要是育有一個子女的家庭都可能成為政策的目標對象，而此次“三孩”新政就面臨政策受眾相對較少的窘境。另一方面，通常情況下，不僅不同孩次之間的遞進比是邊際遞減的，而且可能是加速遞減的。換言之，從無子女家庭轉變為一孩家庭的概率相對較高，而從一孩轉變為二孩，二孩轉變為三孩的概率會逐漸下降。從生育主體的意愿來看，“二孩”政策尚未迎來預期的出生高峰，要在二孩基礎上再生三孩的意愿更會大打折扣。

第五，從傳統社會到現代社會轉變的過程，民眾的生育意愿與生育行為均出現從分化到趨同的趨勢[13]。目前，中國民眾的生育意愿與生育行為均進入趨同階段，生育數量與生育主體的職業、受教育程度、區域、城鄉、戶籍性質、政治面貌、社會經濟地位之間的關系越來越弱，今天生育主體的生育意愿與生育行為之間的差異集中體現在究竟是生育一個孩子還是生育兩個孩子。中國的區域生育率早已越過了分化時期，現正處在趨同階段，不僅引致中國區域人口問題出現的原因由多元趨于一元，而且所面臨的人口問題的性質也出現趨同之勢，全國各地區已面臨或將要面臨的是低生育率與出生人數不足所引發的一系列新的人口問題[13]。例如，全國人口普查與抽樣調查結果顯示，中國農村、中西部和貧困地區的生育水平也降至更替水平以下，因此繼續對這些地區持有“生育水平較高、人口自然增長率較高”的觀點和印象顯然是不合時宜的。此外，在信息與網絡時代，文化傳播與整合的能力已然超越了經濟發展的鴻溝，現代生育觀念不再為城市或發達地區民眾所獨有，大部分群體多在現代化進程中內化了現代生育觀念。然而，由于社會底層沒有意識、能力、資源去替自己說話，而社會上層往往不愿耗費成本卷入網絡輿論之中，因此這種網絡民意的選擇性偏誤無疑會凸顯中產階層對生育新政的抵制以及背后的生育焦慮。其實，焦慮本就是現代社會的伴生物，生育焦慮與低生育率而今已普遍存在于社會的各個階層。那種社會階層結構的兩端表現出較高生育率的M型特征是值得重新認識與反思的[14]。

總體而言，在“三孩”新政背景之下，由于我國育齡婦女規模收縮、生育意愿與生育水平低迷以及婚育年齡延后等因素，我國人口條件并不具備誘發新的出生高峰或三孩明顯堆積的現實基礎。同時，“三孩”生育政策的效果發揮還面臨著二孩家庭基數相對較小、孩次遞進比邊際遞減、生育率趨同等情境性條件的制約。因此，從全國層面上看，“三孩”生育新政的實施對出生人數與生育率的影響將十分有限，中國在低生育率陷阱中已經持續了至少20年，在未來數十年時間內仍難以從低生育率陷阱中爬出來，對此我們要有充分的思想準備。

(二)中國人口發展趨勢是否會因“三孩”新政而改變？

相較于其他社會經濟變量，人口變量具有特殊性，具備惰性、累積、慣性、周期性、不可逆等特點。長期而言，雖然人口數量具有惰性特征，但由于其累積性與慣性使然，人口內部會積累某種勢能與慣性，人口的某種發展趨勢一旦形成，短時間內不可能逆轉，政策環境的改變對其短期的影響更是微小的[11]，以前常說的是人口正增長慣性，然而與低生育率相聯系的卻是人口負增長慣性[1]。人口負增長慣性的后果實際上早在多年前或更早時間就已產生，而當前生育政策在影響現時人口行為的同時，其主要作用是向未來人口延伸的。換言之，某些社會或經濟問題或許還能依靠政府緊急或強力的政策干預得以緩解，但人口負增長及低生育率問題的應對必定是長周期性的，需要歷經幾代人的努力。因此，從短期和微觀層面而言，“三孩”生育新政勢必使得一部分人群生育第三個孩子，由此產生的效果是立竿見影的。然而，從長期和宏觀層面來看，寄希望于“三孩”生育政策沖抵老齡化危機、扭轉出生率走低趨勢、改變勞動年齡人口結構則不現實?！叭ⅰ毙抡炼酁楸苊馕磥砀鼮閲乐氐娜丝趩栴}起到某種積極的沖抵與延緩作用。

中國的獨生子女政策肇始于1980年，此后，“控制人口數量、提高人口素質”，實現低生育水平便成為政府長期奮斗的目標。自中國實施計劃生育政策以來人口控制取得巨大成效，總和生育率于1992年首次低于更替水平，自此中國人口的主要矛盾已經由數量問題轉變為結構問題，面臨的重大人口風險也已不再是人口過快增長，而是快速的少子老齡化與出生人口性別比例的嚴重失衡。然而，受思維慣性的影響，中國對人口問題的認識落后于時代，出現所謂的“文化墮距”或“文化滯后”。以往人口理論宣傳和人口預測中的偏向誤導了對人口大趨勢的正確把握，造成對生育水平的嚴重高估，進而導致高估出生水平并低估人口老齡化[15]。事實上，中國生育政策的再次調整至少應該從20世紀90年代初就開始著手進行，但令人遺憾的是中國的生育政策在過去的歲月里未能對已經發生了根本性變化的人口與經濟社會形勢適時做出回應[11]。我們不得不承認中國早已陷入“低生育率陷阱”而短時間內難以自拔?！叭ⅰ鄙叩膶嵤?，或許會在短時間內促使出生人數的小幅增加與生育率的略微回升，但對生育率過低與出生人數嚴重不足的中國而言可謂“杯水車薪”，少子老齡化等長遠趨勢更不會因為“三孩”新政而得以逆轉。

(三)“三孩”新政的意義與價值

“全面二孩”政策不僅可以部分避免因獨生子女政策導致的系列問題，而且新增出生人數所引發的對公共服務的壓力有限，有利于促進經濟增長、社會穩定與家庭幸福，例如人口與經濟社會協調和可持續發展能力增強、促使性別歧視的消除、促進相關行業的消費與投資需求的增加[4]。“三孩”新政的意義和作用大抵如此。不過，由于后者所能發揮的預期效應相較“全面二孩”政策更弱，因此其類似的社會經濟影響在一定程度上也更不明顯。

“三孩”生育政策作為“全面二孩”政策后黨中央審時度勢、排除萬難做出的又一個正確抉擇，本身亦有其獨特且重大的意義與價值。首先，“三孩”新政實際上是黨和政府在生育領域“以人為本”的道路上又邁進了一步，使得民眾的生育空間得到進一步拓展。彭希哲認為：“人類不同于其他動物的重要區別在于人口的再生產不僅是為了人類的種族繁衍，更是為了文明的傳承。我們對于人口和相關政策的討論應當是價值理性和工具理性的有機統一，不能偏廢。政策目標不僅要考慮宏觀的社會經濟因素，更應當從以人為本的理念出發，給個人和家庭更多的選擇和決策權利，以化解和應對各種可能的人口風險。”[16]“以人為本”在生育問題上就是要賦予百姓更多自由選擇的權利，理解并尊重人的生育選擇[13]。相對于以往的生育政策而言，“三孩”新政的頒布與實施意味著公民的生育空間更大，體現了對生命價值的尊重與對生育意義認識上的加深，也是“以人為本”執政理念的重要展現。

其次，“三孩”新政也在一定程度上平衡了不同族群之間在生育政策上所存在的差異，實現了生育政策的合理化與公平化。盡管“三孩”政策對絕大多數人來講，不會起到明顯的鼓勵生育的效果，生育數量也不會因此而出現明顯的上升，但不可否認的是，在生育機制不斷趨同的大背景下，不同族群的生育文化、生育意愿及生育行為之間仍存在一定的差異。中國大部分族群的生育水平較低且同質性較強，但不能就此忽視少部分族群的生育觀念還未完全轉變、生育行為依舊比較旺盛。生育限制一旦全面放開，恐會造成這部分族群與其所處的自然、經濟與社會系統的矛盾進一步加劇，不利于其人口的長期均衡與可持續發展。其實，從實際生育情況來看，選擇生育孩子的時間和數量是更科學的做法，“三孩”政策基本上能夠滿足絕大多數族群的生育愿望，也能避免不同族群間出生規模增長速度上的差距加大，長期而言有利于我國族群結構的平衡與穩定，避免重蹈德、法等國家在人口問題上的覆轍。

三、“三孩”新政配套措施：可為與不可為

中國已經陷入“低生育率陷阱”之中，而此前“單獨二孩”政策遇冷與“全面二孩”政策效果不彰說明一旦缺少與此相關的配套政策的輔佐，任何生育政策的放開都很難達到預期效果?！叭ⅰ毙抡涮状胧┑膶嵤瑧斣凇叭娑ⅰ闭叩幕A上，在稅費、住房、生育與養育、女性權益、教育、養老等方面進一步完善和鞏固，但同時必須厘清各種配套政策的定位與限度，明晰其中的“可為”與“不可為”。相關配套措施的匯總如表1所示：

表1 “三孩”新政配套措施一覽表

(一)家庭稅費減免

為了提高“三孩”家庭的可支配收入，減輕育兒的經濟負擔，本文建議按照生育孩子數量對家庭或個人所得稅進行適當的減扣與施行育兒津貼制度：一是根據育兒數量，采取差異化的稅費抵扣及經濟補貼政策，即個人或家庭生育的孩子越多，能夠享受到的退稅率越高、退稅金額越多；二是考慮按家庭為征稅單位，按養育人數設置家庭起征點；三是建議國家考慮以貨幣補貼的方式，直接發放適度的育兒津貼。在此方面可以更多地學習借鑒德國等國家的累進退稅與累進補貼模式。

稅收是調整并規范國家、市場與社會三者間經濟關系的基本制度與基本手段，因而任何稅費的減免或抵扣必須遵循“稅收法定原則”。稅費減免作為與生育政策相關聯的配套政策之一，必須在各個層面的法律法規中得到相應的修正，做到法律先行、有法可依。需要特別警惕并杜絕在“多生減稅”當中偷逃漏稅現象的發生，避免在解決生育問題的同時引發更大的社會不公與國家財政危機。

(二)住房制度改革

大城市房價高企很大程度上壓制了人們的生育意愿與生育行為，住房領域的制度改革可嘗試從以下幾個方面展開：一是深化戶籍制度改革，盡快實施自由遷徙政策，降低并最終消除多子女家庭的大城市落戶門檻，幫助更多人口在大城市安家落戶與安居樂業，在為城市發展提供更多人口與勞動力支持之際，也能使其分享城市經濟社會發展成果；二是加強大城市廉租房等保障性住房建設力度，適當提高大城市廉租房與公租房建設比例，并使那些住房困難的多孩家庭優先獲得住房保障支持；三是對多孩家庭的購房行為，給予一定的金融支持，例如降低“首付款比例”、給予住房貸款優惠及提供購房補貼等。

任何選擇性的優惠政策都會面臨公平與效率的嚴峻拷問，對于多子女家庭的住房政策支持都應當具備邊際與平衡的考慮，警惕政策補貼或優惠過度。否則，將會嚴重擾亂市場價格機制的功能發揮，加重全體納稅人的負擔，非但無益于人口問題的化解，反而引致更多的社會經濟問題甚至是危機。

(三)家庭政策支持與女性權益保障

進一步提高家庭政策支持力度，減輕家庭尤其是女性在生育與養育過程中的較多負擔：一是提倡家庭政策的雙性別化，從家庭責任的角度出發，實行父育假制度以及男女共同繳納生育保險、享受相同的育兒津貼等措施，其目的是讓更多的人意識到男性在生育與養育中應盡的責任[17]；二是提高生育政策的支持力度，適度延長產假、陪護假和哺乳假，父母雙方均可享受全額帶薪產假，建議全面取消胎次假期差別；三是加強托育機構、哺乳室等嬰幼兒養育基礎設施建設，呼吁多元主體加入到育兒服務的提供之中，形成良好的支持生育的社會與市場氛圍；四是以國家為家庭政策責任的承擔主體，避免“母職懲罰”或“雇主懲罰”。生育的直接受益者是宏觀上的國家與社會和微觀上的家庭與個人，本著誰受益誰擔責的原則，生育與養育的相關責任更多應該由國家與家庭承擔[18]。女性囿于其生育屬性與文化屬性，在就業中長期面臨著性別歧視與“母職懲罰”。以效率和營利為取向，用工單位或雇主有充分理由不選擇個人或家庭事務較多的女性。這種用人偏好在某種程度上可能并不能被視作歧視，但客觀上會造成生育這種利于人類社會繁衍、保證國家有序運行的行為，讓最大的付出者(家庭和女性)承擔了太多的責任，暫時的“受害者”(雇主)蒙受經濟損失或法律道德上的譴責，而最大的受益者(國家)的責任承擔相對較少[19]。其結果不但是國家對女性責任缺失后的“制度歧視”，而且還將這份責任轉嫁至企業，進而陷入普遍存在卻往往被長期忽視的“雇主懲罰”陷阱。

家庭政策支持與女性權益保障其實是一體兩面，家庭生養負擔的減輕更多應來自政府的制度性供給而非企業的利潤犧牲。只有國家承擔起婦女在懷孕、生育與養育方面的責任，女性在職場才能避免受到用人單位為規避某些問題與責任的“性別歧視”。國家切不可將本該由政府承擔的福利責任轉嫁給雇主和家庭，否則這些政策在“趨利避害”驅使下永遠無法達到保障女性權益的預期效果。在此方面，德國等國家在家庭政策的責任定位與責任分擔方面的做法是非常值得中國學習與借鑒的。

(四)教育制度改革

教育的經濟負擔與精神壓力過重是人們普遍不愿意多生乃至不生的重要因素，因此教育制度的相關改革是生育政策配套措施的重中之重：一是適度延長義務教育年限，將學前教育、0～3歲托育和高中教育均納入義務教育，加大政府在教育領域的公共支出；二是推進優質教育資源的均衡化配置，以此極大地緩解父母在教育資源爭奪過程中的巨大投入；三是倡導教育體制改革，改變“唯分數論”的應試教育模式，加強先進的教育理念與文化的宣傳，緩解社會之中的教育焦慮；四是學習借鑒公共交通等服務行業人員作息時間安排，對幼兒園與中小學教職工作息時間進行必要的調整。例如，參照社會正常工作時間，對幼兒園與中小學實行早班制(07:00—15:00)、晚班制(11:00— 19:00)與正常班制(08:00—17:00)。將教師劃分為數量相近的兩部分：一部分實行早班制，另一部分實行晚班制。對行政人員與教輔人員實行正常班制。如此改革，至少具有如下兩大優點：一是保證了雙職工家庭在送完孩子上學后還能趕去上班，下班后還能去學校接孩子回家，解決了雙職工家庭孩子上學與放學可能無人接送的難題；二是讓學生更多時間留在學校，既消除了學生放學后的安全隱患，又方便學校與教師監督學生在校內盡可能地完成教師布置的作業，免除了“三點半課堂”給孩子帶來的學業負擔以及給家庭帶來的經濟負擔。作息時間調整既不明顯增加學校與教職員工的負擔，又能有效地化解孩子家長的焦慮與難題，既能讓家長安心工作，又能減輕家庭子女教育的經濟負擔，真可謂一舉多得。但教育制度的改革知易行難，也最為艱巨，不僅需要大量的政府財政投入，更會觸碰部分既得利益者的“根本利益”，因而更需要整個社會輿論導向的根本性轉變。

需要注意的是，對于多孩家庭的子女，應當反對其在中考與高考等各種選拔考試過程中獲得加分的政策傾斜，例如直接贈予名校生資格、給多子女家庭孩子高考加分等。因為考試本質上是一種對能力的選拔機制，其唯一的考量標準就是考生的能力與素質而非其他不相關因素，對于多子女家庭考生的“優待”實際上是對另一部分考生平等權利的“剝奪”，本質上違背了教育與考試的初衷。此外，也要警惕在“素質教育”旗幟之下給學校教育一味減負，在整個教育體制與氛圍不改變的前提下，教育減負的矯枉過正只會帶來教育不公平的加劇、課外教育輔導的蔓延，以及對中低層收入家庭和學校教育本身的沖擊。

(五)養老保障適度

主流觀點一般認為，為了提高人們的生育水平，減輕年輕人的養老負擔，國家應當不斷提高老年人的福利待遇，加強養老服務體系建設，如養老金上調與醫療保障水平提升。但這類觀點僅僅考慮到了社會福利對生育水平的激勵效應，而忽視了其替代效應。微觀上，養老等在內的其他福利的增加，對家庭與子女的養老功能形成“替代效應”，進而弱化了婦女生育的內在動力；宏觀上，任何社會福利的增加均會加重納稅人的負擔，影響勞動者財富創造的熱情與福利存續的物質基礎，個人與家庭的實際收入也會因此而減少，進而減少了家庭可以動用的經濟資源，并對生育產生“擠出效應”[2]。福利與生育的關系詳見圖1：

圖1 福利與生育之間的關系

隨著傳統養兒防老觀念的淡化，每個人年老以后都想著政府和社會養老，進而降低了生育意愿[20]，最終會陷入“無人養老”的窘境。因此，養老福利保障不能一味增加，否則產生的“替代效應”與“擠出效應”會遠遠超過對生育的“激勵效應”，給民眾以“夫婦生育與國家養老”的錯覺，其結果是進一步加劇了生育意愿與生育行為的低迷。由此看來，養老保障制度的完善也需要適當地嵌入生育補貼，部分地抵消福利引致的負向激勵。未來我國養老保障制度變革的方向應當是更加的普惠化、公平化與去差別化，既要維持代際間的利益平衡，適度減輕年輕人的養老負擔，也要推動老年人實現自我養老的觀念轉型，幫助其踐行聯合國所倡導的老年人“五原則”。

四、結論與展望

(一)結論

總體而言，“三孩”生育新政的實施有其復雜的政策動因，主要是出于對人口風險、經濟下行與社會矛盾等問題的化解，同時也是對“全面二孩”政策效果不及預期的某種補充性考慮。本文認為“三孩”新政具有重大的社會經濟意義，特別是黨和政府通過對生育空間的拓展彰顯了在生育領域“以人為本”的執政思想，有利于平衡不同族群之間的生育差異，實現生育政策的均等化與公平化。但必須認識到，“三孩”生育政策對我國出生人口與生育水平的預期影響十分有限，更不可能引起所謂的新的出生高峰或嚴重的政策性三孩出生堆積，其執行效應很大程度上會更加不及“全面二孩”政策，這主要是因為生育“三孩”受到二孩家庭基數較低、孩次遞進比邊際降低、低生育率趨同等更多情境性因素的阻礙。

此次生育新政中，相比“放開三孩”生育，“促進生育政策和相關經濟社會政策配套銜接，健全重大經濟社會政策人口影響評估機制”的意義更為重大。然而，“三孩”新政配套措施的實施，應當充分明晰其中的可為與不可為，明確在稅費、住房、生育與養育、女性權益、教育、養老等領域實施的配套政策的功能與限度，切不可在試圖鼓勵生育的同時又產生更多更大更為嚴重的社會經濟問題。

(二)討論與展望

“三孩”新政是生育政策調整過程中的“中點”而非“終點”。鑒于目前的生育率情勢與人們的生育觀念狀況，中國實際上早已到了廢除限制性生育政策，轉而采取鼓勵性生育政策的時候[11]。不過，長期受獨生子女政策與計劃經濟思維方式的影響，在中國多數人看來，一對夫婦僅生養一個孩子才是正常行為，生育二孩尚可接受，而生育三孩甚至更多則屬于“不可理喻”。有失偏頗的計生宣傳把合乎倫常的生育觀給顛倒過來，以至于中國許多民眾在生育問題上失去基本的判斷力與鑒別能力。假想每一對夫婦僅生育一個孩子或者根本不婚不育，那么中國還有未來嗎？從某種角度說，曾經的“超生家庭”、當下的“二孩家庭”以及未來為數不多的“三孩家庭”彌補了獨生子女家庭或丁克家庭所帶來的生育不足，從而一定程度上提升了出生人數與生育水平，增強了中國人口自身發展的可持續性。由此可見，“三孩”政策應僅僅是中國生育政策調整的過渡階段，伴隨著人們思想認識的進一步轉變，生育政策將不斷完善，并最終實現從取消生育限制到鼓勵生育的歷史性轉變。

中國低生育率機制早已形成，即便在配套措施的加持下，“三孩”新政的有限效果也是完全可以預期的。發達國家治理低生育率問題的經驗表明，一旦掉入“低生育率陷阱”，便會形成很強的粘黏性。盡管部分發達國家通過各項鼓勵政策刺激生育，推動了生育率的有限回升，但真正擺脫“低生育率陷阱”者寥寥無幾，至今也還沒有一個發達國家(地區)的生育率能夠回升至更替水平。對于政策決策者而言，其實最應擔心的是“政策松動不反彈”，如同“流動性陷阱”“中等收入陷阱”一般，既不能解決社會經濟問題，還浪費了寶貴的公共資源[21]。試圖扭轉中國持續低迷的生育率趨勢，不僅需要生育政策刺激，更需要足夠的時間。為此，我們應當做好充分的心理準備，接受長期少子老齡化的人口現實，在人口問題的應對中，明確政府、市場、社會、家庭與個人的職責與權利，適度降低對政府與社會的福利預期，回歸個人與家庭的責任。