應急管理重在源頭防范

湖北奮威安全科技開發有限公司 董曉凌

以習近平同志為核心的黨中央將安全生產工作作為民生大事納入到全面建成小康社會的重要內容之中并組建國家應急管理部，開啟了中國特色應急管理體系建設的新時代。結合目前形勢及任務，筆者體會到應急管理工作重在從源頭防范抓起，持續建設防災、減災、救災的應急管理體系和提升預防為主、立根固本的能力,開創安全發展新征程、新局面。

■應急管理預防為上

應急管理從字面來說,似乎搶險救災為第一要務,若如此將窮源溯流、疲于救命。我國悠久歷史文化早已對此說否。《漢書：霍光傳》成語“曲突徙薪”的啟迪：客有過主人者，見灶直突，傍有積薪。客謂主人曰:“曲其突，遠其積薪；不者，將有火患”。主人嘿然不應。居無幾何，家果失火，鄉聚里眾卜哀而救之，火幸息。于是殺豬置酒，燔發灼爛者在上行，余各用功次坐，而反不錄言曲突者。人謂主人曰:“鄉使聽客之言、不費牛酒，終亡火患；今論功而請賓，‘曲突徙薪’亡恩澤，焦頭爛額為上客耶？”主人乃寤而請之。

早在東漢時期政論家、史學家荀悅《申鑒·雜言》,明確提出“防為上，救次之，戒為下”的古訓。因此，應急管理需要我們突破傳統，樹立危機與風險意識：“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘亂”，化危為機、源頭防范、預防為上，應急管理就是應對風險管控。

■應急管理源頭與職責

我們知道：按照軌跡交叉理論模型, 從事故事件來認識源頭，每發生一起事故事件直接原因均為物、機、環的不安全狀態和人的不安全行為，而源頭就是管理缺陷。管理缺陷之根源在于安全管理的治理能力與治理體系水平和根基是否筑牢、與之相得益彰或相宜有為，尤其要防范化解重大（要）風險。

從公共安全來認識源頭，中發【2016】32號文《中共中央國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》指出：堅持源頭防范、應從規劃布局、設計、建設、管理和企業生產經營活動全過程 “五位一體”來進行實施。

2017年3月28日在甘肅蘭州市召開遏制重特大事故工作會議上，原國家安監總局副局長徐紹川披露2012-2016年共發生220起重特大事故原因分析，如圖1所示，這些事實與數據是用血肉之軀換取的教訓，也給我們明確了源頭管理的方向。

圖1 2012-2016年重特大事故原因分析

上述事實與數據說明應急管理關口前移至源頭的重要性，應重在源頭防范。應急管理的源頭就在于防災、減災，而救災次之。

習總書記指出：“我們必須始終保持高度警惕，既要高度警惕黑天鵝事件，也要防范灰犀牛事件；既要有防范風險的先手，也要有應對和化解風險挑戰的高招；既要打好防范和抵御風險的有準備之戰，也要打好化險為夷、轉危為機的戰略主動戰。”

應急管理從國家層面職責應當是誰主管、誰負責，管行業必須管安全，分級管理、分線負責。應急管理部門屬于綜合監督管理實施部門, 各行業主管部門負責本行業監督管理，屬多頭多面分權監管，如國家衛健委負責職業衛生的監督管理，住房和城鄉建設部負責建筑施工安全，市場監督管理總局負責特種設備的監督管理等，這些應屬于應急管理或安全生產工作所需要的建立健全全局性、根本性、社會化的安全監督工作網絡體系。

應急管理或安全生產工作從企業層面法定責任應當是明確企業各部門的安全主體，即誰主管、誰負責，管生產經營必須管安全，“一崗雙責、黨政同責”、齊抓共管、盡職履責、失職追責；安技部門是代表單位行政主要負責人依據法規行駛綜合監督管理部門；工會代表員工對行政依據法規行使監督權。這些應屬于應急管理或安全生產工作所需要的建立健全的企業全面性、長期性、系統性、安全工作監督網絡體系。

為了有效預防和應對各級各類突發事件，政府、企業、單位、社會組織及公民個人須形成共同合力的治理理念，由多元主體參與，采取預防（風險管控）、消除或減緩（風險的消除或減緩、削弱）、準備（為應急響應應做的準備）、響應（針對突發事件發生時采取的應對措施）、恢復（事件發生后如何恢復）等行動，其包括四個特點：①災種全覆蓋；②主體全參與；③過程全涉及；④預防全方位。

■建設應急管理預防預警機制與體系

應急管理預防預警機制是以人為本、全員參與，以危險源辨識和風險評價為起點，建立危險源清單、充分運用信息化、系統化、智能化的工程技術方法測量與監視，全員、全過程、全方位、全生命周期管理，強化標準化管理，把風險辨識、風險控制在隱患形成之前，把隱患排查治理消滅在事故事件之前，實踐安全風險自辨自控，隱患自查自治，構建安全生產風險分級管控和隱患排查治理的雙重預防機制。依據法律法規，更新管理，不斷提升重大（要）危險源、關鍵裝置、重點部位（場所）的智能化監測報警控制能力，加強遠程監測、自動控制、自動預警和緊急避險等設施設備的使用。

預防管理體系是“組織用于制訂方針、目標以及實現這些目標的過程所需的一系列相互關聯或相互作用的要素”。體系建設要素包括組織的結構、崗位和職責、策劃和運行、績效評價和改進且應堅實PDCA過程和持續改進與提升工作。對職業健康安全的預期結果是防止工作人員的傷害和健康損害，以及提供安全、健康、舒適和高效的工作場所，筑起安全根基。

企業建設應急管理預防預警機制與體系，需要最高管理者支持 ,企業應急管理體系是基于風險思維的情景構建和事故事件教訓為先導，法規標準為準則，全社會或全員參與，關鍵支持等要素積極發揮作用，實現防災、減災、救災目標，并融化于企業總體管理體系中一體化實施。應急預案體系由綜合預案、專項預案和現場處置方案構成，應急資源應給予保障，應急物資配置和布局應合理。應急管理體系建設應包括相關方（承包商）應急準備與響應管理，以及變更管理并不斷加強員工崗位應急培訓，健全快速應急響應機制，組織應急響應演練，全面提升應急保障能力。

應急管理體系建設首推“雙重預防”機制，并從以下兩方面源頭實施到位。

一方面是構建風險預防機制：主要從源頭（生產工藝）、設備設施、作業環境、人員行為、管理體系等五個方面進行風險辨識，這是基本功，關口前移、重心下沉，分級管控、建立企業、部門（車間）、班組、崗位個體四級危險源清單。同時應進行風險評價，按照重大風險（紅）、較大風險（橙）、一般風險（黃）、低風險（藍）四色進行評級，并通過辨識、評價與控制危險源，采取工程系統技術防護手段實施，設置監測監控設施等信息化、智能化的措施進行管控。同時，要建立風險公告欄、風險告知卡，設置風險警示標志，加強可視化管理；加強危險源監測預警等方面的工作，實行風險自辨自控，達到消除、降低、管控風險目的。

另一方面是構建隱患排查治理閉環管控機制：主要根據隱患排查要求事項、內容和頻次清單，以安全標準化為抓手，重點加強對重大(要)風險的場所、環節、部位進行排查，并對重大(要)風險試行掛牌督辦，實行全過程記錄隱患排查治理情況，同時要做到隱患治理“五落實”：即責任、措施、資金、時限、預案，實行閉環管控，這樣才能真正實行全員參與、隱患自查自糾管理。與風險辨識相對應，關口前移、重心下沉、分級管控，制定部門崗位檢查表，設備專業性安全檢查表。以崗位為中心，以活動范圍為半徑畫圓，排查治理事故隱患做到五到位整治。隱患排查治理閉環管控機制應“五有”：企業有標準、工作有清單、部門（車間）有表冊、崗位有卡片、治理有效果。

建設應急管理預防預警機制與體系，對自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等公共突發事件重點是強化公共安全意識，需要基于風險思維，在日常事務與處置公共突發事件方面表現出職業安全健康信念和思維，彰顯過硬治理能力和現代化治理水平。“雙重預防”機制則應堅持風險分級管控，“縱到底、橫到邊”保障落實。

總之，應急管理重在源頭防范、預防為上、提升應急管理預防預警能力，持續建設系統完備、科學規范、運行有效的應急管理預防預警機制與體系，開創安全生產輝煌的時代新篇。