亞洲象國家公園六年醞釀記

南方周末記者 蘇有鵬 南方周末實習生 蔣敏玉

2021年6月13日，亞洲象種源繁育及救助中心里的“依嫩”和“憶雙”，可以和人親密接觸。

2021年6月16日，普洱市思茅區六順鎮南邦河村勐主寨，當地規劃了四千余畝的大象食物源基地。

南方周末記者?　蘇有鵬　?　攝

★“試點期間，由中央政府委托云南省政府，行使亞洲象國家公園內全民所有的自然資源資產所有權”。

三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、祁連山五處由中央深改組會議審議通過，另五處則由國家發改委審批通過。

“他們現在只想用物理的方式把大象與人分隔開來，覺得這樣人象沖突才能得到根本的解決。”

“你去看看第一版規劃，基本上把一個西雙版納州都劃進去了。”

距離“亞洲象國家公園”第一次提出，六年時間過去了。

過去六年是人象沖突不斷的六年。2021年6月12日，云南省林草局動植物處副處長楊華在集中采訪活動中介紹，2014年到2020年，云南省累計賠付亞洲象肇事損失達1.73億元。

近日，隨著云南“斷鼻家族”象群北遷引發關注，這一概念也進入公眾視野。

不同人士將之視為解決人象沖突的終極方案。北京師范大學生態研究所教授張立曾在分析此次亞洲象北上事件時提出，“盡快建立亞洲象國家公園，把亞洲象的適宜棲息地劃到國家公園里，為亞洲象提供更廣闊的生存空間”，以此作為亞洲象保護的一個可持續方案。

按照2017年《建立國家公園體制總體方案》的設計，首批國家公園試點于2020年基本確定。設立試點的包括三江源、神農架、武夷山、錢江源、香格里拉普達措、南山、大熊貓、東北虎豹、祁連山、海南熱帶雨林國家公園十處。

六年來，從地方到省，云南各部門做出過種種嘗試。有關亞洲象國家公園建設的政協提案、總體規劃和試點方案等文件多次提交中央，但亞洲象國家公園卻并未出現在試點名單中。

北京師范大學全球共同發展研究院院長王宏新教授多次帶隊赴西雙版納調研人象沖突。在他看來，當前緩解人象沖突采取的種種措施，以及人類對大象的一味妥協并非解決問題的根本之道。

未列入云南省批準的13處國家公園

2015年8月，原國家林業局到西雙版納州調研亞洲象保護情況。在介紹亞洲象保護情況時，時任西雙版納州州委書記陳玉侯就提出，建立亞洲象大國家公園。

國家公園的概念源于美國。1872年設立的黃石國家公園，開了以國家公園體制進行自然保護的先河。2013年11月，十八屆三中全會首次提出建立中國國家公園體制。

什么是國家公園？按照原國家林業局網站在2017年發布的說明，“國家公園，雖然帶有‘公園二字，但它不等同于單純供游人休閑消遣的一般意義上的公園，也不是為開發旅游而建設的風景區。”南方周末記者留意到，說明強調，國家公園是把“應該保護的地方保護起來”，并“代代相傳”。

事實上，原國家林業局該次調研前兩個月，2015年6月，原云南省林業廳啟動了《亞洲象國家公園總體規劃》項目，委托原國家林業局昆明勘察設計院負責編制總體規劃。

據云南省林草局官網信息顯示，2017年7月之前，中央財政資助，總計投資1150萬元的“西雙版納亞洲象保護項目”就已經啟動，西雙版納國家級自然保護區成為規劃的核心區域，項目中就包括“云南亞洲象國家公園規劃編制”。

此后，在亞洲象分布的西雙版納州、普洱市和臨滄市，“亞洲象國家公園”的字眼頻繁出現于人大、政協和林草部門發布的各類報告中。

2015年12月起，分布于12個省的10處國家公園體制試點實施方案陸續通過，普達措國家公園成為云南唯一入選的試點。事實上，云南是第一個探索省級國家公園的省份。2016年，經云南省政府批準設立的國家公園已有13處，但亞洲象國家公園亦不包括在內。

據南方周末記者了解，在2019年10月由國家林草局公布的最新國家公園體制試點名單中，國家公園項目基本由地方進行規劃和申報。而在2016年年底，西雙版納國家級自然保護區管護局在年度工作總結中提到，《云南亞洲象國家公園總體規劃》（以下簡稱“總體規劃”）已于當年完成，并報國家層面審批。

2019年，在給臨滄市人大代表《關于申報云南南滾河亞洲象國家公園的建議》的回復中，臨滄市政府提到，原云南省林業廳在總體規劃的基礎上完成了《建立亞洲象國家公園體制試點方案》，已上報中央深改委建立國家公園體制試點領導小組。

一位曾參與方案設計的人士透露，云南省當時對這個方案信心十足，為了保證方案順利通過，“專門請了中國科學院院士張亞平和中國工程院院士馬建章來給方案提建議。”后者曾一手推動東北虎保護區的建立。

前述參與方案設計的人士原本聽說，“會有三個以野生動物命名的國家公園，大熊貓、東北虎，第三個就是亞洲象。”

對此，國家公園體制建設專家咨詢委員、清華大學建筑學院景觀學系教授、清華大學國家公園研究院院長楊銳對南方周末記者解釋，“試點國家公園中雖然只有兩個是以野生動物命名的，但實際上其他國家公園，尤其是位于西部的幾個，野生動物種群都是保護對象之一。”作為“旗艦”物種，大熊貓、東北虎豹等被視作衡量當地生態系統保護情況的重要指標，并非國家公園保護的唯一目標。

2021年1月，云南省林草局發布《加強亞洲象保護構建人象和諧發展的意見（征求意見稿）》，又一次提出，到2025年，發展目標是，“亞洲象國家公園列入全國國家公園規劃布局”。

國家林草局一位工作人員向南方周末記者透露，“目前是第一批試點，亞洲象很有可能在第二批。”

相比劃定范圍，更應是管理體制創新

國家林草局亞洲象研究中心主任陳飛在2019年1月發表了一篇論文，詳細介紹了亞洲象國家公園的規劃方案。

國家公園的范圍以西雙版納、普洱和臨滄現有的保護區、森林公園為基礎，實行“統一區劃，分區域管理”。在綜合考慮保護地情況、亞洲象分布、活動路線以及各地區人口狀況后，形成了一個總面積為5619.25平方公里的設想范圍。

長期關注野生動物保護的復旦大學生命科學學院博士研究生顧伯健則表達了自己的擔憂：“亞洲象不需要郁閉度很好的森林，如果以保護亞洲象建立國家公園，是不是會給砍伐熱帶雨林樹木開一個口子呢？”據了解，亞洲象較為集中的西雙版納國家級自然保護區，主要保護對象是“熱帶森林生態系統和珍稀動植物”，但卻陷入某種“悖論”：森林保護得越好，林下食物越少，反而造成部分亞洲象的出走。

楊銳強調：“國家公園是對大尺度的生態系統和生態過程的保護，保護整個野生動物棲息地、所在的生態系統和景觀是國家公園最重要的任務。”

相較于劃定明確的地理范圍，國家公園更大程度上應是管理體制的創新。

大象并沒有行政概念。“大象怎么會知道它自己在保護區里呢？”云南大學生態與環境學院教授吳兆錄說。

在陳飛構想的主要內容中，他特別提到設立精簡高效的管理機構，“試點期間，由中央政府委托云南省政府，行使亞洲象國家公園內全民所有的自然資源資產所有權。”并且，陳飛還強調要“探索跨行政區，跨部門管理的有效途徑”。

2020年6至8月，王宏新團隊曾針對亞洲象保護到云南做過兩次深入調研，在所形成的調研報告中，特別強調：“必須從頂層設計出發，消除人象沖突體制障礙。”

“野生動物保護是不能進行屬地化管理的，地方的部分官員對于野生動物的專業知識了解不夠，國家應該設立一個垂直管理的部門。”王宏新告訴南方周末記者，“現在強調的是山水林田湖草沙，但我認為還應該加上魚鳥獸，組成更加完整的生命共同體。”

2018年3月，機構改革后的國家林業局職責整合，將森林防火職責劃入應急管理部。森林、濕地森林、濕地等資源調查和確權登記管理職責整合組建自然資源部。同時，組建國家林草局，加掛國家公園管理局牌子，由自然資源部管理。

根據2020年7月發布的《自然資源部國家林草局關于做好自然保護區范圍及功能分區優化調整前期有關工作的函》，特別強調“國家公園設立后，在相同區域不再保留原自然保護區等自然保護地，納入國家公園管理”。

楊銳告訴南方周末記者，在國家公園建設最主要的問題上，中央已經基本達成共識，但體制方面的設計依然有需要提升的地方。

南方周末記者留意到，目前十個國家公園的試點方案分別由兩個不同的機構通過。其中，三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、祁連山五處由中央深改組會議審議通過，另五處則由國家發改委審批通過。

2020年9月，國家林草局昆明勘察設計院動物學博士、高級工程師孫國政曾在研究中介紹，當前國家公園在管理模式上已經形成了東北虎豹為代表、由中央直管的國家公園，如大熊貓和祁連山國家公園由中央和省級政府共同管理，三江源和海南熱帶雨林國家公園則由中央委托給省級管理。而根據楊銳的研究統計，其他五處基本都由省政府垂直管理。

走過“彎路”

為何亞洲象方案沒通過？2020年10月，在給西雙版納州政協十二屆四次會議相關提案的答復中，州林草局表示，原因主要包括國務院機構改革導致方案被審批部門擱置，而方案由省林業部門牽頭，規劃深度廣度未達到要求，從而“沒有抓住首批試點機遇”。

究竟哪些地方可以成為試點？基于十九大提出的“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”，楊銳向南方周末記者表示，國家公園需要滿足國家代表性、原真性、完整性和適應性四項標準，以實現“生態保護第一、國家代表性、全民公益性”的三大建設理念。

云南省對國家公園的探索起步很早。2006年，原國家林業局批準在云南開展國家公園試點，設立中國第一個國家公園：普達措國家公園，并于2007年獲得省政府掛牌。

2015年1月，云南省政府將《云南省國家公園管理條例（草案）》提交省人大常委會審議，當中涉及國家公園管理體制和經營機制、設立與審批、規劃與建設、保護與管理和經營與利用等一系列問題。四個月之后，國家發改委發布《建立國家公園體制試點方案》。

不過，最早開始探索國家公園建設的云南，卻走過不少“彎路”。

《中國發展觀察》一篇署名為蘇楊的專欄文章，曾以云南為例，談到各地建設國家公園的初衷。文中認為，許多地方進行試點的目的存在偏差，并沒有認識到保護的意義和特殊性，而是將“這塊全球通用的牌子”視作“新的增長點”。蘇楊是國家發改委國家公園體制建設核心專家組成員之一。

2007年，普達措國家公園設立后，云南省還曾將其交由旅游公司整體管理。這在蘇楊看來就是“將國家公園當作了旅游產業的品牌”，這或是初期“云南省國家公園體制試點區方案難產的重要原因”。

國家林草局一位工作人員向南方周末記者透露：“云南最早把公園理解為‘人民公園，但實際上我們想做的是‘黃石公園。”

“國家公園應該是一個游憩的場所。”西雙版納國家級自然保護區管護局負責國家公園建設的副局長陶慶告訴南方周末記者，“這是一個難得的歷史機遇。”

在調研中，王宏新發現，地方政府“對國家公園這一專業概念的理解存在偏差”，“他們現在只想用物理的方式把大象與人分隔開來，覺得這樣人象沖突才能得到根本的解決”。

不過，勐海縣林草局一位相關負責人則對南方周末記者解釋，并不是他們理解不到位，“而是國家公園保護等級太高，讓老百姓怎么辦？”

據陳飛統計，目前規劃的亞洲象國家公園土地權屬中，有近八百平方公里的集體土地，占總面積的約14%。整個規劃涉及8個縣（市、區），485600人，“區域經濟社會基礎薄弱，發展不平衡，人均國內生產總值約26803元”。前述勐海縣林草局相關負責人認為建設國家公園難度太大，“老百姓的地怎么收，拿什么錢收，收了之后老百姓吃什么？”

云南省的規劃中，涉及西雙版納保護區的面積最大，占總面積約80%。普洱市林草局一位相關負責人對南方周末記者打趣說：“你去看看第一版規劃，基本上把一個西雙版納州都劃進去了。”臨滄市林草局的工作人員則直言，到目前為止，“都是省里在做，從沒見過規劃”。

前述普洱市林草局相關負責人認為，如今最頭疼的是“在白紙上畫畫”，“說是有規劃，但還是太空。具體怎么建，建啥樣，不知道。”作為體制中人，他最關心的問題則是，“編制從哪兒來？”

實際上，盡管已經由中央直管，在國家林草局長春專員辦加掛牌子的東北虎豹國家公園，依舊在迷茫中探索。據國家公園管理局局長趙利介紹，成立之后，各級單位并未增加編制，出現了“一套人馬多項職權”的現象，人財物的調度都成問題。

“真正的野生動物保護是讓動物回歸荒野。”目前，云南各地在探索“大象食堂”食源地建設等人象沖突的解決方式，但在王宏新看來，其本質上是對亞洲象的“馴化”行為，“就像給小孩吃糖”。

“國家公園確有必要，但遠水解不了近渴。”陳飛告訴南方周末記者，對于斷鼻家族象群北遷，“國家公園不是靈丹妙藥”。