國家治理現代化與大國興衰：近現代大國崛起與反思

李巖

自大航海時代以來，世界范圍內發生了多次大國競相崛起的浪潮，歷經新航路開辟、工業革命、第一次和第二次世界大戰，數百年時間里爭奪世界霸權的葡萄牙、西班牙、荷蘭、英國、法國、德國、俄羅斯、美國、日本等多個國家，都曾一度各領風騷。然而有的盛極一時、沒落收場，有的則保持了相對長久的優勢。進入21世紀，國際形勢風云變幻，加之去年突發的新冠肺炎疫情等重大事件，世界格局迎來了新一輪的調整周期。2018年6月，習近平總書記在中央外事工作會議上指出：當前中國處于近代以來最好的發展時期，世界處于百年未有之大變局。毫無疑問，大國崛起是一場國家間的競賽，有成功者，有失敗者。到底哪些因素是影響大國興衰的關鍵所在？立足于新時代的歷史方位，大國興衰的過往歷程中有哪些經驗教訓，值得我們進一步認真思考和重新考量？國家治理現代化，是否會成為破解21世紀大國崛起密碼的“金鑰匙”，并將發揮怎樣的作用和影響？我們又該如何通過推進國家治理現代化，在新一輪大國崛起的國家競爭中占據制度優勢？本刊特約記者就此專訪北京大學何增科教授。

國家治理現代化的重申與意義及國家治理現代化的推進方向與作用影響

《領導文萃》：2013年在黨的十八屆三中全會上“推進國家治理體系和治理能力現代化”被列入全面深化改革總目標。這是“國家治理現代化”第一次出現在中央重要文件中，而且一經提出很快就成為了學界研究的一個熱點關鍵詞。2019年又圍繞“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”這一主題召開了十九屆四中全會，可以說進一步突顯了國家治理現代化的重要價值。您覺得黨中央近年來多次重申國家治理現代化的必要性和意義何在？

何增科：改革開放40多年，是中國現代化建設的一個“黃金時期”，同時也奠定了中國向現代化中后期階段邁進的堅實基礎。對國家治理現代化的重申，歸根結底，是著眼于解決我們國家向更高水平、更高質量發展所必須突破的一些制約因素和問題。

工業化、城鎮化、信息化、市場化、全球化等多種浪潮，正在持續沖擊著現有的治理體系，既對當下的國家治理能力提出了挑戰，也是推動國家治理轉型和進一步現代化的重要驅動力。可以看到，過往單純依靠黨和政府力量的發展模式已經遇到瓶頸，亟須注入改革創新動力，進一步激發經濟社會發展的活力。同時，人民群眾對社會公共服務、基層治理、政治參與等方面也提出了更高期望，迫切要求國家治理體系具有更大的制度包容性。因此，若想實現可持續的發展和穩定，就需要不斷推動國家治理朝著現代化方向轉型。

在“百年未有之大變局”背景下，尤其應該看到，推進國家治理現代化是近現代大國崛起競賽的制勝法寶，是應對國際國內各種現實和未來諸多挑戰的有效思路、有力舉措、有為方向。

從“地理大發現”時代開始，現代化進程便在全球范圍內陸續開啟，國家治理現代化程度不僅是國家整體的現代化進程與命運的關鍵影響因素，還對近代以來的各國興衰和國際競爭中的成敗有著重要影響。

總而言之，如果國家治理現代化轉型受阻，經濟和社會等方面就難以朝著現代化方向發展;如果不進一步推進國家治理改革進程，市場化改革也難以繼續進行。為了應對各種現代化浪潮的沖擊，我國提出國家治理現代化概念來進行積極主動的回應。如果不回應外部挑戰，我國就容易陷入全面的、系統的國家治理危機中，甚至會面臨國家治理失敗的困境，現代化進程也可能會因此夭折。

《領導文萃》：由此看來，治理現代化對國家的發展興衰是至關重要的，那么兩者之間一般具有怎樣的關聯和影響呢？

何增科：國家興衰成敗的根源，是人們長期不斷追問和探索的一個問題。從國家治理現代化的角度考量，可以發現，優良的國家治理可以保障人民的安居樂業和國家的長治久安，而低劣的國家治理則容易使國家陷入內部動亂或外敵入侵的困境，有些國家甚至會因為戰敗而衰落或敗亡。從“地理大發現”時代開始，現代化進程便在全球范圍內陸續開啟，國家治理現代化程度不僅是國家整體的現代化進程與命運的關鍵影響因素，還對近代以來的各國興衰和國際競爭中的成敗有著重要影響。在近代大國崛起和國際競爭中，具有大國潛力的國家在國家治理現代化方面的進展可以直接影響本國崛起的成功與否。

一言以蔽之，國家治理制度的質量優劣影響著國家的興衰成敗。組織和個人的行為選擇會受到國家治理制度的質量影響，而組織和個人的行為選擇的匯總可以決定國家治理的長期績效，具體表現為國家的興衰成敗。政治治理制度的績效差異可以影響官員的行為選擇，例如他們究竟會廉政勤政，還是會以權謀私，這些關乎著政治穩定程度。經濟治理制度通過界定和保護產權等方面的異同，來影響人們的經濟行為選擇，例如，他們會在尋求租金、尋求特權或壟斷和創造財富之中做出選擇，而前者影響著國家能否實現長期經濟增長的目標。社會治理制度的績效差異則影響著社會組織的發展，究竟會出現壟斷的分利集團，還是共容性組織，這些決定著社會流動性的強度或階級固化程度。文化治理制度的質量和性質影響著知識生產的收益高低和風險大小，從而決定著國家思想文化的繁榮程度。生態治理制度的質量和性質則會決定掠奪性開發和生態保護的收益高低和風險大小，進而影響生態環境的優劣。外部環境治理制度的類型和性質則會影響統治集團的行為選擇，究竟是為了追求自身利益而發動戰爭，還是為維護和平的外部環境，這些決定會影響國家的發展前景，前者可能會導致國家陷入國力損耗或戰敗政權崩潰的危機，后者則可以使國家長期享受和平紅利。

《領導文萃》：從國家興衰角度來看，您覺得國家治理現代化的建構應當遵循怎樣的內在邏輯，一般有哪幾方面的建設要點？

何增科：我們國家提出的治理現代化，是一個具有中國特色的概念，也是一項重要的理論創新。綜合關于國家興衰的已有理論研究，強有力的國家、受約束的國家、負責任的國家和包容性的國家，是國家治理現代化追求的四個主要目標，同時也構成了國家治理現代化建構的四個維度。其中，強有力的國家是現代國家，它們擁有職業官僚群體和政治家，國家能力較強，且在國家—社會關系中享有必要自主性。受約束的國家是法治國家，它們的權力會受到憲法和法律的剛性約束，而且會存在以權力制衡權力的約束機制，從而保障公民的權利和自由。負責任的國家是建立了一種代表人民利益并向人民負責的政治責任鏈的民主國家，在這些國家，人民或其代表機關是權力主體，他們會通過選舉政治家群體的方式來行使公共權力，這些職業政治家需要向人民及其代表機關負責，而職業官僚群體則在政治家的控制下依法開展公共管理工作。包容性的國家是指在經濟、政治、社會、文化、生態和外交等各方面公共事務治理制度中，包容性制度占據主導的國家。

國家建設、法治建設、民主建設和治理制度建設是實現上述四個目標的基本途徑。國家建設可以分為民族國家認同建設、國家機構和能力建設兩部分。法治建設涉及法治逐漸取代人治的過程。民主建設則是指通過改革或革命來實現民主化的過程，政權組織形式也會隨之變化。治理制度建設是從排斥性、壟斷性、汲取性走向開放共享包容的治理制度的過程。包容性的治理制度有助于增強國內外民眾對一國治理制度的認同和認可，在國內可以增強國家凝聚力，在國外會表現為吸引他國民眾的“軟權力”。

當然，國家治理現代化的“四大目標”之間存在著一定的張力。與目標相對應的“四大建設”在不同的國家，其具體順序和發展重點也會有所不同。在國家治理現代化進程中，如果國家在某一或某幾個方面出現建設長期停滯不前的狀況，那么國家政體治理體制就會因此退化，掠奪性國家、自大任性的國家、汲取型國家、分利型國家等制度衰變的前兆也可能隨之出現，放任不管則會導致國家衰落。其中，在掠奪性國家，統治者將國家視為掠奪被統治者的工具，這會導致政府的服務之手變異為“掠奪之手”。在自大任性的國家，統治者幾乎不會受到其他權力主體的約束和制衡，他們可能會為了追求自身榮耀或不切實際的目標而恣意妄為自大任性。在汲取性國家，汲取性政治和經濟制度會在各項治理制度中占據主導地位。在分利性國家，在事關利益分配的國家立法和決策的過程中，占據主導地位的始終是那些狹隘的、排他性的分利集團。

近現代大國崛起歷程及其國家治理經驗教訓

《領導文萃》：按照上面的理論框架，從歷史上看，近現代以來的大國崛起主要經歷了怎樣的演進過程？

何增科：15世紀以后，人類社會曾出現四波大國崛起的浪潮，先后出現了9個世界性大國，它們分別是葡萄牙、西班牙、荷蘭、英國、法國、德國、俄羅斯、日本和美國。

第一波浪潮是葡萄牙和西班牙的崛起。葡萄牙和西班牙在現代國家建設上先行一步，在歐洲最早實現了國家的統一和穩定，率先建立起相對集權的中央政府，同時增強了經濟治理制度的包容性，從而在16世紀成為第一波崛起的世界性大國。相較于同時期的其他國家，葡萄牙和西班牙的政治優勢源自它們率先開啟的現代國家建設進程，它們還通過向富商和私人探險家開放探險和占領活動的收益權，來調動這些冒險家進行對外擴張活動的積極性，并增加了經濟治理制度的包容性。在政府和私人力量的共同推動下，世界性大國由此誕生。但是，此種崛起模式的后勁卻稍顯不足，對外掠奪并未推動國內社會經濟朝著現代化發展。

第二波浪潮是荷蘭的崛起。從西班牙統治下贏取獨立后，荷蘭建立了世界上第一個資產階級掌權的共和國，以及包容性的經濟和宗教治理制度，并在17世紀崛起為世界性大國。荷蘭之所以能夠戰勝競爭對手，主要源于其建立了一個強有力的、負責任的和具有部分包容性的現代國家，并在國家、治理制度和代議制民主等建設方面獲得重要優勢。但是，此種崛起模式過分依賴對外殖民擴張和暴力來維系海外貿易，雖然實現了商業和金融業的現代化，卻缺乏國內工業現代化的支撐。

第三波浪潮是英國的崛起。18世紀英國在第三波大國崛起競賽中勝出，是因為它在國家、代議制民主和法治建設中處于領先地位，而且建立起包容性的經濟治理制度和文化治理制度。除了具有與前兩波浪潮中崛起的大國的相同要素，例如殖民擴張、海權和暴力的商業貿易之外，英國還具有“工業革命”優勢。18世紀下半葉，英國成為世界上第一個工業化國家。正是因為具有雄厚的物質基礎和技術實力，英國才能在之后的殖民擴張、商業貿易和海權爭奪中長期領先對手并保持世界霸主地位。

第四波浪潮是美國的崛起。美國建國后，建立了比較均衡完整的現代國家治理體制，并在國家、法治、民主、治理制度四個方面建設中都取得了充足的進展。美國可以從潛在大國發展為現實大國，主要是因為在國家治理現代化的各個方面，它都發展得比較均衡。相較于前三波崛起的大國，美國不僅掌握了包括制海權、殖民擴張、暴力的商業貿易、工業革命在內的相同元素，還多了兩個新要素——技術創新和軟實力，這使得它在第二次工業革命和信息技術革命中處于領先地位。

在上述四次大國崛起的浪潮中，自然也伴隨著其他強國的激烈競爭和挑戰。其中，法國在大國崛起道路上經歷了波旁王朝時期、拿破侖帝國時期、路易·波拿巴統治時期三次崛起與衰落。在王朝復辟和革命反復交替，帝制和共和重復輪換的過程中，法國的政治動蕩持續了近百年，國家治理現代化進程曲折往復，這使得法國在大國崛起競賽中落敗于英美等國。德國在19世紀才開始現代化進程，但是推進現代化和實現大國崛起的速度很快。1871年國家統一，使德國逐漸成為一個強有力的國家，但專制主義君主制的保留意味著它尚未完成民主和法治建設任務。作為兩次世界大戰的策源地，戰敗中斷了德國的崛起進程。二戰后，以美國為首的戰勝國對德國進行了民主化改造。除了在政治上補齊民主和法治的短板，德國還通過建立社會市場經濟制度來推動經濟發展和社會和諧，這使得它在隨后的發展中更加全面協調。由于歐洲列強炮艦政策的外部壓力，日本開啟了現代化進程。明治初期，日本是以天皇為首的神權專制政權。1889年《明治憲法》頒布，確立了近代天皇制，實際上，只有極少數軍閥、貴族和官僚掌握國家的統治權，這是一種維護政閥和財閥特權利益的寡頭專制政體。此后，日本逐漸由強有力的國家畸變為擴張掠奪和自大任性的國家。日本帝國的崛起和衰落都離不開侵略擴張戰爭，它們既依靠對外掠奪和汲取財富而崛起，又因戰敗而滅亡。可以說，這一時期，日本在國家治理現代化的兩個重要方面（民主建設、法治建設）嚴重滯后。二戰后，在美國當局的主導下，日本通過了和平憲法，并開始了民主化改造，彌補了民主、法治和現代社會保障制度的短板，建立了現代國家治理體制。

不難發現，正是因為國家治理現代化進程停滯不前甚至倒退，葡萄牙、西班牙、荷蘭、英國才在崛起為世界性大國后又都衰落下去。與之相應，法、德、日、俄等國的崛起之路屢次起落反復，也是因為它們的國家治理現代化進程不斷在進步與倒退間徘徊，也可以認為，國家治理現代化的畸形發展是其在大國崛起道路上遭遇起落和挫折的重要原因。

此外，值得一提的是，俄羅斯的現代化和大國崛起過程歷時數世紀，橫跨沙皇和蘇聯兩個時期。在沙皇時期，以彼得一世“西化興國”、葉卡捷琳娜二世“開明專制”、亞歷山大二世取消農奴制的改革為代表，在內部危機和外戰失敗的雙重壓力下，自上而下的改革多次出現。此外，在強有力和汲取性國家的結合下，俄國的工業化和現代化進程穩步前進，但社會危機也隨之出現，這些因素導致其畸變為擴張掠奪性國家。在侵略戰爭中，俄國四面樹敵，外戰失利也加深了國內危機，最終十月革命的炮聲埋葬了沙皇專制的俄國。此后，蘇聯在二戰后崛起為兩個超級大國之一，但是在1991年又迅速解體。

《領導文萃》：從這些大國興衰的歷程中，可以總結出哪些值得我們借鑒的國家治理現代化的經驗和教訓呢？

何增科：通過回溯歷史，不難發現，正是因為國家治理現代化進程停滯不前甚至倒退，葡萄牙、西班牙、荷蘭、英國才在崛起為世界性大國后又都衰落下去。與之相應，法、德、日、俄等國的崛起之路屢次起落反復，也是因為它們的國家治理現代化進程不斷在進步與倒退間徘徊，也可以認為，國家治理現代化的畸形發展是大國在其崛起道路上遭遇起落和挫折的重要原因。

當然，近代以來大國崛起的模式不是單一的。對外擴張、建立殖民帝國、掠奪財富剝削殖民地是近代早期崛起大國的常用手段，它們借此來增強國家實力。作為后來追趕者，荷蘭和英國則需要苦練內功，通過商業或工業革命的方式來增強國家經濟和軍事實力，并借此在爭霸中獲得優勢地位。至于那些獲得獨立的前殖民地國家（美國），它更需要依靠內部經濟的長期增長和世界科技創新中心的地位，來提升經濟軍事勢力，趕超并取代現有大國。二戰后，在民族解放和獨立的浪潮中，各殖民地半殖民地國家先后獨立。在這種情況下，依靠侵略擴張、建立殖民帝國的崛起模式不再適用。

一般而言，國家治理現代化的發展可以推動大國崛起，國家治理現代化的倒退則會中斷崛起進程。一方面，有些大國會因為國家治理現代化的倒退而喪失先前的政治優勢，并被新崛起的大國趕超，進而出現相對或絕對衰落的情況。另一方面，維持國家治理現代化各方面的均衡發展是大國崛起和長期發展的關鍵。相較于先崛起國，后發國家若想實現趕超目標，既需要強有力國家的指導，又需要官民通力合作。在此過程中，如果民主化和法治化的進程受阻，落后于經濟現代化，那么強有力的國家極有可能因為缺少法治、分權制衡、民主責任制等機制約束而畸變為擴張掠奪和自大任性的國家。這樣的國家不僅是本國人民的災難，還會給其他國家人民帶來浩劫。此外，這種國家的統治者可能會犯下對內或對外都無法挽回的“顛覆性錯誤”，大國崛起進程也會因此而意外中斷。

總之，那些成功崛起的國家大多是因為國家治理現代化停滯或倒退而衰落的。這種停滯或倒退危機先使這些國家畸變為掠奪性、自大任性、汲取性或分利性的國家，再加速它們的衰落速度，最后讓它們在大國崛起競賽中被他國趕超。與之相反，像法國、德國、日本、俄羅斯這樣的后發國家，它們往往采取政府主導、改革推動、官民合作的模式，來完成大國崛起和現代化目標。在向先進國家學習時，后發國家通過制度移植和自上而下的改革，來建立包容性的治理制度和強有力的國家;依靠官民合作和國家主導資源配置的方式來增強經濟軍事實力。但是，在實現國富兵強的目標后，這些國家因為缺乏民主和法治建設、國家治理現代化發展得不均衡、尚未建立民主責任制來約束強有力的國家、缺少法治和分權制衡機制來平衡自主性國家，而蛻變為擴張掠奪性和自大任性的國家。此外，這些國家的社會矛盾也異常尖銳。這主要是因為汲取性制度大行其道，人民缺乏影響力和話語權，社會政策缺失，社會問題頻發。為解決上述問題，這些國家不約而同地選擇了侵略擴張、發動爭霸戰爭的崛起道路，紛紛成為了區域乃至世界大戰的策源地。這種崛起模式在給本國和他國人民帶來災難的同時，還中斷了后發國家的崛起進程。幸運的是，在外國占領者或本國革命者的努力下，這些國家開啟民主化進程或進行民主革命，逐漸補齊了民主和法治的漏洞，實現了國家治理現代化各方面的均衡發展和政治經濟社會現代化的協調發展，最終走上了健康發展道路。

推進國家治理現代化：迎接“第五波”大國崛起的挑戰

《領導文萃》：在21世紀的今天，您如何看待當前的大國競爭和發展的態勢？

何增科：近現代大國崛起與衰落的歷史表明，國家治理現代化的成敗得失在大國興衰中發揮著極為重要的作用。21世紀后，“第五波”大國崛起的浪潮涌現，新一輪大國崛起競賽悄然開始。一些新興大國為了成功崛起而奮發有為，同時展開激烈競爭。近年來，中美貿易戰、全球新冠肺炎疫情等突發事件，也進一步增加了國際格局變遷的不確定性。作為世界上唯一一個超級大國，美國試圖繼續保持世界領導國地位，其他發達國家（德國、日本等）則在世界性大國的門檻前躍躍欲試，新興大國也出現了強勁的追趕勢頭。在全球化和核武器時代，侵略擴張模式與大國崛起新路背道而馳，經濟增長、技術創新、國際貿易是唯一合理的選擇。此次大國崛起競賽的制勝關鍵是國家治理現代化競賽的勝負。若想在國家治理現代化競賽中獲勝，國家則需要比競爭對手更加強有力、更具責任感、更有包容性、更受約束，需要在國家、民主、法治和治理制度建設中取得長足且均衡的發展，需要國家、市場和社會三大系統的共同推動。唯有此，國家才能保持創新活力，實現經濟長期增長的目標，逃離“顛覆性錯誤”的陷阱，避免陷入喪失競爭優勢的局面，保障公民自由、權利和尊嚴，從而在大國崛起的競爭中脫穎而出。

若想在國家治理現代化競賽中獲勝，國家則需要比競爭對手更加強有力、更具責任感、更有包容性、更受約束，需要在國家、民主、法治和治理制度建設中取得長足且均衡的發展，需要國家、市場和社會三大系統的共同推動。

《領導文萃》：為了迎接全球競爭與合作，我們應該如何推進中國特色的國家治理現代化？

何增科：從制度維度來講，國家治理現代化體系包括經濟、政治、社會、文化、生態、政黨等多個領域，涵蓋基層、地方、區域、全國乃至全球等多個層次。

黨中央已經針對如何推進國家治理現代化做出了總體部署，提出了包括路線圖、時間表、任務包在內的一套系統方案。這里我僅圍繞國家治理現代化的內在要求談談自己的幾點思考。

第一，在堅持中國共產黨的全面領導下，讓各類治理主體在國家治理中更好地發揮積極作用，從而實現國家治理現代化。同時，國家需要向市場、企業、社會組織、基層自治組織、地方政府下放權力，完善社會參與和監督機制，調動各類治理主體的積極性，保障經濟社會長期發展的活力，進而完成國家治理現代化各方面均衡發展的目標，合力實現國家治理的績效目標。

第二，在國家治理中，需要健全反饋、調節和完善機制，推動現代化進程可持續且穩定的發展。此外，政治溝通和制度發展應該是上下互動的，需要中央頂層設計與地方和基層自主創新相結合，尤其是要規避下級對政策執行效果的“報喜不報憂”。只有獲得政策執行效果客觀真實的評價信息，發現問題，及時修正，才能不斷促進制度的健全和完善。同時，有必要注重發揮專家學者、媒體記者和民間專業民意調查機構的作用，以及法律法規的衡平糾偏作用，讓各類治理主體在憲法和法律的約束下維護社會的公平正義，進而實現規則和程序之治。

第三，建立決策咨詢機制和協商民主制，提高公共政策決策的質量。二戰后，現代公共決策體制的新特點是謀斷分開。在這種理念的指導下，決策咨詢不斷發展壯大，作為對代議制民主的補充——協商民主也得到廣泛應用，這些都有助于提升公共政策的質量。如果想要提高立法和公共政策的質量，我國可以考慮建立一個相對獨立的決策咨詢系統，并在各級黨政決策和人大立法的原有程序中加入決策咨詢程序。同時，我國還可以考慮建立各級黨委決策咨詢委員會，激勵決策咨詢委員在政協常委會中任職，形成先咨詢后決策的法定程序。此外，我國還可以在各個層級、領域的公共政策決策前咨詢環節推廣比較成熟的協商民主技術，例如協商性民意調查等。

第四，重視教育，建立政治家、職業文官、法官、律師等專業人才的培養體系，提高國家治理的專業化水平。中共十九屆四中全會提出“把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能”，習近平總書記也強調，既要堅持和鞏固好經過實踐檢驗的行之有效的各項制度，也要繼續加強治理制度的創新，把實踐中探索出來的好經驗和好做法，總結凝練、上升轉化成制度和法律——這是一項系統、艱巨、考驗智慧的長期工作，需要大量諳熟現代化治理理念、規范、技術和政策工具的專業人才。因此，在國家治理現代化進程中，中國需要培養專業人才，在法律的框架內，為政治家、職業文官、職業法官、檢察官和律師等行為主體劃分權責和保障范圍，提高國家治理的專業化水平。

第五，推動核心價值體系的普及化和內化，夯實國家治理體系的基礎。透明、參與、法治、責任、公正、包容、效益、廉潔、和諧等是現代善治所倡導的基本價值，它們與社會主義核心價值觀具有內在契合性和邏輯一致性。只有使各類治理主體內化核心價值體系，并且在形塑治理主體的規則和程序設計中有所體現，國家治理制度體系才能良好運轉并符合善治的要求，才能建立一個真正良好的、有效的國家治理體系，才能實現國家治理現代化目標。對此，各類治理主體，尤其是黨和政府，需要自覺承擔政治教育和政治社會化的責任，推動核心價值體系的普及化和內化，加強官員和民眾的普遍認同感，讓他們自覺踐行核心價值體系，從而為現代國家治理體系夯實社會基礎。