碳中和目標下的中國城市之變

莊貴陽 魏鳴昕

城市是現代文明的標志，是推進低碳經濟轉型、推動經濟社會高質量發展的重要空間和行動單元。我國政府高度重視發揮城市在落實氣候行動目標中的積極性和創造性，國家發展改革委于2010年起先后啟動三批低碳城市試點工作。整體來看，低碳城市試點政策在降低碳排放強度、促進技術創新等方面都發揮了重要積極作用。碳達峰碳中和是“十四五”及未來更長一段時期內我國經濟社會發展的主基調，低碳城市建設將繼續發揮引領示范作用。

一、抓住碳中和機遇，打造城市發展新引擎

力爭2030年前實現碳達峰、2060年前實現碳中和，是我國為應對全球氣候變化而作出的莊嚴承諾，也是“十四五”和2035遠景時期經濟社會發展的主要目標之一。城市地區承載著我國60%的常住人口，碳排放量占總量的70%以上，必然在碳達峰碳中和進程中扮演更重要角色。

第一，碳達峰政策框架逐步明晰，“硬約束”下低碳城市將繼續發揮引領示范作用。2021年度政府工作報告將“扎實做好碳達峰、碳中和各項工作”列為重點工作，并要求“制定2030年前碳排放達峰行動方案”。在此背景下，中央相關部委已經明確要求各地制定出臺切合本地區的碳達峰行動規劃，生態環境部表示將碳達峰工作進程效果納入中央環保督查，這意味著各地都將研究制定并嚴格執行碳達峰的時間表、路線圖。城市作為“先行者”，更應加快探索低碳減排與經濟增長的共贏路徑，強化推進“雙碳”目標信心，爭取在碳中和道路上成為表率與引領。

第二，碳達峰政策支持力度不斷提升，低碳城市迎來綠色轉型戰略窗口期。行政層面，各地將編制專項規劃以及落實編制碳達峰碳中和方案，大力推進電工業、建筑和交通等重點領域低碳轉型。市場層面，涉及2225家發電企業的全國碳市場發電行業第一個履約周期正式啟動，全國碳排放權交易市場即將上線。其他方面，“雙碳”目標正帶動產業、技術、商業模式及全社會環保理念的全面變革，將形成綠色發展的政策合力，改善低碳城市建設中政府唱“獨角戲”的現象。

第三，低碳試點政策經過探索總結，其有益嘗試有望進一步擴散。政策試點一般包含“先行先試”和“由點到面”兩個階段，政策“試點–擴散”的過程從本質上是我國政策創新與擴散的過程，目前已開展的三批低碳城市試點工作就遵循著這樣的政策邏輯。試點的意義是試出問題、解決問題、積累經驗，從前三批試點城市評估結果來看，試點城市取得了節能減排成效，理清了政策實施脈絡，也暴露了目標設定、動力轉換等問題?！半p碳”目標下低碳城市試點將成為有力政策工具，積累的經驗也將為其他城市提供有益借鑒。

圍繞“雙碳”目標，各城市應當實事求是，因地制宜，制定差異化、精準化的達峰目標和路徑。一是要科學分區。碳達峰目標往往基于區域進行分解，而我國地域廣袤，城鎮化和工業化水平存在顯著區域差異?？紤]到空間異質性，排放目標的制定不能一刀切，需制定差異化分批次達峰路徑。二是要合理擇時?？紤]到不同城市在經濟發展水平、能源結構、產業結構等方面的明顯差別，已達峰城市應開始布局碳中和目標，其他城市的達峰時間也須與國家、區域的目標相銜接。

對于工業主導型城市（第二產業主導），要聚焦能源優化和產業結構升級，積極運用低碳技術改造和提升傳統產業，提高資源利用效率，協同推進大氣污染控制與二氧化碳減排;對于消費主導型城市（第三產業主導），要聚焦建筑、交通領域低碳發展與碳排放控制，引領消費側改革，改變消費行為，建立新型達峰示范區;對于綜合發展型城市（第二產業、第三產業相對均衡），要聚焦工業、能源、建筑、交通四大重點部門的碳排放控制，構建多元化產業體系;對于生態優先型城市（生態良好的重點生態功能區），要聚焦生態保護和生態修復，建立產業生態化和生態產業化的生態經濟體系，發展創新型綠色經濟。

具體行動上，綜合低碳試點城市的建設經驗，“雙碳”目標導向下的低碳城市建設應包括四個方面內容：

第一，明確城市發展規劃，因地制宜制定碳達峰時間表、路線圖。已達峰的城市如北京、深圳等要制定面向2050年的碳中和路線圖。

第二，完善激勵相容的政策體系。命令控制型、財稅激勵型、市場導向型與公眾參與型政策應當協同使用，在政府落實“十四五”節能減碳目標的同時，也需要加快全國性碳交易市場的建設，引導綠色金融的發展，運用總量控制與配額交易相結合的方式激勵更多微觀主體參與其中。

第三，強化目標管理體系。加快碳排放統計和核算能力建設，健全核查監督體系及處罰機制，提升碳核查的公開透明度。

第四，開展績效評價。碳達峰被納入中央環保督察將提升地方推進碳達峰積極性，同時應輔以適當的財政鼓勵和政績激勵，從正反兩方面為低碳城市建設的質量控制過程（PDCA）提供良好閉環。

二、低碳發展與經濟發展并不矛盾

低碳轉型不是對經濟發展的阻礙，而是構建新發展格局，推動經濟高質量發展的必然要求，是尋求更具包容性、經濟韌性的可持續增長方式的必經之路。一方面，近年來高影響天氣氣候事件及其級聯效應對人類的生存和發展構成嚴重威脅，已經成為目前人類發展面臨的最大非傳統安全挑戰;另一方面，長期以來我國能源結構以煤炭為主，生產和利用方式粗放，非化石能源在一次能源中占比較低，這無疑對我國的能源安全與經濟韌性構成挑戰。

碳達峰的深層次問題是能源問題，要求非化石能源高比例發展，加快建設以可再生能源為主體的能源體系，這是統籌安全與發展、當下與長遠、自強與開放的有力布局。新發展格局以創新驅動、高質量供給引領和擴大消費需求，表現為綠色、低碳、可持續的高質量發展模式，需要碳達峰和可再生能源在其中發揮約束條件和發展動力的作用。

多年來，我國城鎮化持續高速推進，在城市經濟體不斷擴大的同時，也暴露出了一系列發展中的不平衡不充分問題。“雙碳”目標下的城市低碳轉型意味著改變傳統粗放的城鎮化模式，由依賴生產要素投入、規模擴張驅動轉向創新、高效、節能、環保、高附加值的增長方式。

深圳市提出“藍天、低碳和經濟”協同“三達”，即通過持續優化能源結構、加強大氣污染治理，達到2020年PM2.5年均濃度消減至25微克/立方米目標，并在2020年左右率先實現碳達峰，目前已取得良好進展。北京也通過實施清潔空氣行動、加速可再生能源轉型、大力發展碳交易市場等措施，取得了超額完成“十三五”規劃目標，碳強度全國省級地區最低的成績，“十四五”時期將開展碳減排專項行動，實現碳排放穩中有降。

減緩和適應是城市應對氣候變化的驅動雙輪。我國氣候條件復雜，生態環境整體脆弱，沿海、高原等許多城市極易受到氣候變化影響，防范氣候風險、保障生態安全需要加強減緩和適應氣候變化工作的協同效應，提升城市的氣候韌性。2016年我國發布《城市適應氣候變化行動方案》，選取28個地區作為氣候適應型城市建設試點并取得階段性成果。目前我國正組織編制“2035國家適應氣候變化戰略”，進一步深化試點工作，將統籌農業、林業、水資源等重點領域以及城市沿海生態脆弱地區適應氣候變化行動，將適應氣候變化與“雙碳”目標有機銜接起來。

三、我國低碳城市建設的進程與建議

從 2010 年 7 月國家發展改革委員會啟動第一批低碳城市試點工作開始，中國低碳城市省市試點工作先后啟動三批，全國共 87 個省市區縣納入試點范圍，試點內容愈發明確，思路愈發清晰。試點規模上，逐步聚焦到地市級層面的二三四線城市，覆蓋了經濟發達區、生態環境保護區、資源型地區和老工業基地等多類地區。試點政策設計上，試點內容和目標任務明晰化，試點要求具體化，監控、評估等配套政策不斷完善。

經過對低碳試點城市與同類地區減排績效的對比研究，發現低碳城市試點提高了試點城市低碳發展的意識和能力，探索出不少創新性的舉措和做法，尤其是低碳試點城市的單位GDP二氧化碳排放下降率普遍高于非試點地區，也顯著高于全國平均碳強度降幅。

從政策屬性的角度判斷，三輪低碳城市試點屬于探索型和開拓性試點，兼顧綜合型和專業性特點，是在地方政府自主推動下中央授權開展的試點。相對于經濟領域的其他試點，低碳城市試點還具有弱激勵弱約束的政策特征，即既無明顯傾斜的經濟支持和優惠政策，又無充足強制的約束條件，因此地方政府的自主性和學習能力就尤為重要。

在第一批低碳試點城市中，杭州市的表現最為突出。杭州市積極申報爭取低碳試點，并迅即成立市委書記為組長的領導小組，制定“十二五”低碳城市發展規劃，其公共自行車項目成為很多城市的效仿對象。作為改革開放的領頭羊，深圳市自設市伊始就是國家層面開展試點示范的青睞對象，其“藍天、低碳和經濟”協同“三達”走出了一條創新驅動的低碳引領之路。在第二批低碳試點城市中，鎮江突出重圍，其智能化的城市碳排放管理云平臺成為了試點城市仿效的對象。第三批試點城市成都則加強政策創新，首創激勵公眾個人、小微企業節能減碳行為的“碳惠天府”機制，大量融入“成都元素”助推公園城市建設。

總體來看，各地在推進低碳城市試點工作過程中，開拓創新，爭做典范，取得了明顯成效，積累了許多值得推廣的經驗，同時也暴露出制約低碳發展的問題和短板。為此提出以下建議：

一是激發城市低碳發展的內生動力?，F階段中國推動低碳發展工作總體上通過行政問責的方式層層傳導壓力，容易使基層政府形成考核依賴，低碳發展的內生動力不足。碳達峰碳中和目標導向社會釋放了低碳減排的市場信號，推動了深度脫碳技術和零碳產業的全球布局，在此背景下，要以市場機制增強城市低碳發展的內生動力，激發增長潛力。

二是完善城市碳達峰方案的科學論證機制。在低碳城市政策試點的基礎上，盡快出臺城市碳達峰碳中和行動方案的指導性意見，在全國一盤棋的大思路下，區域協同發展協同達峰。

三是建立激勵與約束并舉的長效機制。碳達峰碳中和是黨中央經過深思熟慮做出的戰略部署，納入生態文明建設整體布局，各地積極響應，爭先探索。需要建立與時俱進的考核評價機制，對于實施好的地區應當予以財政、稅收方面的支持，對創新惰性較強的地區應當進一步明確目標管理和問責機制。

經濟新常態下，我國城鎮化進入由速度型向質量型深入發展的關鍵時期。《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》首先正式提出了以人為本的城鎮化建設思路，黨的十九大報告又進一步提出了新發展理念和區域協調發展戰略。綠色低碳轉型下的新型城鎮化應當貫徹新發展理念，同鄉村振興戰略有機銜接，第一要充分考慮不同規模城鎮自然條件、人口規模、產業結構以及城鎮定位的差異性，因地制宜制定可持續發展戰略;第二要加快清潔能源與可再生能源的利用，改善“高碳鎖定”問題;第三要加強基礎設施建設中的低碳考慮，在技術層面應用凈零排放方案，建立起固定資產投資的監測考核體系;第四要刺激綠色消費，引導垃圾分類，推廣綠色出行，培育居民綠色低碳行為新風尚。

作者：莊貴陽，中國社會科學院生態文明研究所副所長、研究員;魏鳴昕，中國社會科學院大學博士研究生