國內外海綿城市建設經驗鏡鑒及比較

徐君 賈倩 王曦

[摘 要]為進一步推進海綿城市建設、改善城市生態環境質量、落實生態文明建設理念，首先介紹了美國、日本、德國、澳大利亞國家雨洪管理的發展歷程、相關法律法規及建設成效，然后從國家、省域、城市、企業四個層面分析了中國海綿城市建設進展、特點及經驗。最后通過對國內外海綿城市建設對比分析，總結出國內外海綿城市建設過程中形成的共識，即建立健全的法律法規、構建完善的管理機制、重視基礎設施的升級改造、積極展開對外宣傳。

[關鍵詞]海綿城市;經驗鏡鑒;比較

[中圖分類號]F291;TU984[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0461（2021）03-0057-06

一、引 言

《國家新型城鎮化規劃（2014—2020）》中明確指出要深刻認識新型城鎮化對經濟發展的重大意義。近年來，隨著城鎮化進程的不斷加快，對氣候和環境帶來了一定的負面影響，武漢、南京、廣州等大城市洪澇災害時有發生，不少城市的排水系統面臨著嚴峻的考驗，使國家和集體的財產安全遭受損失，甚至威脅到民眾的人身安全。海綿城市建設作為新型城鎮化建設的重要組成部分，對改善城市生態環境、解決城市水危機發揮著重要作用。

海綿城市建設是以低影響開發技術手段為核心，推進“灰綠設施”建設相結合，促進水資源循環利用，恢復水環境的自我凈化能力，從而建設具有彈性的新型城鎮，實現城市的可持續發展。目前，國內在海綿城市建設方面雖已取得初步成效，但仍存在不成熟、不完善之處，本文梳理了美國、日本、德國、澳大利亞和中國海綿城市建設進展及取得的初步成效，總結了五個國家海綿城市建設的經驗，通過對國內外海綿城市建設情況進行對比分析，找出它們在建設理念、建設規劃、法律法規等方面的聯系與區別，提出了國內外海綿城市建設過程中形成的共識，以期為進一步提升中國海綿城市建設質量提供參考。

二、國外海綿城市建設經驗鏡鑒

（一）美國海綿城市建設經驗鏡鑒

1.以政府出臺管理措施為前提

美國海綿城市建設起步較早，20世紀，由于城市化進程加速及氣候環境的變化，許多城市面臨暴雨侵襲、污水倒灌問題，導致飲用水存在安全隱患，美國國會于1948年頒布《聯邦水污染控制法案》。該法案在1972年修訂后提出“國家排放污染物消除制度”（簡稱NPDES）[1]。隨后，政府不斷對該法案進行修訂和完善，1977年提出對面源污染的關注，將法案修訂為《清潔水法案》。1987年開始將雨水排泄歸納到NPDES，又將法案進一步修訂為《水質法案》。1990年環保局出臺水質管理措施，提出更為具體化的雨水排泄規定，并采取最佳管理措施（簡稱BMPs）對雨水進行控制和管理[2]。BMPs逐步發展為水生態可持續發展的綜合管理措施，獲得了人們的廣泛認可，是海綿城市建設的行動指南。

2.以低影響開發技術為支撐

20世紀90年代末，在政府出臺管理措施的基礎上，學者們提出“低影響開發”理念（簡稱LID），LID主要是通過貯存、滲透、滯留等技術手段從源頭控制雨水徑流和雨水污染[3]。此外，LID還提供了額外的好處，一方面加強了城市生態的保護，城市的擴張導致不透水面積增加，綠色空間減少，LID通過對城市空間的重新配置，與城市綠地、綠網、綠道規劃結合，通過鋪裝透水路面、建設多功能蓄水池等措施，很好地緩解了這個問題;另一方面營造了景觀效果，如小區雨水花園、綠色屋頂、生態植草溝等能夠增加城市的景觀價值。目前，低影響開發技術已應用到全球范圍。

3.以綠色基礎設施為保障

1999年8月，美國首次提出“綠色基礎設施”的概念（簡稱GI），GI主要包括以水系、濕地、林地為主的自然區;以綠地、公園為主的自然環境保護區;以農場、牧場、森林為主的物種生存空間。他們共同對水資源、空氣凈化、自然生態進化發揮著不可低估的作用，與人類的健康生活息息相關。

隨著經濟的發展，城鎮化進程的加快，綠色基礎設施逐漸收縮形成一個個孤島，不利于水生態環境的可持續發展。通過合理的規劃設計，將一個個綠色基礎設施串聯成為綠色網絡體系，才能改善人居環境的狀態，將短期的利益行為轉變成為長期的可持續利益，實現真正意義上的可持續發展。

4.以公眾參與為動力

為了更好地進行海綿城市建設，美國還建立了公眾參與機制。在項目規劃階段，政府或開發商為項目規劃中受影響的居民提供討論和參與規劃的機會，邀請目標人群參與項目會議，鼓勵公眾表達自己的觀點和想法。項目人員采納公眾合理化的建議并根據公眾的需求調整項目方案。如此一來，不僅能夠增加項目的可操作性，還可以提高公眾對生態環境的保護意識，促進項目人員和公眾對當地環境的共同認知。在項目的建設過程中，公眾可以依照程序實施全程監督及參與項目的階段性評估。在項目落實后，政府對公眾滿意度進行調查，并給予及時的反饋，充分發揮公眾在海綿城市建設中的積極作用。

（二）日本海綿城市建設經驗鏡鑒

1.制定日益健全的法律法規

19世紀80年代，在工業化浪潮引發自然環境面臨嚴峻形勢下，日本政府率先制定相關法律法規，在1896年頒布了《河川法》，此法案為防洪工程奠定了堅實的基礎，引導了大規模防洪工程的建設。1911—1920年間，日本政府開始啟動現代防洪工程，實施第一個《國家防洪總體計劃》，并于1960年頒布《治山治水緊急措施法》，兼顧“治山”與“治水”的協調發展[4]，同時開始實行“治山治水五年計劃”。1964年，日本對1896年頒布的《河川法》進行修訂，將水資源開發作為河流管理的目標。1977年，為促進城市雨水滲透、儲蓄設施的建設，日本啟動“綜合防洪措施”。1980年推行《雨水貯留滲透計劃》。1997年再次修訂《河川法》，明確提出在河流開發和整治的同時還要注重環境保護的要求。為了達到城市水循環系統健康良性發展的目標，又于2014年出臺《日本水循環基本法》[5]。日本在水資源管理方面逐步完善的政策法規，確保了國民生活的穩定安全。

2.明確各級管理機構職責

早在1961年，日本就頒布了《災害控制措施基本法》，明確規定在災害防治中各級管理部門的職責。1997年修訂形成的《新河川法》[6]，明確規定了中央與地方政府在河川管理上的詳細分工。對于雨洪管理，日本建立了縱向領導和橫向合作的管理體系，各部門分工合作，依法辦事，形成了“多龍治水，多龍管水”的模式。在總體層面上，日本設立內閣辦公室，負責統籌各級政府部門制定相應政策和措施。國土交通部門負責管理流域面積、河水水位線和流量等水現狀，并提供所需的水利設施。氣象廳設有雷達雨量觀測網，負責發布暴雨災害的預報和警報。市政部門負責保護區劃定、洪水疏散、洪水風險管理等工作。除此之外，民間還建立了以河流環境修復為主的管理聯盟，聯盟成員通過實地考察、開展研討會、建造雨水儲蓄設施等活動，形成了當地的流域管理機構[7]。從政府到民間，各級管理機構明晰的責任分工，循序漸進推進日本海綿城市建設。

3.重視城市基礎設施建設

對于城市防洪工程的建設，城市下水道系統發揮著舉足輕重的作用。日本十分重視基礎設施建設，城市設計中有發達的下水道系統和足以承受洪水的超級堤防，同時非常注重下水道后期的維護，即使發生暴雨也不會出現大面積的積水現象。為了有效預防洪災，日本政府針對人口密度較大的地區實行加固堤防、拓寬河道、加大地下蓄水池的建設等措施。東京的年平均降水量約等于世界年平均降水量的兩倍，但多年來東京未曾發生過洪澇災害，其制勝法寶即是發達的城市下水道系統加上地下蓄水池系統，有效解決了城市水患。早在20世紀80年代初，日本就開始將地下蓄水池應用到容易聚集雨水的居民區、學校、公園等場所[8]，極大降低了地面被淹的風險。此外，政府還鼓勵市民個人修建雨水蓄水池，并給予經濟補貼。對于基礎設施建設的重視也為城市后續的發展建設打下了牢固的根基。

（三）德國海綿城市建設經驗鏡鑒

1.率先建立排水工程

德國是最早涉足海綿城市建設的國家，早在1811年慕尼黑就開始建造城市排水系統。1873年，柏林修建第一條下水道，雖然柏林不屬于會發生強降雨的地帶，但當時的建設負責人就考慮到了柏林未來可能面臨的內澇問題，并在當時的規劃中顧及到柏林未來100年左右的發展規模。柏林有四分之三的下水道都是雨污分流的排水模式，青島原是德國的租界，當時也是按照此模式進行規劃，青島的部分老城區100多年前修建的水渠目前仍在使用[9]，且水流順暢，說明嚴謹的德國人率先建立的排水工程經受住了時間的考驗。

2.注重雨水集蓄系統建設

德國的雨水收集技術經過多年的發展已相當成熟。雨水集蓄系統主要包括地下儲水器、透水性地磚、綠色屋頂等設施。德國立法規定，在建筑建設之初，必須設立雨水集蓄設施，否則將按照雨水排放量繳納雨水排放費，因此，德國的很多家庭都安裝了雨水集蓄設施，收集的雨水還能二次利用[10]。德國還是最早開始鋪設綠色屋頂的國家，德國的居民區大都鋪設了綠色屋頂。早在1927年，德國柏林的百貨公司屋頂上就建立了當時世界上最大的綠色屋頂花園，經過多年的發展，德國已成為屋頂綠化最先進的國家。目前，“建筑物大面積植被化”的專利90%來自德國。此外，德國非機動車道、步行街、廣場等公共區域都采用了透水材料鋪裝，增加雨水的滲透。隨著雨水利用技術及相關標準相繼成熟完善，推動了德國海綿城市建設迅速發展。

3.積極宣傳建設成果

德國給排水工程的大力宣傳工作在柏林、慕尼黑、科隆等大城市取得了良好的效果。慕尼黑等地的下水道變成了游客的免費旅游景點，這個景點不是傳統的下水道博物館，而是正在運行中的地下給排水系統。政府的這一舉措不僅促進了當地給排水工程建設和管理，而且對于其他城市和國家的海綿城市建設將起到很大的激勵作用。然而給排水工程在建設的過程中會給當地居民的日常生活帶來一定的不便，其建設進程的推進會面臨較大的難題，因此，德國政府積極向民眾宣傳生態保護、污水治理、給排水運作帶來的益處，向民眾普及建設理念，鼓勵民眾參與到給排水工程建設中，方便民眾監督建設進程，充分發揮廣大民眾的力量。

（四）澳大利亞海綿城市建設經驗鏡鑒

1.分階段有針對性建設

澳大利亞在海綿城市建設方面的成功經驗可以概括為六個階段[11]，第一個階段為解決城市供水問題。這一階段起源于19世紀初，政府為了保障城市人口的供水安全，開始對城市的集中式供水問題展開規劃和管理，向社會提供不限量的淡水資源。第二階段為解決城市的排污問題。19世紀中晚期，受西方疫情爆發的影響，澳大利亞考慮到人口用水安全問題，開始實行雨污分流，保障公眾健康。第三階段為解決城市排水問題。20世紀中期，隨著經濟的發展，氣候和環境受到一定的影響，基礎設施建設投入提高，部署地下排水管線，并將城市河道渠化，但在這一階段，城市河道的景觀價值被忽略。第四階段為解決城市地表水問題。20世紀70年代，澳大利亞水資源污染和過渡使用的情況開始突顯，為提高環境狀況，地表水資源保護開始被納入城市規劃中。第五階段為建設水循環城市。這一階段基本是停留在學術層面，相關研究人員正在積極探索實踐水循環城市的實現路徑。第六階段為水敏城市建設，這一階段即形成了澳大利亞著名的水敏性城市設計（簡稱WSUD）。在20世紀90年代后期，WSUD的概念已逐漸被水資源管理和城市規劃設計部門的研究者和實踐者所使用。WSUD的形成不僅涉及水資源認知、規范、管理等層面的變化，還包括宜居城市建設、環境修復與保護、經濟可持續發展等方面。

2.明確的立法與政策架構

水敏性城市設計的立法與政策架構由澳大利亞聯邦政府提出倡議，維多利亞州政府牽頭制定相關法律法規，再由墨爾本市政府結合城市的實際現狀制定城市的詳細規劃與設計方案[12]。三者由上到下，從宏觀到微觀建構出了明確的立法與政策體系，為水敏性城市設計創造條件，具體如圖1所示。

3.有效的監管體系

為實現水敏性城市建設的有效監管，澳大利亞政府鼓勵多方共同參與，并建立政府、開發商和個人建設聯盟，落實各方的監管職責和措施。WSUD建設由多方參與，包括環保局、流域管理局、道路交通管理局等部門，由于在建設的過程中所涉及的環節較多，需要協調各方的工作，墨爾本政府建立并實施監督調查體系，由市水務局作為監管主體，審核開發商的項目方案，方案審核通過后，在建設過程中由當地政府、管理機構和個人共同監督建設進程。通過層層遞進的共建政策，協調各方的配合，以有效的監管體系保障WSUD的落實。

三、中國海綿城市建設特點及經驗

中國城市雨洪管理的研究起步較晚，開始于20世紀80年代，2002年國家頒布了《中華人民共和國水法》，主要用于水資源短缺的地區，鼓勵對雨水進行收集、開發和利用。2013年12月，習近平在中央城鎮化工作會議上正式提出建設“海綿城市”，隨后，我國開始掀起建設海綿城市的浪潮。

（一）國家層面

2015年4月，國家批準鎮江、廈門、濟南、武漢等16個首批海綿城市建設試點。2016年4月，北京、上海、青島、寧波等14個第二批國家級海綿城市建設試點產生。為有效推進海綿城市建設，政府相繼出臺了相關法律法規，具體如表1所示。

（二）省域層面

為順利開展海綿城市試點建設工作，各省份也在積極探索實踐。如：2016年8月，江蘇省批準南京、徐州、蘇州等9個城市成為第一批省級海綿城市試點城市。2017年6月，又批準無錫市、宿遷市、連云港市、新沂市、靖江市為第二批省級試點城市。2016年山東省政府籌資兩億元，啟動海綿城市省級試點建設，批準泰安、濰坊、聊城等5市及莒縣、曲阜、青州3縣為省級海綿城市建設試點。

我國幅員遼闊，在氣候、水資源、土壤等方面存在較大差異，因此，海綿城市建設的目標也不盡相同。雖然國家頒布了《海綿城市建設技術指南》，但針對我國東中西部不同的區位特點，各省份因地制宜編制海綿城市建設方案，頒布《關于推進全省海綿城市建設的實施意見》，明確海綿城市建設總體要求、基本原則、建設重點及保障措施。不同省份在建設過程中都有自身的側重點[13]。南方地區水資源相對豐富，夏季多暴雨，容易發生洪澇災害，則更加重視徑流峰值及污染的控制。北方地區水資源相對匱乏，西北地區容易發生旱災，則注重雨水的滲透、滯留與儲蓄。不同省份面對自身所處的條件采取不同的建設舉措，體現了因地制宜的建設原則[14]。

（三）城市層面

由國家和省政府頒布的海綿城市建設試點積極響應上級要求，其建設特點及經驗主要體現在以下三個方面：

1.打造“智慧海綿”綜合體系

隨著海綿城市建設的穩步推進，其重心開始由單個海綿體建設轉向以自然條件為基地的“智慧海綿”建設。“智慧海綿”建設是一個包含水環境、水資源、水安全、水生態和水文化等多目標的復雜非線性系統。如江蘇省鎮江市即是將海綿城市建設與城市基礎設施建設相結合，與綠化提升、河道整治、公園建設、老舊小區改造等項目有效整合起來，協調統籌共同推進，不僅開發了“五水”的功能，還提升了城市的景觀效果，從而形成一個以城市自然條件為基礎的大海綿體。

2.注重綠化面積的擴充

在海綿城市建設理念下，各大城市堅定綠色發展意識，注重綠化面積擴充。綠化植物不僅能夠作為防御雨水的緩沖帶，同時還能夠達到凈化雨水的效果。如濟南的多個建設試點實施公園景區改造升級，大力開展植樹綠化，豐富植物配置。上海滴水湖的環湖80米景觀帶，一方面可以起到“調節河水之豐儉，緩解旱澇之災害”的作用，另一方面提升了城市的景觀價值。很多城市也在擴大道路兩旁的綠化帶，鋪設綠色屋頂，越來越重視綠色城市的發展建設。

3.加強示范項目建設

打造海綿城市示范項目不僅能夠對周邊地區形成示范效應，而且可以帶來巨大的商業價值。國內各個試點城市都在致力于示范項目建設，打造屬于自己城市的“海綿品牌”。如重慶悅來新城項目，考慮到地質結構和山地特征不適宜采用“滲”和“滯”的模式，因此結合場地的實際現狀，區別于平原地區海綿城市建設，采取“雨水景觀塘+集水模塊”的方式，并考慮到“山地道路與景觀視覺形態”問題，打造屬于山地城市的示范項目。

（四）企業層面

我國海綿城市建設試點覆蓋范圍較廣、運營成本較高、資金需求體量較大、效益顯現周期長[15]，僅靠財政投入難以支撐海綿城市建設正常運行，企業通過PPP模式參與到海綿城市建設，大多采取BOT模式，即建設——運行——轉移[16]。企業和政府簽訂股權協議，由企業負責項目的建設、管理、投融資及運營維護，項目完成后，企業再將項目移交給政府，具體如圖2所示。

企業的參與是海綿城市建設重要的資金保障，江蘇省鎮江市海綿城市建設PPP模式，通過合理的報價競爭機制，吸引中國光大水務有限公司作為合作伙伴，采用BOT模式，由項目公司負責建設、投融資及運營維護，并制定完善的項目回報機制[17]，PPP運營取得了良好的效果。

四、國內外海綿城市建設比較

縱觀上述美國、日本、德國、澳大利亞和中國的海綿城市發展歷程，可以發現國內外在建設理念、建設規劃、法律法規等方面既相互聯系又相互區別[18]，具體見表2所示。

綜上所述，盡管國內外應對雨洪的方式有所不同，但基本形成了一定的共識，這對于我國海綿城市建設具有很強的指導價值。

第一，建立健全的法律法規。法律法規是海綿城市建設中的重要推動力和保障，國內外海綿城市建設都頒布了相關的法律法規。法律法規體系頒布主體可分為宏觀層面的國家政府、中觀層面的省級政府和微觀層面的市級政府。國家層面制定出總體規劃和宏觀標準，中觀層面制定適合區域尺度的法規政策，微觀層面制定詳實的具體方案，層層遞進，從而保證法律法規的權威性、科學性和務實性，確保政策的落地實施。

第二，構建完善的管理機制。對于海綿城市建設的管理問題，政府需要確立一個完善的管理機制，海綿城市建設是一項涉及多部門、多開發商及廣大民眾的龐大的系統工程，劃清管理職責、建立完善的問責制度和監督體系，能夠第一時間發現問題，找到解決問題的方法和途徑，從而提高工作效率。海綿城市建設完成后，還需做好后期的維護，明確責任主體，進一步提高建設的環境效益、經濟效益和社會效益。

第三，重視基礎設施的升級改造。海綿城市建設的核心是解決城市水問題，一方面，落實水生態可持續發展理念，將海綿城市建設與開展生態修復工作相融合，重視城市流域保護，加強水安全管理。另一方面，將城市“灰色設施”與“綠色設施”結合建設[19]，不僅注重地面上的公園、綠化帶、植草溝等綠色設施的建設，也重視地下排水管網、蓄水池、雨污分流管道等灰色設施的建設，從而將雨洪管理與城市固有的自然生態系統有機融合，實現雨水快排和充分利用的最優目標。

第四，積極展開對外宣傳。美國建立有公眾參與機制，日本的《河川法》修訂后明確指出河道的整治規劃必須保持與公眾的良好溝通，德國把下水道變成旅游景點，足以說明在海綿城市建設中積極宣傳建設理念，鼓勵民眾參與海綿城市建設的重要性。海綿城市建設的成果由民眾享有，讓民眾充分認識解決城市水危機、改善城市生態環境、形成對水資源的良性循環利用將給自身給社會帶來的巨大效益，取得民眾的支持會減少海綿城市建設過程中的障礙。

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（責任編輯：張麗陽）