政策工具視角下知識價值導向的科研創新激勵政策分析及建議
——以山西省為例

張源清，何云峰，郭曉麗

(山西農業大學 公共管理學院，山西 晉中 030801)

2016年11月7日，中央辦公廳、國務院辦公廳公開發布《關于實行以增加知識價值為導向分配政策的若干意見》(以下簡稱《意見》)。《意見》中明確提出：允許科研人員和高校教師依法、依規、適度兼職兼薪，包括允許科研人員從事兼職工作獲得合法收入和允許高校教師從事更多的教學活動來獲得勞動收入[1]。《意見》的出臺有利于科研人員通過知識創造財富，激發科研創新活力，帶動形成科研創新動能機制，在全社會營造尊重勞動、尊重知識、尊重人才、尊重創造的氛圍。

自《意見》出臺后，全國各省份紛紛響應落實以增加知識價值為導向的分配政策，擴大高校和科研院所相關自主權，激發科研人員創新創業活力。遼寧省部署31項重點任務鼓勵科研人員通過科技成果轉化獲得科研性收入[2]。河北省出臺冀辦字[2017]26號文件，在國有企業和事業單位范圍內可根據科技成果轉化凈收益情況，對在重大科研項目中有突出貢獻的科研人員實行期權獎勵[3]。湖北省出臺了鄂辦文[2017]56號文件，其中提到通過省財政性資金支持技術創新，推進科技成果轉化[4]。浙江省通過及時修訂政策文件來促進科技成果轉化、完善省財政科研資金管理制度、全面實施“人才新政”“科技新政”[5]。寧夏回族自治區[6]、山東省[7]、云南省[8]、廣東省[9]等省份也都積極響應中央政策號召，因地適宜地出臺本地科研創新激勵政策。

對此，對基于知識價值導向的科研人員創新激勵的研究，學界主要聚焦以下兩個方面。一方面，學者們都對科研創新激勵提出優化路徑。學者們認為不僅應注重科研人員自身激勵[10]，充分考慮對科研人員自我效能感與自我認同感的激勵[11]，還應強調團隊對個人的創新能力影響程度[12]。另一方面，部分學者開始嘗試從量化分析角度研究科研創新激勵。徐揚等學者通過建模將知識價值進行形式化描述，提出可量化的評價體系[13]。陳敬明等學者通過建立區域性科技創新評價指標，采用DEA模型評價京津冀三地的科技創新效率值[14]。趙麗梅按照理論分析、模型構建、數值模擬和參數分析的研究思路對科研團隊成員創新激勵機制進行了系統探討[15]。以上研究，大多從科研實踐中探討如何激勵科研人員創新力，沒有考慮到政策和制度環境層面研究如何激勵科研人員創新積極性。國內學者雖然對科研激勵已作出了一定的研究成果，然而，絕大多數都停留在激勵科研創新的路徑分析，針對科研激勵政策本身的內容分析較少。在深入研究羅斯維爾等人的政策工具模型及其在各類科技政策文本分析中的應用后，本文選擇采用政策工具模型對2016年以來山西省出臺的有關貫徹知識價值導向的政策文本進行分析，以把握政策總體的制定效果，找出政策制定中的不足，以期對政策不同層面提出改進意見。

一、政策選擇及分析框架

(一)政策文本選擇

山西省作為資源型轉型省份，在創新驅動發展戰略的推動下，近年來也在積極謀求轉型發展。科技創新創業在推動山西省經濟發展、加速產業結構轉型升級中起到推力作用，其中最重要的活力源泉是高素質、高水平的科研人員。為激發科研人員創新創業活力，鼓勵知識分子通過知識價值合法致富，適逢中央出臺了《意見》政策文件，為貫徹落實文件精神，山西省委省政府及相關部門積極出臺配套政策舉措，形成激勵創新的氛圍。這一系列政策的出臺，不僅會在一定程度上提高科技工作者的收入，使其收入結構更加科學合理，同時也會從經濟層面激發科技工作者的創新創業積極性，使科研領域創新活力持續迸發。

本文選取的政策文本來源于山西省人民政府及山西省科學技術廳出臺的關于實行和落實以知識價值為導向的分配政策的政策文本，以及配套實施的相關政策文件，并對其中的政策內容按照關鍵詞進行篩選。樣本選擇的原則主要為：(1)發布單位主要為山西省人民政府、山西省科學技術廳、山西省教育廳等部門；(2)政策發布時間為2016年11月至2019年12月；(3)政策類型主要為意見、方案、條例、辦法、規劃等體例；(4)政策文本與激勵科技工作者創新創業積極性相關。按照上述標準，最終篩選出15份政策文本(見表1)。

表1 納入分析的山西省激勵科研創新的系列政策文件

續表

(二)政策分析框架

在政策工具視角下研究公共科技政策，可以探究出公共科技政策制定的理論框架與現實不足。由此建立的政策分析框架也能在政策分析過程中對現有政策體系進行評估，根據現實進行合理調整，為政策的優化完善提供有借鑒意義的對策。

在公共管理學的發展過程中，許多研究公共政策領域的專家學者在科技創新政策工具方面做出了較為系統的研究，其中以羅斯維爾等人的理論最具有代表性。其理論主張科技政策工具可以從推動力、拉動力和影響力三方面劃分為一整套實現政策目標的政策體系，由此可將科技政策工具劃分為供給面政策工具、需求面政策工具和環境面政策工具。政策工具是從政府層面對科技創新進行干預的有效手段，在科技創新的各個階段都起到不可替代的重要作用[16]。

1.供給面政策工具。供給面政策工具指的是對技術創新的作用力是推動力的科技激勵政策，這是政府從科研人才、科技信息、尖端技術和財政資金等層面，直接投入與科技創新相關的要素，由此推動科技創新[17]。供給面政策工具的次級政策工具為科技信息支持、教育培訓、科技基礎設施建設、科技資金投入與公共服務等。

2.需求面政策工具。需求面政策工具指的是對技術創新的作用力是拉動力的科技激勵政策，這是政府利用市場管制和政府采購等手段來改善由于科技成果的前期市場不穩定而挫傷科研人員積極性的情況，由此拉動科技創新[17]。需求面政策工具的次級政策工具為公共技術采購、消費端補貼、服務外包、貿易管制、海外機構等。

3.環境面政策工具。環境面政策工具指的是對技術創新的作用力是影響力的科技激勵政策，這是政府采取改善技術創新發展環境的一系列措施來間接推動科技創新[17]。環境面政策工具的次級政策工具為目標規劃、金融支持、稅收優惠、知識產權保護、法規管制等。

二、知識價值導向的科研創新激勵的政策工具分析

(一)基于政策工具的基礎編碼

本文選擇政策文本量化分析方法，篩選出與增加分配政策以提高科研人員積極性相關的政策文本15份，共計71條。通過政策工具分類框架對這15份相關的政策文本內容進行分類和編碼，按照“政策編號-章節-條”的編碼原則，形成政策工具編碼表(表2)。

表2 山西省科研創新激勵的政策分析編碼表

(二)基于政策工具的整體分析

通過對山西省自2016年出臺的鼓勵科研人員創新創業的15項政策進行政策工具的分類處理，共整理出71條有關政策工具的政策內容，可以發現山西省目前的政策運用以環境面政策工具占比最高，數量為38，占所有政策工具的53.52%；供給面政策工具數量為30，占比42.25%；需求面政策工具使用最少，數量為3，占比4.23%(見表3)。由于以增加知識價值為導向的分配政策及其相關政策都與鼓勵人才、調動科技工作者的創新積極性有關，因此山西省出臺的這一系列政策往往與對科研院所、高校等知識和人才密集型領域的投入供給有關。政府對科研院所的教育培訓、資金投入和基礎設施建設可以加強人才發揮知識價值相關要素的供給，從而調動科研人才的創新活力，推動人才通過知識合法致富。而規范市場環境、規范各單位企業的管理辦法和建立輔助規章制度等環境面政策工具則是在政策初期便于政府部門的實施、評估和檢查，通過提供有利的政策環境，從制度層面營造鼓勵創新大環境，進而提高科研人才的創新創業積極性。對于需求面政策工具的運用較少源自此系列政策。沒有具體到某幾項科研成果的采購與貿易管制，對科研成果的全方面界定難度和工作量較大。

表3 基于政策工具的二級政策編碼分析

在次級政策工具的運用上，科技資金投入往往最能直接推動科技創新，因此其在供給面政策工具中使用最為頻繁，占比34.21%；在需求面政策工具中僅有服務外包和消費端補貼兩項，分別占比33.33%與66.67%；法規管制在制度層面改善了創新環境，因此其在環境面政策工具中使用最為頻繁，占比為33.33%。從數量上看，科技資金投入、教育培訓、法規管制、知識產權保護、金融支持和公共服務為使用頻次最高的6個次級政策工具，使用數量分別為13、11、10、8、7、6(見圖1)。

圖1 基于政策編碼的科研激勵政策二級政策工具分析圖

1．供給面政策工具分析。山西省對于資金投入和人才投入與培訓方面的政策較多，而科技信息層面和基礎設施建設方面的投入較少。供給面政策工具的使用頻次排序分別為科技資金投入、教育培訓、公共服務、科技基礎設施和科技信息支持建設，所占比重分別為34.21%、28.95%、15.79%、13.16%和7.89%(見圖2)。科技資金的大量投入可以從物質層面對科研人員進行激勵，通過對科研項目進行持續的經費投入以及對科研人員進行資金補助等措施，可以有效地為科研事業提供物質保障。創新人才引進、培訓和考核方案有利于從制度層面解放人才積極性，也是較容易實行和推進的一種政策。而科技基礎設施的建設需要在很長一段時期內投入相當多的人力物力財力，并且科技信息平臺中市場信息的收集與及時更新也成為一大政策推行難點。

圖2 供給面政策工具分布

2．需求面政策工具分析。山西省在這15項政策中只使用了1次消費端補貼和2次服務外包政策工具，而對于公共技術采購、貿易管制和海外機構管理這3項次級政策工具并沒有涉及(見圖3)。服務外包的政策內容為支持各類社會服務組織承接政府轉移的人才培養與科技成果轉化，消費端補貼的政策內容為通過申領科技創新券的方式對購買創新服務、開展技術合作的科技型中小企業給予資助。由于這一系列政策目的是通過激發科研工作者的創新創業激情以推動科技成果創新，其主體是科技工作者，因此對實際需求層面的政策工具運用有限，這也是政策的空缺之處。

圖3 需求面政策工具分布

3．環境面政策工具分析。山西省對于制度規范層面和知識產權保護這方面做得較多，而對于科研項目的融資與風險補償以及稅收方面的政策較為不足。環境面政策工具的使用頻次排序分別為法規管制、知識產權保護、金融支持、稅收優惠和目標規劃，所占比重分別為33.33%、26.67%、23.33%、13.33%和3.33%(見圖4)。目前環境面政策工具使用還主要停留在制度設計與規范上，通過完善科研院所、高校、國企及醫院等知識密集型研究機構的制度或者加強對其薪酬分配的監管來營造良好制度環境。加強知識產權保護可以在法律層面保護權利人的智力成果，同時能夠持續激發科研人員的創新活力。對科研項目的金融支持和建立風險補償機制可以有效地規避科研風險大、前期投入大于產出等問題，然而運用難度較大，因此此類政策使用還比較有限。

圖4 環境面政策工具分布

(三)具體政策內容分析

目前，在山西省推動實行以增加知識價值為導向分配的創新創業激勵政策內容中，有幾種具體的實施辦法使用頻次較高，分別是“促進科技成果轉化(13次)”“加強人才引進和培養(13次)”“建設信息平臺(9次)”“加強財政投入力度(7次)”。

“促進科技成果轉化”這項政策內容主要通過知識產權保護、金融支持和科研資金投入這3種政策工具來保障實現。政府從法規層面重視知識產權以及加強知識產權保護就是保護科研人員的智力成果和經濟利益；政府在科技成果研發前期進行資金投入可以有效促進科技工作者將知識技能轉化為科研成果；在科研成果研發后期，通過建立創投引導、融資擔保及風險補償等方式為科技成果轉化打造良好的市場條件。

“加強人才引進和培養”主要通過教育培訓、科技資金投入和服務外包這3種政策工具來保障實現。創新人才引進機制，為科研人員出國學習深造創設資金保障，以及鼓勵社會服務組織有序承接政府轉移的人才培養，有利于保障科研機構人才素質，推動科研創新活力迸發。

“建設信息平臺”這類實施辦法主要通過科技基礎設施建設投入、科技信息支持、法規管制、教育培訓、目標規劃和知識產權保護這6種政策工具來推動建設。建設信息平臺中所包含的不僅是人才信息，也包括科技市場的供求信息以及最新產業技術信息，這些都能向科技創新提供公共信息服務，減少信息不對稱等問題，這與資金投入、政府監管和基礎設施建設等方面政策工具息息相關。

“加強財政投入力度”通過科技資金投入、法規管制和金融支持等3種政策工具來輔助實施。財政支持與投入主要由政府對科技創新領域的資金投入或獎勵來激勵科技創新，并將其制定成政策制度，長期激發科技工作者創新創業活力。

(四)政策工具分析的主要結論

以上分析結果可以大體反映出山西省為激發科技工作者創新創業積極性而制定的一系列政策的政策工具體系以及工具分布特征，可以得出以下結論。

1．延續傳統的以資金投入和法規管制為主的政策制定模型。從15項政策中整理了71項內容，其中使用科技資金投入政策工具的數量為13，占比18.31%；使用法規管制政策工具的數量為10，占比14.08%。資金投入與法規管制也是政府為解決各種問題出臺政策的常用政策工具，表明政府的政策制定仍存在思想觀念固化、思維停滯不前等問題，缺乏與時俱進的觀念和創新精神。

2．山西省政府逐漸意識到知識產權保護在科技創新領域獨特的重要性。在山西省出臺的這15項政策中，有6項政策都涉及到知識產權保護方面。這是一個良好的起步，但還遠遠不夠。隨著世界全球化趨勢的發展與新一輪技術革命的到來，國際競爭日趨激烈，世界各國對知識、智力、人才和技術資源的占有、配置、吸納和利用已成為經濟高質量發展的強勁推力，專利的重要性日益凸現。在新形勢下，山西省政府必須加快建設專利工作體系和運行機制以保障科技工作者的權益，保障國家的技術安全。政府應在政策上予以傾斜，保證專利制度獎酬兌現，重獎一些重大發明專利技術。同時在技術創新中，注重保護科技工作者的專利權，規范知識產權市場運行機制，才能保障高水平人才的持續創新能力，促進經濟的高水平持續發展[18]。

3．山西省落實的一系列政策體系框架已初步建立，但對于供給面、需求面、環境面政策工具結構不均衡，還存在政策過溢和政策缺失問題[19]。從以上政策工具的統計結果可以發現，政策工具的使用存在明顯的結構不均衡問題，主要是以供給面和環境面政策工具為主，政策較少地涉及到需求面政策工具，并且這3類政策工具內部工具運用的分布也存在不均衡現象。在供給面政策工具內部，對于科研資金的投入和人才的引進與培養方面較為重視，但卻普遍忽視了科技市場和國內外技術信息的信息平臺建設，與市場脫節會導致山西省科技成果難以實現順利轉化，也會打擊科技工作者創新活力。在環境面政策工具內部，以政府的監管和法規規范管制為主，缺少對技術創新成果轉化有利的政策環境，具體表現是缺少金融支持和稅收優惠政策。山西省對于激發科研人員創新創業積極性政策的需求面政策工具方面欠缺較大，為日后出臺相關政策預留了需填補的空間。

三、基于知識價值導向的創新創業導向激勵政策優化建議

通過對現行政策進行工具分析可以發現當前的政策空白，以促進未來政策更加貼合實際問題，更好更快地實現政策目標[20]。中共中央辦公廳、國務院辦公廳在《意見》中提出有關激發科技工作者創新創業積極性的政策目標，從分配政策層面加速推進創新驅動發展戰略，調動科技工作者的創新活力，以期在全社會環境中營造四個尊重的氛圍[1]。從其政策目標入手，可以發現未來山西省政策應該優化運用供給面、需求面和環境面政策工具，不斷調整內部結構，而后推進實現既定目標。山西省多年以來以其豐富的煤炭資源推動經濟快速發展，而當前新時代帶來的新要求需要山西省政府轉變經濟發展方式，突破經濟發展瓶頸，由資源帶動發展轉化升級成為技術引領發展。根據現行政策工具運用的研究結論，未來山西省激發科研工作者創新創業積極性的政策的設計應該從以下幾方面調整優化。

(一)健全政策工具體系，豐富發展需求面政策工具

山西省在需求面政策工具層面較為薄弱，需要跳出傳統政策制定模式，豐富發展需求面政策工具。在公共技術采購層面，山西省政府可以通過制定新型科技產品采購計劃，來激發科技工作者對有關領域的探索創新以及成果轉化，同時也可以改善創新成果初期的市場不確定性。在鼓勵消費端層面，山西省政府可以采取發行消費券等形式來降低消費者購買創新成果的成本，這有利于擴大市場需求，同時有利于降低科技工作者對科技成果成本過高的顧慮。在服務外包層面，山西省政府可通過優惠政策來帶動企業和民間科研機構有序承接服務性工作，降低科研成果成本。在貿易管制層面，山西省政府可通過關稅補貼等手段促進研究成果對外出口，拉動重點科技領域發展。在海外機構管理層面，山西省政府協助企業在海外設立分支機構以促進研究成果走向國際市場，進而帶動科研人員創新活力[21]。

(二)保持供給面政策工具結構平衡，優化環境面政策工具內部比例

在供給面政策工具的運用中，山西省需要加大對相關基礎設施建設的投入，包括大數據平臺、各類科技產業信息以及尖端人才供需信息等；完善信息共享機制，整合基礎數據，推動科技數據免費或低成本開放，著力解決信息不對稱所帶來的市場風險[17]；鼓勵科研人員參會交流，制定會務費、食宿費補貼辦法，建立交通、通信相關事務的專業咨詢服務機構。在環境面政策工具中，山西省政府要通過融資貼息等金融手段改善融資環境，促進科技成果轉化；對從事科技創新活動重要領域的企業和個人實行稅務減免；建立健全科技成果轉化風險補償制度，注意防范科技領域投資風險、市場波動風險以及金融風險等，及時協調化解多種科技風險。

(三)從優化創新生態的視角，推進智庫建設，不斷推進政策創新

當前山西省智庫的建設和發展都較為滯后，水平也較低。如何準確把握國內外科技發展趨勢和提升政策創新水平，需要政府發展建設高水平智庫，從政策制定階段把握政策走向，合理安排運用政策工具，制定符合山西省現實情況與發展水平的科技人才政策，提高政策的針對性和實用性。通過匯集公共政策領域的人才來提高人才發展的政策水平，用人才推動人才發展。積極探索“政產學研結合”發展模式，如成果轉讓模式、共建實體模式及科技園區模式等[22]。政產學研結合可以推動高校最大程度實現創新成果轉化，激發政府資源和社會資源的最大活力，使研究成果不局限于實驗室，而是能更大程度地輻射產業、服務社會，形成規模效益，推動本地乃至國家的產業發展。積極推進校企合作，通過培養專業研究生服務地方優勢產業，共建創新平臺，提高創新能力與水平，帶動科技成果順利轉化，最終成就校企共贏。山西省政府要做到了解科技創新發展新模式，通過政策保障推進適合地區發展的新模式落地生根。