歷史建筑保護利用的共建共治共享機制研究
——以杭州為例

■樓 舒 LOU Shu

打造全民“共建共治共享”的新時代社會治理格局，是黨的十九大報告中著重提出的創新社會治理體制要求[1]，其豐富的內涵對杭州歷史建筑保護和管理機制建設中起到了決定性的指導作用。2017 年底,住建部提出“要逐步形成部門協同、公眾參與、法制保障的歷史建筑保護利用機制，形成共享、共管、共建的良好格局”，以及“破解政府單一資金投入的資金模式，鼓勵多元投資主體、社會力量和居民參與歷史建筑保護投入和經營，形成風險共擔、利益共享的投資機制”[2]。在此意見的指導下，杭州市通過拓展多元籌資渠道、完善活化利用政策、廣泛凝聚社會共識等共建、共治、共享策略，推動杭州市歷史建筑的保護利用工作，并取得了一定實效。

1 歷史建筑保護建立“三共”機制的必要性

近年來，國家對歷史建筑保護利用的重視程度不斷提高。2016 年，住建部印發《歷史文化街區劃定和歷史建筑確定工作方案》，提出用5 年左右時間完成所有城市歷史文化街區和歷史建筑確定工作[3]，得到了各地方的積極響應。截止到2020 年7 月底，杭州市共公布歷史建筑1643 處，比2015 年增加了近5 倍。分布范圍也從老城區擴大到覆蓋富陽、臨安、建德、桐廬、淳安等的所有區、縣（市），歷史建筑的保護框架初步搭建完成。

與文物建筑不同，歷史建筑的維護和修繕在大多數情況下須由其所有權人或實際使用人承擔。《杭州市歷史文化街區和歷史建筑保護條例》明確規定：“歷史建筑中非國有建筑的所有權人和國有建筑的使用人為保護責任人，負責建筑的維護和修繕，并承擔相應的修繕費用”[4]。然而，杭州市歷史建筑資源集中于老城區，大部分居民的經濟條件難以承擔此項成本，地方政府的管理和財政能力在短時間內也難以應付陡然增加的歷史建筑保護權責。一些歷史建筑保存質量不佳，甚至處于瀕危狀態。

十九大“共建共治共享”社會治理理念和機制的提出，為管理部門解決杭州歷史建筑保護中長期存在的建設資金緊張、管理人員不足、建筑狀況堪憂等難題打開了思路，杭州市也進行了一系列治理理念和策略的轉變和探索。

2 杭州歷史建筑保護的3 類實踐

杭州市自2005 年以來，積極踐行“共建共治共享”理念，鼓勵多元投資，發動社會廣泛參與，逐漸形成了社會眾籌、企業主導、政府主導等3 類歷史建筑保護利用方式。

2.1 社會眾籌的公益性改造

社會眾籌是指在政府政策的指引和推動下，社會各方共同籌資開發歷史建筑、分享收益的歷史建筑保護利用方式。

杭州市蕭山區河上鎮鳳凰塢村抗戰紀念館，是歷史建筑在社會眾籌模式下成功實踐的典型案例（圖1）。該建筑原為私人住宅，始建于清末，主體結構保存完整，白墻黛瓦、雕梁畫棟；抗戰時期曾作為蕭山縣政府舊址。區鎮兩級政府和志愿者協助鳳凰塢村深入挖掘光榮抗戰歷史，嘗試將此建筑打造成鳳凰塢村的標志性景點，推動該村文化旅游業的發展。但鳳凰塢村為欠發達村，財政資金緊張，無法支撐歷史建筑改造的成本。蕭山區政府利用杭州市歷史建筑的信息發布和傳播渠道，動員社會力量開展募捐活動，不僅籌集到100 多萬元資金，還從海內外收集大量抗戰資料和物品。鳳凰塢村利用“眾籌”得來的經費物資開辦了“蕭山抗戰紀念館”和“中美合作抗戰紀念館”，年接待各地參觀者十余萬人，帶動了鳳凰塢村“美麗鄉村”建設和鄉村旅游發展。近年來，村民將舊居改造成咖啡館，遺留的彈孔墻設計成景觀小品，逐漸形成了以抗戰紀念館為中心的紅色旅游產業。鳳凰塢村也因為抗戰文化而遠近聞名，得到中央及省市媒體接連報道，走上了一條文化振興帶動鄉村振興的道路。在這個案例中，政府推動社會力量籌集資金用于歷史建筑保護利用，激發歷史建筑在活化利用中的文化旅游產業潛力，收獲了良好的社會效益。

圖1 河上鎮鳳凰塢村抗戰紀念館修繕前后

2.2 企業主導的經營性改造

企業主導是指由國有或私營企業出資，并主導歷史建筑修繕改造和經營的方式。政府收回歷史建筑產權后，可通過轉讓產權、開發權、使用權等方式，利用稅收、補貼等扶持政策引入企業進行修繕和利用。對于私有產權性質的歷史建筑，企業可通過買賣、租賃等方式獲得使用權。在杭州，企業通常會將歷史建筑改造成為酒店、餐廳、商店、書店，在取得經濟效益的同時，提升城市整體空間品質。

杭州西湖湖邊邨歷史建筑群，是企業主導改造開發、提升城市整體空間品質的典型案例。湖邊邨歷史建筑群由4幢青磚黛瓦的里弄式建筑組成，為民國浙皖公路總督張義純所建。解放后，房屋產權收歸國有，成為大雜院；后居民陸續外遷，僅余4 戶留居。2010 年，外遷騰空后的房屋被某酒店運營企業整體租賃，并啟動保護修繕改造工程，在保持原有結構、建筑形制、建筑材料、工藝及功能的原則下，對湖邊邨建筑群開展了墻體防潮、外墻修補、內墻加固、白蟻防治等技術處理，還原其外部風貌，保住了建筑群的民國風范；同時，對建筑內部按精品酒店的功能進行了合理改造，使歷史建筑的結構安全、隔熱隔音、配套水電、消防預警等性能達到酒店的安全標準。歷史建筑為酒店帶來強烈的歷史文化氣息，配合精美的設計施工，使該酒店成為浙江省第一家法國羅萊夏朵品牌成員酒店，并連續兩屆榮獲“中國最佳設計酒店大獎”。如今的湖邊邨建筑群既體現了民國時期中西文化交融的時代特質，又充分展示了當代的生活品質和旅游文化，成為民國里弄歷史建筑保護再生的良好范例（圖2）。

圖2 湖邊村歷史建筑群修繕前后

在湖邊邨歷史建筑群保護利用的案例中，杭州市政府積極利用企業拓展改造的籌資渠道，使歷史建筑參與到市場經營活動中。政府讓渡部分市場收益，使企業積極參與保護活化利用歷史建筑。

2.3 政府主導的公益、民生項目

政府主導模式是指政府或事業單位出資，并主導歷史建筑保護工程、社會宣傳活動的模式。在杭州市政府的主導下，歷史建筑通常被改造成博物館、學校等公益性場所；同時，通過傳統媒體、網絡媒體舉辦各類公益活動，宣傳和普及歷史建筑保護的政策、法規和常識。對于需要延續原有居住功能的歷史建筑，政府則主導推動基礎設施的更新、升級，改善居民的生活條件。

2.3.1 政府公益項目

菩提精舍及太廟巷58 號是由政府主導，將歷史建筑改造為公益性建筑的兩個典型案例。

菩提精舍位于杭州西湖邊北山路，為國有資產，曾被作為會所使用。房屋始建于20 世紀20 年代，共兩進，前一進為磚木結構歇山頂傳統建筑，后一進是具有中西合璧風格的磚木結構合院式建筑，沿北山路一面有6m高的石質門樓。2014 年，根據西湖邊保護建筑“取締會所，對外開放”的要求，菩提精舍被市政府確立為中國共產黨杭州歷史館館址，并啟動了整體保護修繕工程。經裝修布展后，于2015 年正式向公眾免費開放，年接待量近30 萬人次。老建筑從曾經的私有集會場地變為對外開放的黨史館，實現了物質、精神層面的升華，發揮了獨特的歷史與文化魅力（圖3）。

圖3 菩提精舍歷史建筑內院修繕前后

太廟巷58 號歷史建筑建于20 世紀50 年代，為國有資產。建筑坐東朝西，平面呈矩形布局，中西風格交融。其室內穹頂上的同心圓光環、角飾和燈環及前檐檐柱頂部花卉等浮雕構圖勻稱、線條柔順、層次分明，具有一定的時代特征和藝術價值。2011年，由上城區教育后管中心牽頭，對太廟巷58 號建筑進行修繕整治。修繕工程以“利用服從于保護”為原則，將歷史建筑保護與教育需求相結合，重點對建筑內部的磚拱薄殼穹頂進行保護和加固，對建筑外部風貌進行整治和恢復，將其改造成杭州市紫陽幼兒園早教園區使用，有效解決了紫陽地區人口密集、適齡幼兒入托困難等問題，得到周邊居民的一致好評（圖4）。

圖4 太廟巷歷史建筑修繕前后

在公益宣傳方面，杭州市政府開辟了微信公眾號“杭州歷史建筑”，構建歷史建筑二維碼、微信公眾號、APP“三位一體”的歷史建筑新媒體“微宣傳”平臺，重點推出720°可聽、可看、可虛擬漫游的歷史建筑“全景導覽”欄目，實現歷史建筑基礎資訊對全民共享，引導社會公眾積極關注和參與歷史建筑保護利用工作。另外，杭州結合傳統節日、“中國文化遺產日”及社會熱點，依托歷史建筑場地，舉辦紀念性、公益性文創活動。例如，2020 年結合疫情推出“足不出戶逛杭城”“走進歷史建筑時光里”“走讀杭州”等系列宣傳推廣活動，助推新冠肺炎疫情后的歷史建筑復工復產；并通過上述網絡平臺、直播平臺擴大傳播范圍，使許多歷史建筑成為富有杭州地方特色的品牌標志或網紅打卡點。

2.3.2 民生工程項目

對需要維持原有居住功能的歷史建筑（群），杭州市政府采取保護修繕結合的“危舊房改善”的工程模式，與原有居民通力合作，疏解人口、修繕房屋、增加配套設施，不但提升了居民的生活水平，而且恢復了歷史建筑和歷史城區的整體風貌。

源茂里歷史建筑群改造是杭州市政府主導的民生工程代表項目。源茂里歷史建筑群建于20 世紀初，由3 幢并聯式石庫門里弄建筑組成，共有24 個墻門，總建筑面積約2200m2。3 條里弄共有52 戶住戶，有公房也有私房，大部分住戶無獨立衛生間，使用公共廚房，人均居住面積小，個別住戶的居住面積僅為10余m2。整治修繕前，建筑群外立面的清水磚墻被涂料掩蓋，露臺上搭建較多，弄內電線、自來水管分布凌亂。2007 年，上城區危舊房改善辦公室結合“危舊房改善”工程對該處歷史建筑實施了整治。首先，疏解、外遷居住密度較高的源茂里11 號、15 號等墻門內住戶，為每個單元增設衛生間；弄內統一實施管線“上改下”，并增設洗衣池、綠化、路燈等設施，改善居民的生活品質。其次，對歷史建筑風貌進行整治：對建筑群的外墻涂料進行清洗，恢復原有的清水磚墻；按照原風貌、原色彩要求，對外立面門窗、屋面、露臺進行統一整修；拆除后期加建、搭建的建筑物（圖5）。

圖5 源茂里歷史建筑群改造后

源茂里歷史建筑群的改造資金來源于歷史建筑保護專項資金和危舊房改善專項資金的拼盤保障，尤其是基礎設施、增廚加衛的費用，可以在危舊房改善資金中列支，使整個工程資金得到有效保障。

3 杭州歷史建筑保護在“共建共治共享”社會治理格局下的理論探索

“共建共治共享”的社會治理格局是黨的十九大以來對我國社會的整體性布局、規劃和設計，擁有非常豐富的理論內涵，其深層和長遠的目標是“促進人的全面而自由的發展”，體現了“完全不同于以往任何治理理念的重要特征，是全球治理理論體系中國本土化的重要實踐”[5]，其關鍵在于社會治理方法的創新。杭州市對歷史建筑保護利用機制的探索，是在“共建共治共享”理念的指導下，嘗試在歷史建筑保護與利用之間找到一個最佳平衡點和最大“公約數”，從而實現從歷史建筑的管理、建設到創新性治理的轉變。具體來看，“共建”強調社會各類主體共同參與杭州歷史建筑工程的投資與建設活動，即拓展多元的投資融資渠道，包括人民群眾、私營和公有企業、政府機構等；“共治”強調決策和管理層面遵循公開、互動、包容性、尊重民意等基本原則，政府吸納公眾意見，公眾參與歷史建筑規劃、改造的決策和治理的核心環節，并在此基礎上進行法規政策創新，以完善活化利用政策，突破土地政策瓶頸；“共享”則強調全體社會成員共同享有經濟和社會發展帶來的成果，尤其是公共精神內容的共享及后續成果的保有和轉化[6]，從而廣泛凝聚社會共識，實現歷史建筑保護和利用的良性發展。

3.1 共建：拓展多元籌資渠道

杭州市的歷史建筑量大面廣，政府財政無法也不應成為歷史建筑保護的主要資金來源。政府投入巨額財政資金對歷史建筑大規模修繕后閑置的現象屢見不鮮，而一些有意愿參與歷史建筑保護活化的企業和社會組織，卻因政策障礙、信息不暢等原因難以獲得歷史建筑的投資和經營的渠道。在“共建”理念的指導下，杭州市通過以下3 個策略，探索擴展籌資渠道。

（1）完善信息發布和傳播渠道，借助房管、租賃平臺，專設歷史建筑信息欄，讓潛在的主體能夠準確找到契合自身需求的歷史建筑。上文提到的蕭山區河上鎮鳳凰塢村抗戰紀念館項目中，蕭山區政府就是利用杭州市歷史建筑的信息發布平臺，展開了廣泛的社會募捐活動，使歷史建筑改造項目得以實施。

（2）優化社會參與的體制機制，積極構建“政府+社會”多元治理模式和籌資渠道，通過對歷史建筑所有權和使用權的分離，使政府讓渡部分利益賦予企業、社會組織、個人，使更多主體主動參與到保護共建中來[7]。在杭州西湖湖邊邨歷史建筑群的案例中，政府讓渡部分市場收益給企業，使其更加積極地參與歷史建筑保護利用項目的投資和建設，取得了較好的社會效益。

（3）設立“杭州市歷史建筑保護利用基金”，撬動社會資本參與，重點扶持社會團體等第三方非政府組織參與保護利用工作，提高社會參與歷史建筑保護的積極性。

3.2 共治：完善活化利用政策，突破土地政策瓶頸

城市中歷史建筑的活化利用，往往會面臨用地性質調整難、消防審批難、面積或結構調整難等諸多障礙，需要政府部門轉變思路，出臺相應的激勵政策，破解歷史建筑活化利用的瓶頸問題。目前，杭州市正積極開展歷史建筑活化利用方面的課題和政策研究工作。

村鎮中的歷史建筑，往往會遇到無人管理、無保護措施、無保護經費、無看護機構的“四無”情況。由于我國在農村實行“一戶一宅”政策，即一戶農民只能擁有一處宅基地使用權，村民改善其居住條件的唯一辦法，就是將現有房屋原地拆建。一旦房屋被列為歷史建筑，農戶便無法拆舊建新來改善居住生活條件，嚴重打擊了保護歷史建筑的積極性。因此，對村鎮歷史建筑保護政策進行創新性設計，完善活化利用政策并突破土地政策瓶頸，將是對村鎮歷史建筑實行良性社會治理的前提條件。在“共治”理念的指導下，杭州市嘗試從以下3個方面探索改革政策。

（1）產權置換，即允許自家房屋被確定為歷史建筑的農戶置換新的宅基地，在完善保護歷史建筑的前提下，保障農民生活水平的提升。

（2）修繕補貼，即對村鎮中歷史建筑的所有人給予一定比例的修繕資金補助，激發村民保護歷史建筑的積極性。

（3）市場化利用，即進一步推進農村土地“三權分置”，村集體與市場主體合作，活化利用歷史建筑。

依據上述思路，在廣泛征求公眾意見的基礎上，杭州建德市出臺了《建德市歷史建筑保護管理實施辦法》（建政辦函〔2015〕31 號），規定“國土部門對需要建新房的歷史建筑產權戶，另行安排所需宅基地”，從政策上鼓勵歷史建筑的產權戶建新不拆舊，解決歷史建筑產權戶的新區建設用地問題；同時，提出“健全農村房屋產權交易制度，適當放松產權交易，允許有經濟能力的集體購買歷史建筑進行保護或由鄉鎮人民政府（街道辦事處）及國家收購”，為破解農村歷史建筑保護利用中土地政策的瓶頸問題積累有益經驗。

3.3 共享：廣泛凝聚社會共識

群眾的獲得感不僅來自參與共建、共治的過程中，更體現在對建設成果的分享和使用上。杭州歷史建筑的保護和利用，要求在獲得更高品質生活條件和公共服務的同時，更加注重公共精神內容的共享及后續成果的保有和轉化。為此，杭州市積極利用自身在互聯網行業中的先發優勢，對歷史建筑保護成果的共享方式進行探索。

（1）利用“互聯網+”新技術、新渠道、新媒體，開辟杭州歷史建筑專欄，向公眾展示杭州歷史建筑的詳細資料。同時，廣泛采用新的面向移動終端的多媒體展示技術，降低歷史建筑信息獲取門檻，提升歷史文化遺產知識的趣味性，最大程度地引導公眾積極關注和參與歷史建筑保護利用工作。

（2）政府舉辦的公益活動優先借力歷史建筑改造成果，如將公益活動的場地設置在由歷史建筑改造的校園、博物館、展覽等場所。這樣，在舉辦活動的同時，向社會各界宣傳歷史建筑活化利用示范案例，通過公眾的親身體驗，提升其對歷史建筑保護利用的積極性。

（3）鼓勵民間團體建設，協助完善志愿者團隊組織，并定期舉辦培訓活動，與政府及社會各界及時溝通、信息共享[8]，確保歷史建筑成果的妥善保有和轉化。

通過對杭州歷史建筑的知識共享、空間共享和信息共享，廣泛凝聚社會共識，實現杭州歷史建筑保護和利用的良性發展。

4 結語

歷史建筑保護利用工作是一項長期、復雜的社會工程。《威尼斯憲章》曾提出：“為社會公用之目的使用古跡永遠有利于古跡的保護。”《華盛頓憲章》也指出：“居民的參與對保護計劃的成功起著重大的作用，應加以鼓勵。”可見，社會各界共同參與歷史文化遺產的保護，是國際共識和發展趨勢。習總書記也再次指出，“十四五”期間要“以共建共治共享拓展社會發展新局面”，從而進一步“構建以人民為中心，以均衡為導向，以提供公共服務為重點的社會治理模式”[9]。這不僅僅是將國際共識融入我國文化遺產保護的管理，更提出了一種符合中國國情的可實施、可持續的理想模式。

杭州市在“共建共治共享”理念的指導下，通過不斷拓展多元的籌資渠道，吸引多方社會力量參與歷史建筑“共建”；改革完善歷史建筑活化利用政策，突破土地政策瓶頸，實現與公眾“共治”；并利用“互聯網+”等新的媒體技術，廣泛凝聚社會共識，積極實現信息和建設成果的“共享”。通過對歷史建筑保護利用的實踐，對社會眾籌、企業主導、政府主導等3類方式進行探索，力求文化效益、社會效益和經濟效益的最大化、最優化，實現保護與利用的良性循環。