有效治理視角：現代城市建設綠色低碳循環發展的經濟體系

王植 張慧智 黃寶榮

[摘 要]中央提出，建立健全綠色低碳循環發展的經濟體系，城市的治理水平成為直接影響現代城市經濟發展、構建經濟體系的重要因素。以深圳為例，作為我國經濟發展最活躍的城市之一，深圳把發展綠色產業作為推動經濟結構調整的重要舉措，圍繞“打造中國特色社會主義先行示范區”的戰略目標，突出綠色創新，取得了一定成績。但是，通過對政府職能部門的垂直座談和219家企業的調查研究，發現深圳還面臨著缺乏系統協同的發展戰略、體制機制障礙等問題。針對現代城市治理的共性問題，從有效治理的角度，通過建立科學決策機制、健全法律法規與標準體系、完善經濟政策、促進科技政策與科技創新深度融合等幾個方面，探討現代城市建設綠色低碳循環發展經濟體系的治理路徑。為探索符合現代城市特點和發展規律的城市治理模式、實現城市治理現代化提供行動指導。

[關鍵詞]城市治理;綠色低碳循環發展;現代化經濟體系;治理路徑

[中圖分類號]F291.4;F037 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2021）03-0063-09

在疫情持續沖擊、中美對峙日益激烈的背景下，經濟發展更需要牢牢把握高質量發展的根本要求。建立健全綠色低碳循環發展的經濟體系，事關能否贏得國際競爭的主動權，事關能否順利實現“兩個一百年”奮斗目標，它是謀求中華民族永續發展的現代化經濟體系[1-2]，是生態文明建設的核心[1]。面對國內外風險挑戰明顯上升的復雜局面，經濟體系的綠色低碳循環發展，是強化系統性防范經濟風險的基礎，也是中國經濟增長的“新風口”。

一、綠色低碳循環發展經濟體系的內涵

（一）綠色低碳循環發展經濟體系的內涵解析

建設綠色低碳循環發展的經濟體系是建設現代化經濟體系的重要組成部分。世界范圍內，有相當部分研究在探討綠色經濟、循環經濟、低碳經濟等概念之間的關系，試圖理清這些概念之間的內在聯系和區別[3-5]。綠色經濟、低碳經濟、循環經濟，三者作為可持續發展和生態文明建設的重要載體與基本途徑，有其共性。一是追求的終極目標相同。三者追求的都是在發展經濟的同時保護資源環境，降低經濟活動對資源的過度使用及對生態環境的污染破壞，追求人與自然的和諧發展、經濟社會的可持續發展[3-5]。二是都強調技術創新的驅動力。技術創新是引領綠色、低碳、循環經濟發展的第一動力，強調通過環境保護、碳捕獲與封存、可再生能源、節能減排、清潔生產、廢棄物綜合利用等技術的開發和應用，促進整個經濟體系向綠色、低碳、循環方向轉型升級[3-5]。三是都是系統性工程。無論是發展綠色經濟、低碳經濟還是循環經濟都是一個社會系統工程，涉及國家的制度、政策、產業、技術、金融、貿易、投資、消費等各個領域和層面，需要統籌兼顧、協調聯動[3-5]。

綠色經濟、低碳經濟、循環經濟也有一些明顯的區別。三者提出的時代背景不同，核心內涵各有差異，評價指標體系也各有側重（見表1）。三者分別針對全球經濟危機與生態環境破壞、氣候變化與能源危機、垃圾圍城與資源匱乏的時代問題給出解決方案。綠色經濟的核心是實現經濟發展與資源環境消耗的脫鉤[4];低碳經濟特別強調高效、清潔利用能源，減少CO2排放，即低能耗、低污染、低排放;循環經濟的核心則是資源循環利用[3-4]。基于所要解決的問題和核心內涵的不同，綠色經濟評價指標側重生態績效（如水資源、土地資源、能源利用效率），環境績效（如污染物排放強度）等;低碳經濟評價指標側重碳排放績效（如碳排放強度），能源排放績效（如能耗強度）等;循環經濟評價指標側重資源利用績效（如能源、礦產資源、水資源利用效率），廢棄物再生利用績效（如生活垃圾處理率、工業用水重復利用率、工業固體廢物綜合利用率）等。在實踐中需注意尋求三者的協同效應。

綜合考慮國內外相關研究對綠色經濟、低碳經濟、循環經濟內涵的界定和我國新時代經濟發展的新特征，本文認為，在我國新時代語境下，綠色低碳循環經濟體系的內涵可以概括為：以綠色低碳循環產業為中心，以綠色低碳循環技術創新為驅動，以資源節約、環境友好、節能減排、循環利用為導向，統籌協調綠色低碳循環的產業結構、政策、市場培育、基礎設施與商業運作，在保持經濟高質量、高效益發展的同時，降低資源消耗和環境代價，并帶來新的增長機遇和生態福祉，促進經濟社會可持續發展。其所要解決的問題是資源緊缺、生態破壞、環境風險、經濟增長乏力等問題。四項基本要求是綠色發展、低碳發展、循環發展、永續發展。核心是謀求經濟增長與資源環境的脫鉤，保障生態環境安全，實現經濟、社會、生態“三大效益”的統一和優化。“綠色低碳循環發展的經濟體系”這一提法，有助于解決我國因行政職能歸屬不同導致的綠色經濟管理、低碳經濟管理和循環經濟管理的交叉重疊、條塊分割問題，建設統一銜接的綠色低碳循環經濟體系。

（二）綠色低碳循環發展經濟體系的構成

綠色低碳循環發展的經濟體系至少應包括綠色低碳循環的產業體系、綠色技術創新和應用體系、綠色制度和政策體系、綠色基礎設施體系、綠色貿易體系和綠色消費體系，各部分之間存在相互支撐、相互促進的關系（如圖1）。

其中，綠色產業是綠色低碳循環發展經濟體系的中心和支柱[6]（如圖2）。

同時，綠色低碳技術創新與應用是引領綠色低碳循環經濟體系發展的第一驅動力，也是企業參與國際化競爭、建立綠色可持續競爭優勢的重要途徑[6];綠色低碳貿易是發展綠色經濟、擴大綠色就業、增長稅收的主要貢獻力量;綠色經濟體系的繁榮發展不僅需要對能源、建筑、交通物流、產業園區和廠房等傳統基礎設施進行綠色化改造，還需要大數據、云計算、人工智能、物聯網、以及支撐未來新興產業發展的新基礎設施的支撐;綠色低碳消費是綠色低碳循環經濟體系的需求起點和導向[5]。而綠色低碳循環發展的制度和政策體系在綠色低碳循環經濟體系中發揮著重要的規范、引導和服務作用，系統的政策架構（如表2），可以更好地推動和規范綠色低碳循環經濟體系的建立健全。

二、深圳建設綠色低碳循環發展經濟體系的現實基礎

率先建設綠色低碳循環發展的經濟體系，是中央支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區“五個率先”重點任務之首[7]。當前，深圳正處在實現高質量發展的歷史性“窗口期”和轉型升級的攻關期，加快建設綠色低碳循環發展的經濟體系，加快實現質量變革、效率變革、動力變革，是推動經濟邁上綠色高質量發展階段的必然要求。

（一）政策法規體系基本形成，為綠色發展保駕護航

建立綠色低碳循環發展的經濟體系，政策制度是體制基礎和支撐保障。2010—2015年，深圳全面推進低碳政策，建立中國首個工業、交通碳排放管理體系;2016年之后，深圳開始系統性地完善綠色低碳發展政策體系，前期重點是夯基壘臺、立柱架梁，后期重點在全面推進、積厚成勢。目前，深圳已修訂法規以及制定科技創新、碳排放管理與創新示范等條例、規劃近40項[8-10]，施政重點聚焦在加強系統集成、協同高效、綜合施策上，整體呈現標準化、系統化完善趨勢。

（二）以高新技術產業、戰略性新興制造業、高端服務業為主體的現代產業結構不斷優化升級，為綠色經濟奠定產業基礎

深圳工業體系循環化水平持續提升。2017年，深圳單位GDP能耗降至0.199噸標準煤/萬元，在國際上已經與發達國家水平相當，為全國平均水平的一半左右;2018年，深圳萬元GDP能耗下降4.2%，體現工業綠色發展成果。高耗能企業在“十三五”期間直接節能量達到200多萬噸標準煤[11];先進制造業占工業比重超過70%[12];2018年，以新一代信息技術、高端裝備制造、綠色低碳、新材料為代表的七大戰略性新興產業占GDP比重達到37.8%[13]。

（三）綠色金融創新發展，為經濟體系建設提供重要支撐

深圳開展粵港澳綠色金融合作，發行了全國首支國際綠色市政債，成立了綠色金融專業委員會[14]。通過創新綠色信貸、“綠票通”、綠色債券、綠色保險等業務，支持轄內小微綠色企業、綠色項目金額累計超過1 699.7億元（截至2019年6月）[15]。“深圳經驗”有關成果已寫入2018年7月阿根廷G20財長和央行的公報。

（四）技術創新活躍，為綠色發展提供了良好的創新環境

構建“基礎研究+技術攻關+成果產業化+科技金融”的全過程創新生態鏈，PCT國際專利申請量實現全國城市“十五連冠”，不斷增強創新能力助推綠色發展;強化創新平臺建設，截至2019年6月底，深圳市擁有國家、省、市級重點實驗室、工程實驗室、工程（技術）研究中心和企業技術中心等各類創新載體累計達到2 214家[16]，覆蓋國民經濟社會發展主要領域;新能源、新能源汽車、節能環保等領域創新成果顯著（如表3），近3年，深圳市企業共計獲得國家級大獎3項，省級獎11項。社會經濟發展已形成良好的科技創新驅動氛圍。

（五）節能減排力度不斷增強，為發展綠色經濟奠定了優質能源基礎

通過全面執行綠色建筑標準，新建民用建筑已100%執行綠色建筑標準，綠色建筑面積達9 337萬m2，成為我國綠色建筑建設規模和密度最大的城市之一[17];2018年建成全國首個符合國家標準的覆蓋全市全部74個街道的“一街一站”PM2.5監測網[18];生活垃圾無害化處理率達100%;綠色交通線網規模排名進入全球前10。深圳單位GDP能耗已經與發達國家水平相當，綠色基礎設施建設取得了顯著成效。

總體來看，深圳綠色低碳循環發展具有兩個方面的顯著特征。一是經濟體量巨大，具有支柱性特征。深圳已經成為中國的制造業中心，全球使用新能源汽車最多的城市之一[19]。在新能源產業、節能環保產業和戰略新興產業等最具前途的發展領域，形成了巨大的經濟增長點，并且產業覆蓋面廣，產業集群已初具規模。與此同時，掌握了一定關鍵共性技術和前沿引領性技術，以高新科技和節能環保為代表的新興產業從低端走向高端，產品從低附加值走向高附加值，使經濟更加綠色高質量發展。如，華為是全球最大的移動通信設備企業和第二大智能手機廠商;比亞迪成為全球唯一同時具備新能源電池和整車生產能力的企業;大疆科技已經占領了消費級無人機全球70%的市場份額;貝特瑞成為全球最大的鋰離子電池負極材料供應商。二是產業融合性強，具有整體性特征。新能源、環保、現代服務業等高新技術產業高度融合與協同發展。如，目前深圳已實現碳排放與GDP弱脫鉤，碳排放總量增速放緩，萬元碳排放強度居全國低位水平[20]。這是在發展清潔能源、優化能源結構、建立低碳產業體系的基礎上，綜合協調、整體布局取得的成果;是壓縮工業、建筑、交通等領域的能源消費，推動企業不斷提高能效和轉換能源結構的成果;是需要加強廢棄物資源的循環利用，減少排放，提高產出，強調整體協同運行的成果。

三、國內外對深圳城市綠色發展的客觀評價

對城市發展的客觀評價，一定程度上可以反映城市在積聚和轉化資源、爭取和控制市場、創造財富、提供服務以及輻射帶動區域發展的現實和潛在的能力[21]，科學理性地研究城市可持續發展力、經濟實力、科技生活水平等綜合能力，有助于政府和社會對城市各項發展資源、發展稟賦、發展定位、發展戰略以及發展優勢進行客觀認識和合理規劃利用[22]，以此推動城市的良性競爭、提升國際競爭力。

國內外對深圳城市綠色發展的客觀評價[23-29]（如表4），將有助于政府通過國際對標分析發現問題、設立目標，進而通過加強政策精準性等措施，進一步增強有效治理能力。

深圳作為新興經濟體城市，應在改善城市的營商環境和提高城市運營效率上持續發力，努力提高金融服務的貢獻率，提升自身發展實力，這是趕超國際重點城市的重要前提[25]。當前，深圳綠色技術創新上還不能完全滿足城市綠色發展需要，特別是城市垃圾處理技術、清潔生產技術還需要進一步提高應用效率[27]。深圳要想實現長期、穩定、持續、綠色的進步，不僅需要進一步推動經濟上生產與消費的綠色化，更需要注重綠色發展治理體系構建，通過不斷提升城市治理能力、社會組織和公眾參與水平，改善城市綠色發展環境，提升城市綠色發展能力，來彌補與領先城市之間的差距[29]。

四、制約瓶頸

根據對深圳政府與企業在綠色發展方面的實地調研和本底調查，以及國內外對深圳綠色發展的客觀評價與分析，深圳市在建設綠色低碳循環發展的經濟體系上仍然存在明顯的短板與不足，突出體現在以下幾個方面。

（一）缺乏系統協同的綠色低碳循環發展戰略

盡管深圳在資源節約、保護環境、節能減排、低碳發展等方面已經有相應的發展戰略及制度安排，但缺乏綠色發展的統一引領、協調推進，資源環境政策與經濟發展政策仍存在不協調問題。特別在產業發展、環境治理以及金融創新等領域還未能打破一城一地發展的界限，缺乏以全球化和區域一體化的視角，將國家、區域和城市戰略結合起來，綜合統籌城際、區域關系[30]。以規劃為例，出臺了《深圳市可持續發展規劃（2017—2030年）》《深圳市生態文明建設規劃（2017—2020年）》《深圳市低碳發展中長期規劃（2011—2020）》《深圳市循環經濟“十三五”規劃》《深圳節能環保產業振興發展規劃（2014—2020年）》等眾多規劃，但是不同規劃間的目標、措施存在不一致的問題。如，“全社會研發支出占GDP比重”指標上，到2020年，《深圳可持續發展規劃》中的目標是4.25%，而《深圳市低碳發展中長期規劃》中則設定為4.5%。

（二）綠色低碳循環發展面臨體制機制障礙

1.協同發展機制不健全

雖然珠三角城市群和粵港澳大灣區均建立了常態的對話溝通平臺，并發表了加快綠色發展與加強生態環境治理合作的《珠三角國家綠色發展示范區建設實施方案》《珠三角區域大氣污染聯防聯治（后改為粵港澳區域大氣污染聯防聯治合作）》《粵港澳大灣區發展規劃綱要》等集體文件，但是現有合作平臺和協議約束力不夠，缺乏統一有效的協調發展機制，使得在能源利用與治理、生態環境管理等方面，管理部門的職能存在交叉和重疊，甚至相互矛盾沖突。例如，目前碳排放制度與排污許可制度的制度架構和管理理念雖然有所不同，但在工作的具體落實方面多有重疊之處，而且排污權交易中涉及的污染物種部分與環保稅中規定的應稅污染物有重合，這些重疊都增加了政府管理成本和企業負擔。

2.統籌協調機制不健全、職能職責不夠清晰

盡管實施大部制改革后，初步形成了統籌協調機制，但是綠色發展涉及發展改革委、科技創新委、工信局、規劃資源局和生態環境局等多個政府職能部門。除發改委明確牽頭推進綠色低碳產業發展以外，其它部門存在綠色發展的職能不完整、界定不清楚的情況，一定程度上帶來了管理和工作方面的混亂，容易造成部門間的推委扯皮、本位主義。

3.新經濟與舊規制沖突頻現

深圳市創新創業雖然走在全國前列，但許多創新創業活動已達到現有體制機制所能提供的“天花板”，進一步推進創新創業活動越來越需要突破舊規制的局限，越來越多的體制機制創新需要上級政府的“特批”或上位法律的突破[28]。例如，通過對深圳市219家大中小企業開展綠色創新問卷調查（發放問卷260份，其中231份為有效問卷），受訪企業認為在實施綠色創新時要考慮一系列難點因素中，除綠色成本外，缺乏政策保障成為第2位的難點因素（如圖3）。再如，由于政府數據開放不夠、共享不足，個人數據隱私保護等法律法規缺失，大數據、云計算等產業難以快速發展;由于城市低空空域開放滯后，大疆無人機在國內市場推廣時遇到應用阻礙。

（三）仍需健全完善綠色低碳循環發展政策體系

1.綠色發展的法律法規有待完善

一是深圳有關綠色發展的法律法規內容涉及廣泛，但在一些重要方面和領域仍存在空白，關于資源浪費、節能減排、應對氣候變化等方面的法律法規還存在缺失，關于循環經濟的法律法規明顯不足[31]。例如，適應新能源汽車發展的法規極少。二是法律法規的相關配套滯后，有些法律雖有制定，但沒有形成相關的實施細則。例如《深圳中小企業發展促進條例》《特區文明行為促進條例》等大量促進條例，除個別條文具有相應法律效力外，絕大多數條文均沒有相應的細則和實行辦法。三是缺少約束政府行為的環境法律法規。重視環境保護，實現綠色發展，首當其沖的是政府，但深圳還沒有一部約束政府綠色行為的法律法規。

2.綠色低碳循環發展的市場機制不夠健全

加快建設綠色低碳循環經濟體系，迫切需要完善價格機制，健全政策體系，全面落實試點工作。例如，深圳排污權市場尚不夠活躍，從出臺的政策文件來看，排污權交易管理仍然聚焦于有償使用費征收和交易基礎價格，而對于排污權初始配額分配問題，則沒有系統的技術文件進行支撐。此外，深圳的綠色信貸、綠色債券在全國綠色信貸、綠色債券市場中的份額很少，與深圳金融總體發展水平與地位不相協調[32]。例如，綠色信貸方面，2017年深圳綠色信貸余額占各項貸款余額的比重為2.6%，遠低于同期全國綠色信貸余額在各項貸款中的占比（7.5%）[33];綠色債券方面，中國綠色債券市場在2016年躍升為全球最大的債券市場，發行量達到3 146.4億元，但深圳金融機構和非金融企業僅發行11億元[34]。

五、對策建議

（一）建立綠色低碳循環發展的科學決策機制

1.將綠色發展理念納入經濟社會發展決策全過程

提高現代城市的治理水平，首先應將綠色低碳循環發展理念融入到經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面，落實在城市規劃、建設、管理各領域，貫穿于生產、流通、分配、消費全過程，構建現代綠色產業體系的創新發展路徑[35]。應采取協同治理的綜合思維（如圖4），推動綠色發展各相關主體的協作，并將之貫徹到各類戰略規劃、制度建設和政策設計中，以爭取協同效應，降低各自為戰的單項戰略、制度、政策和行動計劃帶來的成本高、效率低、風險大等問題。

2.編制綠色低碳循環發展中長期規劃

建立綠色低碳循環發展的經濟體系是一項系統工程，涉及到生產、流通、分配、消費的各個環節，政府、市場、社會等多元主體，以及戰略、體制、政策、行動和商業模式等方方面面[36]。例如，中央在《關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》中明確提出“深圳要率先建設體現高質量發展要求的現代化經濟體系”，此時，及時研究和編制綠色低碳循環發展中長期規劃，有助于將土地利用總體規劃、城鄉總體規劃等空間規劃與高新技術產業發展、戰略新興產業發展、節能環保產業發展、新能源產業發展等產業發展規劃，以及生態環境保護規劃、低碳城市建設規劃等資環規劃的“多規合一”，匯聚多方資源、凝聚各方共識，形成從多頭管理、四面出擊走向全局戰略性“一張藍圖”“一盤棋”的轉變。通過中長期規劃，進一步明確綠色低碳循環發展的經濟體系建設的路線圖、時間表和優先序。

3.全面推行綠色發展的權力清單、責任清單和負面清單制度

加快建設綠色低碳循環發展經濟體系過程中，建議全面推行權力清單、責任清單、負面清單制度。進一步明確發改委、科創委、地方金融監督管理局、生態環境局、自然資源局等城市職能部門在推動綠色低碳循環發展中的權力和責任。同時，進一步完善不同部門間、不同區域間的協調機制，推動部門間的信息共享。例如，在部門層面，通過改變部門間的行政流程促進部門間的協調，譬如完善綠色信貸流程，用以解決商業銀行、生態環境局、工信局、科創委等在企業綠色信息認定不一致的問題;或者建立臨時性的任務小組來協調部門間的工作，如建立綠色金融工作小組來協調發改委、科創委、工信局、地方金融監督管理局、生態環境局等部門;在區域層面，結合都市圈、城市群建設，重點圍繞綠色基礎設施互聯互通、綠色物流降本增效、綠色產業協同互動等領域下功夫，加強戰略協同和規劃銜接，統籌抓好合作事項清單化、項目化、政策化落實，攜手打造區域發展新的增長極。

（二）完善綠色低碳循環發展的法律規范與標準體系

第一，全面梳理現有法律規范與標準體系，清除與綠色低碳發展理念不相符的內容，推動綠色低碳循環發展相關法律的制定和修訂。以深圳為例，深圳在海洋生物技術的開發和利用方面還缺乏專門的法律規劃，鼓勵與保障海洋生物技術產業發展的配套措施還未建立;結合粵港澳大灣區協同發展的要求，探索研究《深圳市生活垃圾分類和減量管理辦法》的修訂，解決本市新增垃圾處理能力及區域協同的銜接問題。

第二，加快推動綠色金融立法和標準體系建設。重點對創新金融業態、完善配套綠色金融支持體系、促進城市間、地區間金融市場互聯互通和金融（基金）產品互認、深化現代服務業合作等方面加強政策扶持。

第三，進一步完善產業準入政策，提高產業準入門檻。開展市場準入和監管體制機制改革試點，積極發展智慧經濟、共享經濟等新經濟新業態，打造數字經濟創新發展試驗區，等。

（三）建立促進綠色低碳循環發展的經濟政策

1.財稅政策支持城市綠色低碳循環經濟發展

第一，注重發揮政府財政投入的杠桿作用。一方面，城市應該結合自身的特點，加大對電動汽車、新型能源等優勢項目的資金投入，盡快發展壯大新能源產業和低能耗產業，重點推動新能源開發和節能減排技術的創新，推進大型公共建筑和既有居住建筑的節能改造。另一方面，財政投入要注意引導新的生產方式和生活方式，抓住綠色低碳產品的生產和消費兩個環節，利用貼息或補貼的手段，引導、鼓勵企業和社會高度重視資源節約和環境保護。第二，注重發揮稅收政策對綠色低碳循環經濟的引導作用。積極爭取以地方稅的形式試點開征碳稅，通過征收碳稅建立可再生能源或綠色發展基金，并通過碳稅政策引導和鼓勵企業應用綠色低碳技術，推進傳統產業技術改造升級。第三，注重發揮財稅政策與其他行政措施的整體作用。構建綠色監測評估體系，逐步完善政府的綠色采購制度。第四，注重發揮行政手段與市場機制的協同作用。要注重發揮市場機制在碳排放交易方面的積極作用，通過市場競爭使碳排放權實現最佳配置，減弱排放權限制給經濟造成的扭曲，確保排放者實際支付由于碳排放而產生的環境破壞成本，同時間接帶動低排放、高能效技術的開發和應用。

2.深化綠色金融驅動助力城市綠色發展

第一，大力發展綠色信貸。建議建立城市綠色產業（項目）信息數據庫，有效降低市場“識綠”成本。完善支持綠色信貸的政策體系，將企業環境違法違規信息等納入金融信用信息，為金融機構的貸款和投資決策提供依據。第二，推動證券市場支持綠色投資。明確適合城市發展的綠色債券界定標準;明確綠色金融服務可投資的領域，加大對綠色產業、生態項目的投融資支持。

（四）促進科技政策與科技創新深度融合

科技政策與科技創新的深度融合是時代的必然要求，且科技政策全方位覆蓋支撐著科技政策與科技創新的深度融合[37]。現代城市發展應從新的視角，加快解決好科技創新的政策基礎、環境基礎和機制約束等問題。例如，政策引導并推動建設高等級的綠色科技基礎設施，在未來網絡、人工智能、物聯網、新能源、新材料、智能裝備制造、綠色智能建筑、海洋科技等前沿領域，研究建設若干符合國家科技規劃和布局的具備國際先進水平的科研基礎設施。

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（責任編輯：張麗陽）