存量規劃背景下合肥市老市政府片區更新策略研究

■周慶華 ZHOU Qinghua 張 慧 ZHANG Hui

0 引言

老城中心區是城市空間結構的核心，是城市產生與發展的起源地。老城中心區具有傳承其地方歷史文脈的功能，在較長時間的發展繁榮過程中，發揮著重要作用[1]。直到今天，依然是歷史層疊和極富魅力的場所，不僅影響城市的經濟、文化，還影響著人們的生活。30 年來，我國經濟水平飛速增長，但城市建設發展粗放，導致老城中心區產生的問題進一步加劇。老城中心區的功能性衰退會導致結構性衰退和中心城區空心化，形成片區發展的不確定性。存量規劃是通過城市更新等一系列規劃設計手段，來優化城市已建成空間與功能的規劃[2]，是通過城市更新、經濟結構調整優化城市發展的規劃[3]。存量規劃不以城市用地的擴張為基礎，而是以城市的用地效率作為最重要的參考指標，運用舊城更新、空間優化、產業升級等作為城市規劃手段[4]。因而，在空間資源逐漸緊缺的環境下，從“增量擴張”轉向“存量規劃”是我國目前城鎮發展思路的重心[2]。

與新城建設的自上而下、從零開始不同，在老城中心區的更新發展進程中，最大的難題是如何才能從街巷尺度出發，做到自下而上的因地制宜，探索重新煥發城市活力的更新策略。合肥老市政府片區的城市更新設計就是因地制宜地從街坊尺度出發，通過規劃整體結構、合理利用歷史建筑、強調人性化空間尺度、適當增強建筑的開放性與豐富業態多樣化等手段，將老城中心區活力重塑[5]。

1 合肥老市政府片區發展歷程

1.1 宏觀：合肥城市空間發展

合肥市的城市空間形態發展模式經歷了由團塊型——風扇型——組團式的轉變，2013 年，合肥總體規劃將城市空間結構擴充為“1331”格局，規劃明確了雙心兩扇兩翼的主城區空間結構[6]，老城區開始伴隨規劃衰落。

1.2 中觀：合肥老城區空間發展

項目研究的老城范圍主要研究環城河以內的區域，合肥老城區的發展歷史見證了合肥在近40 年的發展。在合肥的城市變遷中，合肥老城區也在經歷著不斷的改變，至此已基本形成現有的老城空間格局（圖1）。

功能分布：老城區是城市的發展源頭，是城市歷史的積淀，同時也滿足了人們的生活所需。商業功能主要沿長江路分布，從中心往周邊呈遞減趨勢，老城中心區，從城隍廟商業區、三孝口商業區、四牌樓商業區到淮河路步行街，商業功能聚集。在老城內也分布著中小學校，滿足周邊居住區的教育功能。同時，還有醫療、辦公等多種功能，可見，老城內功能復雜，生態多樣，可滿足不同的人群需求。

道路結構：老城區內主要道路三橫三縱，其間支路貫穿縱橫，形成縱橫交錯的路網結構。伴隨著私家車的普及，人行交通逐漸讓位于車行交通，主要道路拓寬，逐漸打破老城區的建筑肌理。老城區內的軌道交通建設也在不斷完善，1 號線、2 號線已建軌道貫穿老城，5 號線也已在未來老城的建設規劃中。

歷史建筑分布：在老城范圍內也分布著許多的歷史建筑，如：廬州府城隍廟、安徽省博物館舊館、老市政府辦公樓、李鴻章故居、教弩臺舊址、古逍遙津、包孝肅公祠、江淮大戲院等。歷史建筑大致在老城中間呈線性布置，貫穿老城區。

1.3 微觀：老市政府片區歷史沿革

研究分析地區歷史發展，通過了解城市空間發展脈絡與方向，從而為確定更新設計手段和策略奠定堅實的基礎[7]。

1963 年，合肥當時最大的百貨大樓即百大集團前身成立。后來與供電局、輕工機械大廈、新華書店一起成為當時四牌樓非常顯著的建筑。如今，四牌樓商業區已成為合肥老城區熱鬧非凡的購物中心和交通樞紐。

1953 年，安徽省第一座古典建筑風格的江淮大戲院建成，建筑面積約為3590m2，外觀精美，內部華麗。1957 年，合肥市政府辦公大樓建成，端莊氣派，一度成為合肥市對外展示形象的窗口，是合肥市最具代表性的建筑之一。江淮大戲院后因建筑質量問題停用整修，又變成了承擔起夜生活消費功能的演藝廣場。合肥政務區市府廣場的建成使用，使得合肥市政府南移，至此，老合肥市政府辦公大樓結束了其曾輝煌燦爛的使命。2018年，老市政府辦公大樓被錄入《合肥市區第一批歷史建筑名錄》。

市府廣場經過重新設計更名為合肥人民廣場，設計分為地下停車和地面廣場兩部分。

2 老市政府片區現狀和問題分析

2.1 項目概況

老市政府片區位于合肥老城區中心區域，自建城以來一直是合肥的城市中心區，位于環城河以內，老市政府與南邊的徽州大道及周邊的百貨商業共同構筑起合肥的城市軸線。此次規劃用地南至長江中路，北至壽春路，東臨宿州路，西至阜陽路。基地內有商業百貨、郵政辦公、沿街超市、歷史家住及大量的老舊住宅（圖2）。

圖2 片區現狀圖片

2.2 地塊內現狀建筑分析

基地包含四塊用地：北部、中部、東南部及西南部，總用地面積237648m2。各地塊內不同單元包含的建筑屬于不同的歷史時期，質量參差不齊，通過對場地及周邊環境和建筑的詳細調查整理，對合肥尚存的江淮大戲院和原合肥市政府大樓等保存完好的建筑進行測繪，在此基礎上形成整體設計的先決條件[8]（表1）。

（續表）

2.3 現狀問題提煉

近年來，隨著城市的空間擴張和增量發展建設，合肥老城中心呈現出逐漸衰落的趨勢。長期無序建設，建筑質量參差不齊，風格各異，導致物質環境進一步惡化[9]。同時，隨著市政府的搬遷，帶動人流遷出，商業競爭力進一步下降，舊城的繁華景象逐漸消失[10]。主要體現為以下幾點：①交通不順暢，存在多個堵點；②日益繁重的交通，割裂了地塊之間的步行聯系；③商業多、體量大，但活力不高；④居住建筑物質性老化，人口聚集老齡化嚴重；⑤綠色空間緊缺，街區缺乏具有系統性和整體性的綠化帶，以及社區級別的綠化組團；⑥民生、旅游、文化等方面出現新的需求（圖3）。

圖3 主要現狀問題

3 老市政府片區更新策略

項目經過了前期場地調研分析，再根據城市設計導則，確定了老市政府片區主要更新策略及總體定位。

3.1 優化整合存量，設計安排增量

用地功能優化和開發強度的調整是存量規劃的核心內容，也是通過對核心內容的調整來達到空間增值的目的[11]。有效控制老城發展規模，保障老市政府片區的持續發展，則需要評估整合現有的空間存量、確定規劃增量，從而得以高效利用老城的空間資源。一方面，老市政府片區的高層辦公建筑和商業建筑空置率高、存量大，所以，如何將現有的資源高效利用則是提高老城區功能活力的途徑之一；另一方面，一定程度的投資回報有利于地區升級，必要時確定適合老城區健康發展的剛性指標，如開發強度、建筑密度、容積率等相關建筑指標，明確既有存量和潛在增量，并進一步通過交通組織、城市設計、功能引導等措施，從而實現城市更新發展。

3.2 打造多層級聚合式的整體更新格局

保證老城中心區的活力，就要確保人群可達，保持其公眾開放性。規劃設計以“大聚合，小聚落”的設計理念：大聚合則是以中間公園為中心，辦公、商業、文創與居住包圍；小聚落則是分開的每個地塊也有一個內部公共空間中心，周邊建筑圍繞著形成小聚落。

規劃對區域進行功能劃分：基地共分為四個部分。東南側商業空間占主導，完善并豐富其功能業態，如生活服務商業、百貨、郵政儲蓄、美容美發、寵物主題商業等，將其主導功能定位為商業服務類；西南側現狀商務辦公建筑占主導，除銀行辦公、科技辦公、賓館娛樂，再加入溫泉餐館、主題咖啡廳、商務俱樂部等，將其功能定位為休閑商務區；中間部分則是老市府公園及交通換乘樞紐，是徽州大道軸線至市府大樓的節點，綠都商城豐富其功能業態，添加一些運動休閑商業，將中間部分定性為城市客廳的公共空間；北側主要是歷史建筑、沿街店鋪、住宅及教育建筑，應民生與旅游文化需求，增加住宅的適老性設施和智能設施，引入民間傳承藝術手工業、市井劇場、藝術家工作室、主題商業等，將其打造成文化旅游創意區（圖4）。

圖4 規劃設計理念示意圖

3.3 構建人車分流的復合型交通體系

3.3.1 合理優化交通結構

在既有條件下，北部地塊采取小型街區“小地塊，密路網”的道路組織方式。一方面，體現對片區的尊重，同時延續地塊的肌理；另一方面，通過結構優化，實現人車分流，并與基地東側步行街進行空間上的連接。確保外圍交通不干擾北段的空間結構及其固有的安靜氛圍，充分保證其交通無障礙，保持街區街道的大小、比例不變，鼓勵步行，嚴格限制摩托車和汽車的出入，確保地塊北側的活動道路形成環形網絡[12]。

同時，南部地塊疏通好機動車流線，緩解交通壓力，將機動車疏散到地下，保留地上人行與非機動車通行。將地塊內部開放，引入人流，構建宜人尺度的步行體系，增強內部街道步行體驗，有利于促使老市政府片區從現有的“沿街一層皮”的線性商業結構，提升為更為成熟的網絡型商業結構。

3.3.2 優化路網結構

將公交樞紐移至左邊，且在左側建一條公交專用車道，退讓出老市政府廣場區域，以突出老市政府的地位與基地的軸線關系。打通綠都步行街，安慶路則可以直接連通至宿州路，優化城市路網結構。疏通北部地塊路網結構，與地塊東側的步行街形成聯系，在中間廣場區域連接南北兩側地塊，形成完善的慢行交通體系。

3.3.3 構建垂直交通體系

不同的交通方式與系統通過垂直電梯、地下通道等豎向交通方式，以加強地下、地面、地上的組織聯系，使得更新后老市政府片區形成地上、地面、地下公交系統快速連接垂直交通組織系統（圖5）。

圖5 構建人車分流的復合型交通體系

3.4 評估建筑更新方式

對于老市政府片區現狀建筑的更新研究，應理順規劃區在城市中的定位和功能，從用地性質、交通組織、建筑質量、建筑風格、生態環境、建筑活力、分級保護等方面，對現有建筑進行評價和分級[13]。對片區進行分析：其中，建筑多建于20 世紀80 年代。建筑周邊基本以道路四角為活力帶，向周邊擴展。

結合老市政府片區的空間資源建設條件，考慮不同業態功能的空間使用特征，并通過相關案例的對比研究，建立了文物保護、保護與修復相結合、保護與更新相結合、改建與拆除相結合、改建與不完全拆除相結合、徹底拆除等多種更新方式[14]（圖6）。

圖6 確立更新方式

4 片區內主要更新實踐

4.1 “舊+新+舊”夾心式街區改造

南部街區街廓呈進深南北80m以上不等的矩形，建筑主要是沿街的獨立建筑和內部搭建。街區的外部建筑現狀較好，但街區內部建筑，擁擠雜亂，環境衛生條件較差。因此，規劃保留街區外圍狀況較好的建筑，抽空內部雜亂建筑，開放內部空間，加建具有特色的低層坡屋頂組合建筑。這種“舊+新+舊”的夾心式舊街區改造方式，既能延續街區外部原有的風貌和尺度，又能在街區內部重新塑造新的空間，激活街區內部活力[15]。

街區內的公共空間改造，以強化外部商業界面的整體性和連續性，來增強其商業氛圍，以適當改造建筑內部為原則，保留外圍辦公建筑，逐步抽空內部混亂加建，引入人行通道鋪地、景觀、特色小品等，形成內向性公共空間，再結合有特色有歷史價值的民居樣式改造，打造新的街區內部特色公共空間，給市民提供休閑、綠化等高品質的服務（圖7）。

圖7 總平面圖及鳥瞰圖

4.2 北部街巷空間設計

選取具有歷史價值的建筑為改造對象，保留沿街的商業辦公等建筑，正對淮河路步行街入口，引入旅游創意步行軸，抽空中心的老舊小區，原住民原地搬遷到另建的高層小區中。步行軸東西貫穿，連接歷史建筑和公共開敞空間。保留老舊小區原有肌理，引入特色組合的低層商業建筑群，結合環境打造一條以文化為主題、體現老城本土風情的街坊式文創區，將旅游消費的文創產品展示與銷售相結合。

建筑形制則選取基地中的一個民居建筑，以其為原型，設計成坡屋頂形式建筑。整體建筑按不同的方式進行組合，如組合成L 型、C 型等空間形式，再將不同形式的建筑形成組團，留出公共開敞空間。

4.3 市府廣場節點改造

結合徽州大道作為城市軸線的定位，可以將市府廣場和市府大樓作為整體，從形態到功能均能滿足周邊社區居民及游客的生活需求。

4.3.1 環形跑道串聯綠化資源

規劃利用空間整合原理，將公交樞紐置于廣場西北角，并設置一條公交專線。將中間的市府公園廣場設置成下沉廣場，并通過地下通道，連接南側與北側地塊因交通要道割裂的步行聯系。結合下沉廣場與西側阜陽路的高差，設置滑板公園；結合東側的綠都商城的地下一層與下沉廣場相接，上空設置連接安慶路與淮河路的空中步道；在下沉廣場上空，結合步道與道路，設置一個環形趣味跑道。從徽州大道看市府廣場，則沒有視線遮擋，而從南側到北側地塊，則僅需通過地下通道，經過下沉廣場，到達北側地塊。

4.3.2 市府大樓的改造

老市政府大樓保持其公眾開放性，并注重與現代城市功能、城市生活需求的結合。因此，規劃提出將老市政府大樓外部保留其歷史建筑的形制，將原市府大樓的兩側建筑恢復完整，完善其對稱性。大樓主體建筑內部打造成具有開放性質的城市展覽和藝術展覽。將兩翼建筑則改建成老年和青少年活動中心，在南北兩棟主體建筑之間建造活動廣場，設置室外咖啡廳等休閑設施（圖8）。

圖8 市政府大樓節點改造

5 結語

在城市更新的大語境下，人們越來越重視小規模、漸進式的更新及“人本主義”思想。合肥市老市政府片區更新充分考慮了具有地域歷史特色建筑保護的特殊性，本著“人本主義”的城市更新設計思想，從街坊尺度出發，因地制宜地提出城市更新策略，即總結出打造多層級聚合式的整體更新格局、構建人車分流的復合型交通體系、確立建筑更新方式、高效集約利用空間資源四個策略，并通過設計案例探索空間操作的更多可行性，希望為其他老城中心區的活力塑造與城市更新提供可借鑒、可推廣的策略與方法[3]。