三孩政策的動因和效應分析

潘金洪

(南京郵電大學 社會與人口學院,江蘇 南京 210023)

第七次全國人口普查公報公布不久后，中共中央政治局于2021年5月31日召開會議，審議通過了《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》，提出進一步優化生育政策，實施一對夫妻可以生育三個子女政策及配套支持措施。國家決策層將三孩政策上升到優化生育政策、促進人口長期均衡發展、統籌解決人口問題的高度。“三孩政策”的動因及效應引起了極大的社會反響和學界的濃厚興趣。本文就這一政策的動因和可能產生的人口、社會、經濟效應做前瞻分析。

一、三孩政策的動因

(一)中國人口結構發生了歷史性變化，少子化和老齡化問題伴隨而來

第七次人口普查公報(第5號)顯示，我國0～14歲少兒人口占總人口的比重為17.95%,已經少于60歲及以上人口占總人口的比重(18.70%)，詳情見表1[1]。東北地區的沈陽，長三角地區的無錫、泰州、揚州、鎮江、常州等城市的人口出現了負增長現象，說明人口結構已經開始發生顛覆性的變化。社會是一個有機大系統，任何子系統的改變都將對社會經濟、社會福利、家庭等產生深刻影響。人口是影響國家和社會發展的重要變量，生育政策的調整不僅會對人口子系統產生影響，也會導致社會經濟發生連鎖反應，產生近期和中遠期效應。中央的這一決定是對人口即將發生巨大變化和這種變化可能對人口結構、經濟社會發展產生深遠影響的一種積極應對，也是對社會大眾關注的低生育率問題的回應。

表1 第七次人口普查年齡結構

(二)單獨二孩政策和全面二孩政策的效應已經衰減，截至2020年，我國總和生育率只有1.3，遠低于世代人口更替水平2.1

在生育政策調整、社會經濟發展、人們受教育年限增加、醫療水平提高、嬰幼兒死亡率下降、避孕措施可及性提高和生育觀念轉變的多重作用下，我國的生育率從20世紀70年代開始不斷下降，到21世紀初，我國人口的總和生育率已經遠低于國際公認的世代更替水平。根據聯合國人口署的中方案預測，到2029年左右，中國人口將開始進入并長期保持負增長狀態，如果總和生育率一直保持在1.6的水平，我國的人口負增長將提前到2027年出現。根據中國國家統計局的樂觀預測，我國人口峰值在2035年，為15億。人口是社會經濟發展的基礎，生育率的持續走低將對我國社會經濟的可持續發展產生深遠影響。

為了避免人口出生數量塌方式下降，中共中央和國務院在2014年和2016年先后實施單獨二孩、全面二孩政策，取得了階段性的生育率回升成效。根據國家衛生健康委員會相關報告，實施全面二孩政策后的2016年全年住院活產嬰兒1 846萬人，2017年全年住院活產嬰兒1 732萬人，比2016年出生人口數少110萬，2018年住院活產嬰兒數量在1 500～1 600萬之間，比2017年出生人口數再減少100萬以上。上述數據表明，生育二孩的累積效應已經基本釋放，生育率繼續走低已經成為大概率事件，我國的人口已經開始從低出生、低增長往低出生、零增長或負增長方向轉變。出生人口中二孩占比由2013年的30%左右上升到近年來的50%左右，出生人口性別比從2013年的118降至目前的111左右[2]。實踐表明，優化生育政策，適當放松對生育數量的控制所取得的效果是正面的，但是，生育二孩的婦女占比依然只有50%左右，我國京滬兩地婦女總和生育率只有0.7，二孩政策的生育率釋放效應已經衰減，生育率的回升不足以抵御生育率的趨勢性下降，我國需要進一步提升人們的生育意愿和生育率。

(三)生育旺盛期的婦女規模減少，結婚、生育年齡推遲

受年齡結構的影響，中國育齡婦女數量多年前就已逐步下降，2010年全國15～49歲的育齡婦女總量達到峰值，為3.80億人，20～34歲生育旺盛期育齡婦女數量在2015年達到峰值1.61億，此后這兩個數據一直呈下降趨勢。根據國家衛健委以及第七次人口普查公布的人口統計數據，“十三五”時期，20～34歲生育旺盛期婦女規模年均減少340萬人，2020年同比再減少366萬人。人們結婚、生育年齡的推遲導致當期生育的婦女數量減少，2006—2016年我國女性平均初婚、初育年齡分別從23.6歲、24.3歲推遲到26.3歲和26.9歲，20～34歲女性在婚比例從75.0%下降到67.3%[2]。南京市部分區民政局婚姻登記的數據顯示，局部地區居民的平均初婚年齡超過了30歲，這對于生育二孩和三孩來說是不理想的結婚年齡。全國結婚登記人數連續7年下降，從2013年的1 347萬對下降至2020年的813萬對，減少40%。其中，初婚登記人數從2 386萬人下降至1 399萬人，減少41%[2]。上述數據表明我國的生育資源在不斷萎縮。

(四)育齡人群的生育意愿持續降低，實際生育率更低

國家人口與家庭動態生育監測數據表明，我國“90后”平均意愿生育子女數為1.66個，比“80后”低10%。2019年有生育二孩及以上打算的婦女，僅不足半數實現了再生育[2]。過去幾十年的計劃生育政策對中國傳統生育文化、生育意愿產生了顛覆性影響，加上社會經濟快速發展，社會保障和福利水平迅速提高，育齡人群受教育年限增加，個體獨立性和自主性增強，女性在職場的拓展，企業對生育者的用工歧視，兒童死亡率下降，孩子養育方式精細化，兒童服務和兒童用品價格高昂，養育孩子的成本增加，這些成為生育率持續走低的疊加因素。

在生育政策不夠友好和生育負擔較重的情況下，生意意愿和生育行為脫節，實際生育數量低于生育意愿。教育負擔、住房壓力、就業艱難等已經成為影響我國已婚育齡夫婦生育抉擇的關鍵因素。單獨二孩、全面二孩政策實施后，一些家庭特別是年輕夫婦想生不敢生，經濟負擔重、嬰幼兒無人照料和女性難以平衡家庭與工作的關系是人們不愿意生育二孩的三大主因，其中認為 “經濟負擔重”的占75.1%，認為“沒人帶孩子”的占51.3%，認為女職工生育后工資待遇下降的占34.3%，實際上女性因生育導致收入降幅超過一半的達42.9%[2]。隨著社會經濟的發展，個體自主性增強，生育率走低成為發達國家的普遍現象，依靠生育子女來抵御生存風險的作用在現代社會已經下降。“四二一”的家庭結構也壓制了獨生子女生育二孩和三孩的愿望。從1978年改革開放后，我國的城鎮化、工業化、現代化進程加快，平均受教育年限持續增加，工作年齡推遲，社會保障水平提高，各年齡段人口的生存率提高，少生優生甚至不生育成為年輕一代生育觀念的主流和“時尚”，加之婚姻的不穩定性增加、結婚成本高、生育幸福難以彰顯等，人們對婚姻和生育的恐懼情緒蔓延，中國低生育的走勢已經向發達國家看齊，甚至有過之而無不及。

我國已經從國家政策性一孩時代進入家庭自愿性一孩時代。根據國際經驗，一個國家一旦進入人口的零增長或負增長時期，就會出現人口低增長的慣性，生育率難以回升。在低生育率時代,中國需要出臺配套措施提高生育者、協養者和兒童的福利,推動社會福利家庭化和生育成本社會化,實現人口長期均衡發展。為應對低生育率，我國需要重建生育倫理和生育文化，制定大國人口戰略，構建生育友好型社會[3]。

(五)經濟增速放緩和新冠肺炎疫情推遲了人們的婚育年齡

現今我國婚戀成本不斷上升，在收入減少或不穩定的情況下，人們會做出理性選擇，適當推遲婚育時間，以減輕經濟壓力。人口發展史表明，社會動蕩、戰爭、瘟疫會降低婚育率。國際多項調查研究發現，新冠肺炎疫情使得多個國家和地區生育水平下降。受疫情影響，年輕群體就業、收入狀況不確定性明顯增加，婚育安排進一步延后或取消。第七次人口普查數據也顯示，我國2020年出生人口與2019年同期比較下降幅度較大，印證了新冠肺炎疫情可能影響婚育年齡。

(六)長期低生育率和少子化將對我國的人口、社會、經濟產生影響

低生育率和少子化對我國的人口、社會、經濟產生的負面影響主要表現在以下幾個方面：低生育率和少子化加速了中國的人口老齡化，不利于我國積極應對人口老化問題，缺少解決人口老齡化問題的人口基礎，還會動搖家庭養老支柱；生育率的持續下降和少子化問題的加劇導致我國勞動力成本快速上升，勞動密集型產業競爭力下降，也對相關外資失去吸引力；長期的低生育率使得人口結構的金字塔形狀開始轉變，不利于人口的長期均衡發展，影響社會和經濟活力；低生育率和少子化還導致新生代獨生子女比例過高，“盡孝”和報國也成為部分家庭的兩難選擇，長此以往不利于國防安全。綜上所述，少子化是家庭安全和社會和諧的隱患。

二、三孩政策是對生育資源的搶救，但需要其他社會政策協同支持，以彰顯三孩政策實際效應

在現代化進程中，由于個體的獨立性和自主性增強，西方社會出現了以生育質量替代生育數量的趨勢，不生育和少生育的觀念深入人心。育齡人群受教育程度的提高、避孕技術的發展和易得性、婦女職場競爭力的提升、嬰兒死亡率的下降[4]、生育福利以外的社會保障和社會福利的提升等[5-6]成為生育率持續下降的重要因素。

在生育資源快速衰減的關鍵時點，允許每對夫婦生育三孩是搶救生育資源的緊急應對措施，極具前瞻性和重要戰略意義。人口是一個具有累積效應的慢變量，對未來可能出現的人口問題需要提前調控。三孩政策放寬了生育數量限制，擴大了家庭生育數量的選擇空間，是具有包容性的生育政策，將在政策允許范圍內生幾個孩子的決定權賦予每一個家庭。盡管生育數量的限制性政策放松了，但是由于可以搶救的生育資源有限，我們需要采取綜合性社會經濟政策，借助市場力量的協同作用來釋放育齡人群在自愿基礎上的政策效應。

(一)在現有的婚姻制度和社會經濟文化背景下，無論生育政策如何放開都無法將部分在國內不具備結婚條件的人群轉變為實際的生育者，三孩政策對這部分人沒有實際作用。搶救該類人群生育資源的唯一有效辦法是利用中國經濟社會的發展優勢，擴大國際婚姻市場，讓國內成婚困難的人群與其他國家的婚齡人口成婚。

(二)針對具備婚育條件而不具備自然生育能力的人群，可以通過生育輔助技術或再婚實現生育目的。數量型生育政策對提高這部分人的生育率不具有顯著意義，這類人群更需要生育技術支持和生育經濟支持。

(三)未婚低齡有生育能力的人群是未來生育的主力軍，但是他們面對就業、住房、教育、醫療的壓力，受不生、少生、優生思想的影響，比較看重個人的自由、獨立和享樂。根據日本、韓國、新加坡和我國臺灣、香港地區的經驗，年輕人不會因生育政策的放松而大幅提高生育率。解決或改善人們的收入、住房、子女教育等問題將成為落實三孩政策的關鍵。

(四)已經結婚自愿“丁克”家庭的夫婦已經把不生育孩子作為自己的人生選擇，三孩政策對于“丁克”夫婦作用甚微，除非把不生育孩子作為影響個人繳稅和養老金待遇核定的重要因素。

(五)對于已經生育一孩不打算生育二孩的夫婦，應當激發他們生育二孩的愿望，待他們生育二孩后才有可能轉化為生育三孩的群體。這是提高三孩生育率極具潛力的群體，需要通過建設生育友好型社會來激發他們的生育意愿。

(六)三孩政策最有效應的群體是已經生育二孩尚在生育年齡段的人群。他們已經生育二孩，具備生育三孩的基礎，他們是搶救生育資源的主要對象。中國最后一次人口出生高峰結束于1992年，因此最后一波生育高峰期窗口將在2032年前后關閉。根據潘金洪主持的國家社科基金項目“低生育率時代生育友好型社會構建研究”調研結果，已經生育二孩的夫婦中只有15.99%的夫婦愿意和打算生育三孩。從邏輯上看已經生育二孩的城鄉富裕家庭、農村家庭、少數民族家庭將是生育三孩的主體。受晚婚晚育觀念的影響，具備生育三孩條件的群體年齡普遍偏高，已經不處于最佳生育年齡階段，他們如果生育三孩，將面臨高危生育、自然生育能力下降和養育負擔加重的風險，因此需要采取抗高危生育和輔助生育、補助生育措施，才有可能將二孩生育者轉化為三孩生育者。

三、三孩政策的效應分析

(一)三孩政策的短期效應

1.這一政策放松了對生育三孩的限制，在生育二孩的夫婦中，部分家庭會生育三孩，短期內可以提高生育率，增加出生人口和消費人口，率先拉動與生育有關的消費行業，增加內需，增加育兒相關產業的發展和就業崗位，為抵御人口衰減引發的經濟下行風險作出人口貢獻。新生兒的增加會刺激嬰幼兒相關消費，三孩政策的公布引起了資本市場的強烈反應，最典型的是母嬰類龍頭上市公司的多只股票出現了漲停。

2.三孩政策的頒布首先拉動人們對生殖醫學、生殖健康類服務的需求。在短期內符合生育條件有能力生育三孩的夫婦因高齡生育風險較大，對孩子的質量要求高。為了化解婦女高齡生育的風險，確保所生孩子的質量，實施三孩生育政策的早期，潛在生育者對人工輔助生育技術、備孕、孕期婦女的健康篩查、胎兒的遺傳缺陷篩查的需求會大幅度增加，相關醫院的業務量也會有所增加。

3. 一對夫婦生育三孩在短中期內其養育負擔必將增加，總撫養比升高，經濟壓力加大，因此，三孩生育政策會比較受高收入家庭的歡迎。除此之外，三孩政策也會受對生育成本和生存成本敏感性低的低收入人群或希望通過生育多孩提升孩子的成才幾率、進行社會階層逆襲和增加社會安全感的家庭的歡迎。

4.生育三孩可以將富余的財富和人力轉化為育兒資源，是對現有生育資源和相關資源的有效利用，這實際是對未來家庭、社會的一項長期投資，將提高社會財富的長期積累效用。現在一些家庭寧愿將富余的財富飼養寵物，不愿意增添下一代和養育下一代，個人選擇值得尊重，但是在生育率持續走低，已經影響家庭安全和社會和諧的時期，對優先擔當起代際傳承責任的人群應給予鼓勵。

(二)三孩政策的中遠期效應

1.新生人口的增加可以緩解20年后的勞動力短缺壓力，促進人口和勞動力的均衡發展，為未來的社會經濟發展創造穩定和寬松的人口環境，具有明顯的社會經濟長遠效應。

2.現在增加的新生人口可以緩解人口老齡化的壓力，為20年后應對人口老齡化提供人力資源，因此三孩政策可以解決和應對我國中遠期人口老齡化問題，對于人口這樣具有積累效應的慢變量必須提前采取溫和的調節措施。第七次人口普查數據顯示，2020年中國60歲以上人口占總人口的比例達到18.70%，65歲以上人口占總人口的比例達到13.50%，根據老齡人口增長的態勢，“十四五”期間我國將進入中度老齡化階段，即上述兩種年齡人口占比分別達到和超過20%和14%，在2035年前后這兩個比例將分別達到30%和21%，意味著我國將進入重度老齡化階段。

根據國家衛生健康委員會的判斷，實施一對夫妻可以生育三個子女政策及配套支持措施，從中遠期看有利于改善人口年齡結構，擴大新增勞動力供給，降低老年人口撫養比，緩和代際矛盾，提升社會整體活力，降低老齡化峰值水平。

3.三孩政策的實施將拉動教育培訓等行業的消費，促進兒童醫學、托育服務、教育培訓行業的發展，最明顯的是可以延緩和消解房地產泡沫對社會經濟發展可能造成的沖擊。

4.人口發展是關系中華民族發展的大事，生育政策調整關系著千家萬戶。順應人口發展規律、積極應對少子化和老齡化，保持一定規模、活力和高素質的人口是我們國家長治久安、保持國際競爭力的人口保證，對我們國家社會經濟穩定發展和國防安全具有重要的戰略價值和意義，也為國家的進步提供了源源不斷的人口動力。

5.允許每對夫婦生育三孩將極大豐富家庭類型，在政策內至少出現無孩家庭、一孩家庭、二孩家庭、三孩家庭，甚至出現因生育多胞胎而產生的多孩家庭以及因家庭重組而產生的更加復雜的家庭類型。那么，歷史曾經有過的、后來被遺失或弱化的社會關系及相關社會關系稱謂將重新出現并普及，社會關系網和支持系統也將更加豐富，我們需要積極應對三孩政策實施后出現的豐富的家庭類型和社會關系。

四、影響三孩政策落地的因素分析及對策建議

(一)長期的計劃生育政策宣傳和少子化現象已經在我國形成了崇尚少生或不生孩子的社會文化氛圍，一時難以扭轉；要深化國家人口中長期發展戰略并加強區域人口發展規劃研究，促進人口長期均衡發展。

(二)現實的婚禮、備孕、圍產期保健、育兒、就業、教育、醫療、住房等壓力像一座座大山壓得年輕人不敢多生孩子，而沒有強有力的生育優待政策，敢于生育三孩的年輕夫婦不會太多，這一點在生育二孩方面已經得到了驗證，何況生育三孩并非生育剛需也非強制。相關部門要將婚嫁、生育、養育、教育等問題統籌考慮，加強適婚青年婚戀觀、家庭觀的教育引導，對婚嫁陋習、天價彩禮等不良社會風氣進行治理，提高優生優育服務水平，發展普惠托育服務體系，推進教育公平并提高優質教育資源供給，降低家庭教育開支。

(三)隨著社會發展和人們自主意識的提高，中國傳統社會祖輩與年輕夫婦共同養育第三代的合力開始減弱，多數祖輩不希望因晚輩多生育子女而使自己的晚年生活被第三代綁架，多數年輕夫婦也不具備一人就業可以養活全家的經濟能力。要釋放年輕人的生育潛力，需要完善生育休假與生育保險制度，加強稅收、住房等方面的政策支持，保障女性就業合法權益。

(四)允許生育三孩，表明在政策層面已經生育友好，但是影響生育友好的因素很多，需要完善和強化有利于生育率回升的社會政策和措施，見圖1。

圖1 影響我國生育率變動的多種因素

在當今社會，對于年輕夫婦和長輩來說不愿意多生的意愿強于多生意愿。要根據中央要求，加強統籌規劃、政策協調和工作落實，依法組織實施三孩政策，促進生育政策和相關經濟社會政策配套銜接，健全重大經濟社會政策人口影響評估機制，增加提升生育率的力量。中央已經放開了生育三孩限制，現在需要加速出臺落實三孩政策和推動人口結構優化的配套措施。根據圖1，為了釋放生育三孩的政策效應，需要完善有利于生育三孩的社會經濟政策和營造有利于三孩生育的生育文化氛圍。

(五)隨著城鎮化和現代化的演進，一些西方國家陷入了低生育率陷阱，導致勞動力不足，老齡化問題嚴重，威脅到經濟增長和社會可持續發展；為阻止生育率持續下滑，減少低生育率的負面作用，這些國家相繼出臺生育福利政策，構建生育友好型社會，取得了不同程度的效果。西方社會的生育福利理論和生育友好型社會建設實踐值得我國借鑒。

西方發達國家在拓展社會保障和提升社會福利水平過程中著力聚焦生育者福利和兒童福利，維護生育者和兒童的權益，支持家庭發展，營造生育友好的社會環境。瑞典、澳大利亞、加拿大、德國、英國、法國、美國建設生育友好型社會的共同做法是對生育者發放較優厚的生育津貼，為嬰幼兒提供社會化托育服務，為每個孩子提供義務教育。瑞典的社會化托育服務對生育率的回升作用顯著[7]。澳大利亞優厚的生育福利維持了其較高的生育率。德國的生育誤工補貼、英國的單親補貼、澳大利亞的孕婦補助以及一些國家賦予男性的產假制度也值得我國借鑒。

提高生育福利水平，構建生育友好型社會，營造有利于生育的環境和氛圍，將生育二孩變成社會時尚，生育率才會適度提高。2017年6月15日全面二孩政策與生育友好型社會建設專題研討會在廣東省佛山市召開，與會者呼吁推進生育友好型社會建設，并提出了一些好的構想[8]。但是，總體上看，在我國究竟如何建設生育友好型社會，目前尚停留在概念階段，缺乏理論支撐和可操作的方案，對生育友好型社會建設的內涵、維度、指標體系、行動方案、評估標準缺乏系統和深入的研究。

(六)三孩新政出臺后，要保持獨生子女優惠政策的連續性。對全面二孩政策調整前的獨生子女家庭和農村計劃生育雙女家庭，應繼續實行各項獎勵扶助制度和優惠政策。進一步完善計劃生育特殊家庭全方位的生活、醫療、養老幫扶和聯系人制度，完善政府主導、社會組織參與的扶助關懷工作機制，維護好計劃生育家庭合法權益。