疫情后國際發展合作走向扁平化

李小云

最早的國際發展合作僅指對外援助，主要以發達國家向發展中國家提供援助的形式呈現。二戰以后，全球進入發展時代，美國成為全球事務的新領導者，美國總統杜魯門在就職演說中發表著名的“第四點計劃”，核心是通過技術援助幫助受戰爭摧殘的歐洲國家及其他落后國家實現經濟發展，這標志著以美國與西方為主導的現代意義上的國際發展援助體系開始形成。

冷戰時期，國際發展援助呈現出典型的地緣政治特征，成為實現美蘇不同陣營政治目的的工具。蘇聯解體后，國際發展格局由二元對立進入以美西方為主導的國際發展援助階段。這一階段雖然本質上還是基于發達國家的自身利益和意識形態，但客觀上，發展中國家的發展問題及全球面臨的挑戰逐漸成為核心議題。

在美西方語境下，國際發展援助一直是南北關系、富裕與貧困的代名詞，主要由發達與富裕國家提供援助，發展中國家僅是接受者。20世紀末期，國際發展格局開始發生根本性變化，以中國為代表的新興國家開始進入經濟增長的快車道。同時，這些國家也積累了實現經濟發展與大規模減貧的寶貴經驗。傳統援助國開始重視這些發展經驗，同時也開始高度關注這些國家在互惠互利原則下以經濟發展為特色的對外援助體系，南南合作被認為是國際發展援助的重要形式。

在此背景下，國際發展合作的概念開始取代以往長期使用的國際發展援助概念。也就是說，國際發展援助體系已不再是過去由美西方主導的對外援助，而是由傳統援助國、新興經濟體、其他廣大發展中國家、國際組織、私營部門及慈善機構等多元主體共同參與的國際發展合作體系。

雖然傳統援助國依然試圖主導國際發展合作議程，但發展合作機制開始形成。發達國家開始與中國及其他新興國家開展三方合作，在對外援助中強調經濟發展的重要性，并嘗試將援助議程轉變為發展議程，發展中國家特別是新興國家在新的國際發展合作中重要性開始凸顯。尤其值得注意的是，傳統援助國也開始向新興國家學習，近年來它們的機構改革和對外援助內容方面都不同程度呈現了中國及其他發展中國家的經驗。

本世紀第二個十年開始，全球地緣政治格局又一次經歷深刻變化，逆全球化思潮開始破壞二戰以來特別是冷戰結束以來形成的全球化格局。新冠疫情更加劇了逆全球化進程，也對國際發展合作產生直接影響。

第一，地緣政治和意識形態再次成為主導美國及西方國家國際關系實踐的重要因素，并在很大程度上影響了它們與全球最大發展中國家中國在國際發展合作領域的合作。某種意義上講，過去30多年逐步發育形成的發展合作共識正在遭遇嚴重挑戰，疫情期間的國際援助和疫苗分配問題已經呈現出典型的地緣政治特征。

第二，新冠疫情的暴發使緊急援助和應對公共風險成為國際發展援助體系高度關注的議題，這意味著過去30多年圍繞減貧與發展的合作，特別是已經成為共識的基礎設施、農業農村發展、工業化等議題，逐漸被全球衛生、公共風險治理和氣候變化等議題所取代，國際發展合作的議題將發生重大調整。

第三，新冠疫情嚴重拖累全球經濟發展，這使最不發達國家的援助依賴性進一步提升，債務減免成為國際發展合作議題的重要內容，這一方面會加大以提供無償援助為主的美國和西方國家的負擔，也會使以提供經濟援助為主要特點的新興國家和發展中國家面臨財務上的可持續性挑戰。

第四，新冠疫情帶來的一系列問題將會直接影響聯合國發展籌資體系以及經合組織發展援助委員會的改革進程。過去十年，這兩個體系一直推動建立一個基于伙伴關系的更有效的全球發展合作體系，這一進程將會受到全球地緣政治變化的阻礙。

當然，我們同時需要看到，國際發展格局的變化也會帶來新的機遇。首先，疫情的全球性蔓延再次表明，離開國際合作，任何國家都不可能有效應對全球性公共危機。其次，疫情雖然對過去已經形成的發展合作議程，比如經濟發展、減貧等產生影響，但新議程仍在人類生存與發展的主線上。該主線將會更加凝聚全球共識，后疫情時代全球發展將基于新的合作形式而演化。再者，南北合作與南南合作的界限將進一步變得模糊，在人類危機面前，任何國家都有可能需要援助，任何國家都可以在自己力所能及的范圍內提供援助，疫情后的國際發展合作將會朝著扁平化方向發展。▲（作者是中國農業大學文科講席教授、國際發展與全球農業學院名譽院長）