城鄉(xiāng)社區(qū)治理標準體系構建研究

王艷芳，朱偉，白波

（北京城市系統(tǒng)工程研究中心，北京 100035）

一、前言

城鄉(xiāng)社區(qū)作為社會構成的基本單元，是居民生活的共同體，承擔著為居民提供事務管理和公共服務的社會治理職責 [1]。十九大報告中指出，中國特色社會主義進入了新時代，要打造共建共治共享的社會治理格局，加強社區(qū)治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移。十九屆四中全會進一步強調，完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。十九屆五中全會發(fā)布的“十四五”規(guī)劃綱要對基層社會治理進行部署，要求健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉(xiāng)基層社會治理體系，進一步凸顯了新階段城鄉(xiāng)社區(qū)治理的重要意義。隨著我國城鎮(zhèn)化建設的不斷推進和人口老齡化趨勢的進一步加深，各種社會問題與矛盾日益顯著，城鄉(xiāng)社區(qū)作為社會治理的最基層，是社會治理難題的集合點，面臨的治理壓力將越來越大。因此，為應對可能出現(xiàn)的治理挑戰(zhàn)，建設新時代城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系成為提升基層社會治理效能的關鍵所在。

標準是健全完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系的重要工具。推動城鄉(xiāng)社區(qū)治理“標準化+”體系的建立，推廣城鄉(xiāng)社區(qū)治理的成功模式和先進經驗，讓標準嵌入城鄉(xiāng)社區(qū)治理的各個領域和環(huán)節(jié)，提升基層治理的法治化、科學化和精細化水平。我國先后出臺一系列政策文件對城鄉(xiāng)社區(qū)治理標準進行部署：《國家標準化體系建設發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》要求，在美麗鄉(xiāng)村建設、社會治理、政府管理、社區(qū)公共服務等領域完善標準制定 [2]；《中共中央 國務院關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》提出，加快建立城鄉(xiāng)社區(qū)治理標準體系，研究制定城鄉(xiāng)社區(qū)組織、社區(qū)服務、社區(qū)信息化建設等方面的基礎通用標準、管理服務標準和設施設備配置標準 [3]。為實現(xiàn)對基層社會治理的規(guī)范、指導、協(xié)調和支撐作用，城鄉(xiāng)社區(qū)治理標準化體系應滿足以下要求： ①系統(tǒng)性，突出體現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理是一項跨行業(yè)、跨部門的復雜系統(tǒng)性工程；②多元參與性，緊密圍繞“共建共治共享”理念，兼顧社會管理與服務、社會協(xié)同、公眾參與等多主體；③協(xié)同性，強調標準應該與法律法規(guī)和規(guī)范性文件形成合力，共同提升基層社會治理效能；④數(shù)字化智能化，充分運用大數(shù)據(jù)、云計算和物聯(lián)網等新技術，實現(xiàn)精準治理。

與公共服務、智慧社區(qū)建設相比，城鄉(xiāng)社區(qū)治理標準體系的復雜度更高，需要開展相關研究對城鄉(xiāng)社區(qū)治理的范圍和過程進行識別，對各個領域和各個環(huán)節(jié)的標準化需求進行梳理。目前，國內外圍繞公共服務、養(yǎng)老服務等方面開展了一定的標準研制工作，但是由于城鄉(xiāng)社區(qū)治理涵蓋的領域較為廣泛，各個領域的標準化工作又相對獨立，現(xiàn)有標準難以直接指導城鄉(xiāng)社區(qū)治理在黨建、自治、管理、服務等方面的發(fā)展，缺乏對整個城鄉(xiāng)社區(qū)治理層面的頂層設計和統(tǒng)籌規(guī)劃。為此，本文從構建城鄉(xiāng)社區(qū)治理標準體系的現(xiàn)實需求出發(fā)，梳理標準化現(xiàn)狀并凝練存在的問題，提出我國城鄉(xiāng)社區(qū)治理標準體系的整體構架、發(fā)展方向和推動策略，為規(guī)范和促進城鄉(xiāng)社區(qū)治理標準體系的發(fā)展提供支撐。

二、構建城鄉(xiāng)社區(qū)治理標準體系的需求分析

構建城鄉(xiāng)社區(qū)治理標準體系的核心是應對社會治理新變化、新需求，目標為打造共建共治共享的社會治理格局，需要做到層次分明、功能完備、多方參與，同時與法律法規(guī)體系、德治體系、自治體系協(xié)同形成合力，有效支撐城鄉(xiāng)社區(qū)治理的精準分析、精準服務、精準治理、精準監(jiān)督和精準反饋，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理的高質量發(fā)展。

（一）城鄉(xiāng)社區(qū)治理發(fā)展需要標準化理念和方法的融入

當前，社會治理強調由以政府為主體向多元主體轉變，要求下沉到基層、到社區(qū) [4]。標準作為一種社會規(guī)范，能夠起到“補強”法的作用 [5]，彌補社會治理“最后一千米”制度供給不足的問題；同時，標準能夠以制度化的形式將各地方基層社區(qū)的治理經驗和治理創(chuàng)新固化，解決各地方基層社區(qū)治理“即興式”創(chuàng)新以及政府創(chuàng)新“孤例”現(xiàn)象 [6]，保證城鄉(xiāng)社區(qū)治理的連續(xù)性和可擴散性，使治理資源得到有效利用。另外，城鄉(xiāng)社區(qū)治理經常面對各項突發(fā)的、新發(fā)的社會問題和需求，需要具有一定靈活性的標準及時進行回應，如針對2020年的新型冠狀病毒肺炎疫情防控，由浙江省疾病預防控制中心牽頭起草、浙江省衛(wèi)生健康委員會會同浙江省市場監(jiān)督管理局及時出臺和實施疫情防控地方標準共12項，為疫情防控和復工復產提供了標準依據(jù)。

（二）城鄉(xiāng)社區(qū)治理多元治理格局亟需標準的規(guī)范和引導

社區(qū)治理涉及領域廣泛、問題類型多樣，需要形成多元治理主體的共建共治機制和格局。近年來，我國社會組織數(shù)量穩(wěn)步增長，尤其是社區(qū)社會組織，與駐區(qū)企事業(yè)單位等社會力量以及基層群眾性自治組織成為多元治理格局的基本構成。為進一步規(guī)范社會組織尤其是社區(qū)社會組織的發(fā)展，組織各類社會力量有效協(xié)商解決問題，實施政府購買城鄉(xiāng)社區(qū)服務，促進政府、社會調節(jié)和居民自治形成良性互動，亟需開展相關標準的研制工作。

（三）城鄉(xiāng)社區(qū)治理的信息化發(fā)展趨勢將產生大量的標準需求

新一輪科技革命給城鄉(xiāng)社區(qū)治理標準化工作帶來了機遇和挑戰(zhàn)。黨的十九屆四中全會首次將“科技支撐”納入到社會治理體系之中。數(shù)字化、網絡化、智能化作為新一代信息技術的核心，是新一輪科技革命和產業(yè)變革的突出特征，將為社會治理提供關鍵“科技支撐”。尤其是大數(shù)據(jù)和人工智能的廣泛應用，將有效提升社區(qū)治理的精準化水平，優(yōu)化社區(qū)服務流程，暢通群眾訴求表達，提高多元協(xié)同效率，推動智慧社區(qū)發(fā)展和城鄉(xiāng)社區(qū)治理現(xiàn)代化。但這些城鄉(xiāng)社區(qū)治理領域新興業(yè)態(tài)的發(fā)展亟需相關標準規(guī)范進行引導，與此同時，在信息安全、個人隱私保護等方面也將產生大量的標準需求。

（四）保障居民權利和行政服務的標準需求增加

十九大報告指出，我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，以人為本將是今后一切工作的重點。目前，我國中等收入群體已超過4億人，并將持續(xù)擴大，未來一段時期內，公民的人格權將受到更為廣泛的關注。今后，保障公民基本權利的標準需求將進一步增加，如公眾參與權、決策規(guī)則公開等領域；政府的行政服務將更加公開透明，相關標準需求也將不斷增加。

（五）社區(qū)治理需更加體現(xiàn)適老性，老年人服務標準化需求增加

據(jù)中國發(fā)展基金會預測，2050年，我國65歲及以上的老年人口將占總人口比例近30%，60歲及以上的老年人口將接近5億，超過總人口的1/3 [7]。人口老齡化促使社會誕生多種養(yǎng)老方式，但居家養(yǎng)老依然是我國現(xiàn)階段的主要養(yǎng)老模式，因此，城鄉(xiāng)社區(qū)治理需要考慮適老性，依靠高科技手段，體現(xiàn)對老年群體的關懷，同時社會治理標準也要考慮這種兼容性。居家養(yǎng)老以及社區(qū)養(yǎng)老將產生一系列新的服務組織和服務方式，為對其進行有效規(guī)范，與老年人服務的相關標準需求將顯著增加。

三、城鄉(xiāng)社區(qū)治理標準化的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）國外發(fā)展現(xiàn)狀

一些發(fā)達國家如美國、英國、日本等都形成了較為成熟的社區(qū)治理模式。美國主要是以社區(qū)發(fā)展公司為主要的社區(qū)治理主體 [8]，政府僅對社區(qū)發(fā)展治理公司進行管理、評估和監(jiān)督；英國采取的是多方互助社區(qū)治理模式，通過促進政府和非政府組織、社區(qū)、私人部門之間的合作，使社區(qū)治理水平得到有效提升 [9]；日本的社區(qū)治理主要是社區(qū)營造模式，實現(xiàn)了“市民參與”到“市民主體”的轉變，治理主體是町內會和市民組織 [10]。國外在社區(qū)治理標準化方面的實踐和探索具體如下。

1.國際標準化組織（ISO）城鄉(xiāng)社區(qū)治理標準化現(xiàn)狀

目前，ISO技術委員會/項目委員會（TC/PC）的數(shù)量共有253個，通過梳理和分析發(fā)現(xiàn)，與城鄉(xiāng)社區(qū)治理領域直接相關的TC/PC/分技術委員會（SC）數(shù)量較少，僅有2個：①城市和社區(qū)可持續(xù)發(fā)展技術委員會（ISO/TC 268）成立于2012年，秘書處承擔國為法國 [11]，主要負責城市和社區(qū)可持續(xù)發(fā)展領域的標準化工作，包括基本要求、指南、支持技術和工具等，主導了《促進社區(qū)可持續(xù)發(fā)展——管理體系——一般原則與要求》《城市可持續(xù)發(fā)展 服務和生活品質的指標》等國際標準的制定工作。②社區(qū)規(guī)模資源導向的衛(wèi)生處理系統(tǒng)項目委員會（ISO/PC 318）成立于2018年，秘書處承擔國是美國，目前已成立2個工作組開展標準制定/修訂工作，重點關注的是衛(wèi)生治理體系的建設。

此外，ISO還有一些TC/PC涉及城鄉(xiāng)社區(qū)治理領域，如老齡化社會技術委員會（ISO/TC 314）、組織治理技術委員會（ISO/TC 309）等。總之，城鄉(xiāng)社區(qū)治理領域的ISO TC/PC數(shù)量較少，成立時間較晚，主要發(fā)達國家主導話語權，發(fā)展中國家話語權相對較弱；從已發(fā)布和正在制定的標準來看，由于大部分TC/PC成立時間相對較短，發(fā)布的標準也相對較少，尤其是2016年及以后成立的TC/PC，尚未發(fā)布標準，只有極少數(shù)標準處于制定中。

2.歐盟標準委員會（CEN）社區(qū)治理標準化現(xiàn)狀

目前，CEN成立的技術委員會有396個，其中分技術委員會有58個，工作組有1656個，研討會有43個。與城鄉(xiāng)社區(qū)治理直接相關的是智能與可持續(xù)城市與社區(qū)論壇（CEN/CLC/ETSI/SF-SSCC），涉及城鄉(xiāng)社區(qū)治理的有安全服務（CEN/SS A11）、社會與公民安全（CEN/TC 391）等技術委員會及工作組，但已發(fā)布的標準數(shù)量相對較少。

3.美國國家標準學會（ANSI）社區(qū)治理標準化現(xiàn)狀

ANSI是美國自愿性標準體系的管理和協(xié)調機構，主要通過認可標準制定組織（SDO）的程序來推動美國國家標準的制定。目前ANSI官網上共公布了248個SDO，但沒有與社區(qū)治理相關的SDO。

整體來看，國外的技術委員會組織結構通常較為完備，根據(jù)各自領域的標準化需求成立相關工作組開展標準制定/修訂工作，針對需要快速制定的規(guī)范以及項目研究產出的新興或快速變化的技術還可以采用研討會方式來制定標準。但是，具體到社區(qū)治理領域，其標準體系的建設正處于探索階段，標準數(shù)量較少，尚未形成完善的標準體系。

（二）我國發(fā)展現(xiàn)狀

1.政策規(guī)劃情況

一是發(fā)布社會管理和公共服務標準化方面的綱要和規(guī)劃。2012—2017年，國家標準化管理委員會聯(lián)合26部委先后發(fā)布了《社會管理和公共服務標準化工作“十二五”行動綱要》和《社會管理和公共服務標準化發(fā)展規(guī)劃（2017—2020年）》，構建了社會管理和公共服務標準化的推進機制，對我國社會管理和公共服務領域的標準化工作進行了全面部署，將城鄉(xiāng)社區(qū)治理和服務作為重點領域，明確了相關標準的發(fā)展路線和重點任務。

二是發(fā)布標準化建設發(fā)展規(guī)劃。2015年12月，國務院辦公廳發(fā)布《國家標準化體系建設發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》，明確提出將社會治理、政府管理等作為標準化體系建設的重點領域，對涉及城鄉(xiāng)社區(qū)治理的具體領域進行了部署，如制定和實施婦女兒童保護、優(yōu)撫安置、社會救助、基層民主、社區(qū)建設等領域；研制政府購買公共服務、社區(qū)服務標準，制定實施綜合行政服務平臺建設、檢驗檢測共用平臺建設、基本公共服務設施分級分類管理、服務規(guī)范等標準。

三是發(fā)布城鄉(xiāng)社區(qū)治理意見。2017年4月，中共中央、國務院出臺《關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，對城鄉(xiāng)社區(qū)治理標準化體系建設提出了明確要求，也提出了重點關注的具體領域。

2.標準化試點項目

通過開展社會管理和公共服務標準化試點工作，提升了標準化在創(chuàng)新社會管理和提升公共服務水平中的重要作用。2013年8月，國家標準化管理委員會發(fā)布《社會管理和公共服務綜合標準化試點細則（試行）》，著手組織開展社會管理和公共服務綜合標準化試點工作。截至2020年10月，我國已推進了6批共計627個社會管理和公共服務標準化試點建設項目，其中屬于城鄉(xiāng)社區(qū)治理領域的試點項目有60多個，如北京市西城區(qū)基層民主協(xié)商標準化試點、鄂爾多斯市東勝區(qū)社區(qū)綜合服務標準化試點、常州市天寧區(qū)居家養(yǎng)老管理服務標準化試點、上海市普陀區(qū)社區(qū)事務受理服務標準化試點等項目，涵蓋社區(qū)養(yǎng)老服務、社區(qū)綜合服務、網格化建設、物業(yè)管理、矛盾化解、便民服務等領域。

3.已有標準建設情況

目前，我國尚沒有專門開展城鄉(xiāng)社區(qū)治理的全國標準化技術委員會和分技術委員會，僅部分委員會涉及社區(qū)服務、物業(yè)管理、智慧社區(qū)等領域。按照發(fā)布主體來看，我國城鄉(xiāng)社區(qū)治理的相關標準主要包括國家標準、行業(yè)標準、地方標準以及團體標準。

在國家標準制定方面，我國已發(fā)布的有關城鄉(xiāng)社區(qū)治理標準約有50項。這些標準主要集中在社區(qū)服務和社區(qū)信息化建設領域，占比分別是38%和29%，其余還涉及社區(qū)建設、社區(qū)管理、社區(qū)評價、社區(qū)應急安全等方面，如《社區(qū)服務指南（第1部分：總則）》（GB/T 20647.1—2006）包括環(huán)境、文化、教育、體育、衛(wèi)生、物業(yè)、家政、青少年等方面的服務標準；近年來，與農村（社區(qū)）相關的標準逐漸增多，占比約為35%，主要集中在農村社區(qū)建設和社區(qū)管理方面，如《農村公共廁所建設與管理規(guī)范》《農村生活垃圾處理導則》等，而與農村居民社區(qū)服務相關的標準較少；此外，還有17項國家標準計劃正在制定/修訂過程中，主要涉及社區(qū)應急安全、社區(qū)信息化、社區(qū)評價、社區(qū)服務等方面。

在行業(yè)標準制定方面，國務院各部委制定發(fā)布了一系列涉及城鄉(xiāng)社區(qū)治理各個領域的行業(yè)標準，包括社區(qū)安全應急、社區(qū)信息化建設、社區(qū)基礎設施、社區(qū)服務等方面。例如，民政部發(fā)布了《社區(qū)社會工作服務指南》（MZ/T 071—2016）、文化部發(fā)布了《社區(qū)圖書館服務規(guī)范》（WH/T 73—2016）、商務部發(fā)布了《社區(qū)菜店設置要求和管理規(guī)范》（SB/T 11023—2013）等，從行業(yè)標準的角度對城鄉(xiāng)社區(qū)治理進行了規(guī)范。

在地方標準制定方面，截至2020年10月，各省市在城鄉(xiāng)社區(qū)治理相關領域制定的地方標準近200 項，以作為對國家標準和行業(yè)標準的補充。其中山東省制定的標準數(shù)量最多，其次是江蘇省、內蒙古自治區(qū)、重慶市。具體來看，①在社區(qū)服務方面，與養(yǎng)老服務相關的標準約占社區(qū)服務相關標準的50%，在一定程度上彌補了國家標準在養(yǎng)老服務領域的缺失；②在社區(qū)建設方面，相關標準主要涉及和諧社區(qū)建設規(guī)范、公共服務設施建設規(guī)范等方面；③在社區(qū)管理方面，主要是環(huán)境衛(wèi)生管理、社區(qū)工作者規(guī)范、流動人口管理、房屋租賃管理、檔案管理以及黨建工作管理等方面的標準；④在社區(qū)社會組織方面，相關標準較少，僅山東省發(fā)布了《社區(qū)服務組織誠信評價通則》（DB37/T 3540—2019）和《社會組織社區(qū)便民熱線服務規(guī)范》（DB37/T 2866—2016）2項標準；⑤在社區(qū)居民協(xié)商自治方面，相關標準也較少，僅發(fā)布了2項標準，即廣東省的《城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商工作規(guī)范》（DB44/T 2198—2019）和云南省的《和諧社區(qū)標準體系 居民自治》（DB53/T 317—2010）；⑥在社區(qū)文化法制與矛盾預防化解、社區(qū)文化引領等方面的標準涉及較少。

此外，我國一些社會團體也制定了有關城鄉(xiāng)社區(qū)治理的規(guī)范標準，如上海市長寧區(qū)社會組織聯(lián)合會制定了《上海市長寧區(qū)社區(qū)和居家認知障礙照護規(guī)范》（T/SHCNSLH 000001—2020）、浙江省產品與工程標準化協(xié)會制定了《和諧社區(qū)建設規(guī)范》系列標準、云南省標準化協(xié)會制定了《云南醫(yī)聯(lián)體社區(qū)驛站》系列規(guī)范、成都市溫江區(qū)社會工作協(xié)會制定了《溫江區(qū)社區(qū)發(fā)展治理規(guī)范》等，這些團體標準在規(guī)范城鄉(xiāng)社區(qū)建設、支撐城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展中發(fā)揮了積極作用，成為現(xiàn)有標準體系的有益補充。

四、我國城鄉(xiāng)社區(qū)治理標準化存在的問題

目前，我國在城鄉(xiāng)社區(qū)治理標準化建設方面已經開展了一系列實踐探索，但對照標準化的現(xiàn)實需求，還面臨諸多問題與挑戰(zhàn)。

一是尚未形成完善的城鄉(xiāng)社區(qū)治理標準體系。城鄉(xiāng)社區(qū)治理標準化工作缺乏牽頭機制和頂層設計，沒有形成一個與城鄉(xiāng)社區(qū)治理現(xiàn)階段發(fā)展需求相適應的標準體系，導致碎片化現(xiàn)象嚴重。不同領域的標準研制過程相對獨立，缺乏協(xié)同機制，相關標準仍顯割裂；很多地方雖開展了大量的城鄉(xiāng)社區(qū)治理標準化探索，取得了一定成效，但在行業(yè)與地方層面、地方省市（縣）以及基層服務機構層面的標準存在定位不清問題，各層級標準體系銜接有待進一步理順。

二是缺少多元參與治理的相關標準。城鄉(xiāng)社區(qū)多元治理格局的重點是引導各類社會組織、居民自治組織、專業(yè)社工團隊、志愿服務組織以及社區(qū)機關企事業(yè)單位等社會力量參與社區(qū)治理。但是目前在國家、行業(yè)以及地方層面，社區(qū)社會組織、社區(qū)協(xié)商自治、志愿服務等領域的標準仍較為缺乏，無法指導各類社會力量有序參與社會治理。

三是科技的支撐作用不足。目前城鄉(xiāng)社區(qū)治理信息化方面的相關標準處于初級階段，主要集中在能源計量抄收系統(tǒng)、社區(qū)節(jié)能控制等基礎技術領域，而有關智慧化社區(qū)服務、協(xié)商議事、居民信息資源和數(shù)據(jù)庫采集、制作與維護等現(xiàn)代化治理手段的標準涉及較少。

四是城鄉(xiāng)差異大導致標準化難度高。目前社區(qū)治理領域的標準以城市社區(qū)治理為主，鄉(xiāng)村（社區(qū)）治理相關的標準相對較少，而且鄉(xiāng)村（社區(qū)）治理相關標準主要集中在社區(qū)建設和社區(qū)管理層面，而社區(qū)服務、社區(qū)信息化方面的標準較為缺乏；城鄉(xiāng)發(fā)展的不均衡為社區(qū)治理標準化帶來一定難度。

五、城鄉(xiāng)社區(qū)治理標準體系架構初探

（一）城鄉(xiāng)社區(qū)治理的分類

社區(qū)治理的內容就是社區(qū)公共事務 [12]。根據(jù)事務屬性、責任主體和相近事務合并原則，城鄉(xiāng)社區(qū)治理可以分為社區(qū)行政事務（管理型）、社區(qū)公共服務（服務型）和社區(qū)自治事務（自治型）三大類 [13]。

（1）社區(qū)行政事務（管理型）指以社區(qū)為單元，由特定或法定行政部門提供的管理型公共產品的組合，責任主體是政府，如社區(qū)環(huán)境管理、治安與消防管理等。

（2）社區(qū)公共服務（服務型）指以社區(qū)為單位，由政府、社區(qū)服務中心、物業(yè)服務部門、社區(qū)組織等專業(yè)性組織提供的服務型公共產品的組合，包括特殊人群的服務、醫(yī)療保障等市政服務、物業(yè)服務等。

（3）社區(qū)自治事務（自治型）指除上述兩類事務外，剩下的事務屬于社區(qū)自治事務，一般由社區(qū)黨組織、基層群眾性自治組織牽頭，組織居民群眾、社區(qū)社會組織等協(xié)商解決，如社區(qū)公共資源的利用等。

社區(qū)公共事務的分類為城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系的構建提供了理論模型，以這三類社區(qū)治理事務為核心，明確基層黨組織、基層政府、基層群眾性自治組織和社會力量四類治理主體的職能和作用，實現(xiàn)多方參與、共同治理，發(fā)揮大數(shù)據(jù)、云計算等信息技術的積極作用，構建城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系的基本框架。

（二）城鄉(xiāng)社區(qū)治理標準體系架構

城鄉(xiāng)社區(qū)治理新型標準體系架構（見圖1），按照《標準體系構建原則和要求》（GB/T 13016—2018）中目標明確、全面成套、層次適當、劃分清楚的構建原則，參考《服務業(yè)組織標準化工作指南 第2部分：標準體系》（GB/ T24421.2—2009）的體系框架，采用過程方法和戴明環(huán)（PDCA循環(huán)）方法，以2017年4月發(fā)布的《關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》中的相關內容為基礎，整合我國在城鄉(xiāng)社區(qū)治理領域的相關政策；同時，在社區(qū)公共事務的分類框架下，梳理社區(qū)治理涉及的各類管理、自治與服務事項，確保標準的支持作用并覆蓋城鄉(xiāng)社區(qū)治理全過程。城鄉(xiāng)社區(qū)治理新型標準體系涵蓋總體、社區(qū)基礎設施、社區(qū)信息化平臺、社區(qū)自治、社區(qū)管理、社區(qū)服務6個子體系。

圖1 城鄉(xiāng)社區(qū)治理標準體系架構

總體標準體系在城鄉(xiāng)社區(qū)治理標準體系中起基礎和支撐作用，指導城鄉(xiāng)社區(qū)治理各領域標準的制定，主要包括基礎、評價和保障3個部分。

社區(qū)基礎設施和社區(qū)信息化平臺標準體系是提供社區(qū)自治、社區(qū)管理和社區(qū)服務的基礎，是城鄉(xiāng)社區(qū)治理標準體系的“硬件”體系。其中，社區(qū)基礎設施標準對城鄉(xiāng)社區(qū)治理中涉及的市政設施、公共服務設施、信息化基礎設施以及應急設施進行規(guī)范，為基礎設施的建設和維護提供保障；社區(qū)信息化平臺標準由平臺標準和支撐技術標準組成，為城鄉(xiāng)社區(qū)治理的信息化、智慧化提供支撐。

社區(qū)自治、社區(qū)管理和社區(qū)服務3個子標準體系是城鄉(xiāng)社區(qū)治理標準體系的核心，圍繞社區(qū)治理的主要范疇進行設置。其中，社區(qū)自治標準為城鄉(xiāng)社區(qū)組織、居民開展社區(qū)事務協(xié)商自治提供保障；社區(qū)管理標準為城鄉(xiāng)社區(qū)治理中政府各部門對社區(qū)各項事務的管理提供支撐；社區(qū)服務標準是城鄉(xiāng)社區(qū)治理標準體系建設的重點，需充分發(fā)揮標準的規(guī)范和引領作用，提升城鄉(xiāng)社區(qū)開展社區(qū)服務的水平和成效。

（三）重點發(fā)展方向

1.總體標準

積極推動城鄉(xiāng)社區(qū)治理領域標準化技術委員會及分技術委員會的成立，建立相關標準體系，制定城鄉(xiāng)社區(qū)治理領域的總體標準。

2.社區(qū)服務領域

進一步完善社區(qū)政府服務標準，包括街道政務服務中心建設與運行標準、社區(qū)服務中心窗口設置規(guī)范、社區(qū)政務服務事項目錄、社區(qū)政務服務事項辦理流程和服務標準等社區(qū)政務服務相關標準以及社區(qū)便民利民服務標準；以居家養(yǎng)老服務標準為切入點，推進服務類標準體系的建設；發(fā)展社區(qū)志愿服務、文化建設標準。

3.社區(qū)自治領域

重點制定城鄉(xiāng)社區(qū)黨建、物業(yè)委員會、社區(qū)社會組織等相關社區(qū)基層治理組織的建設標準；加快研制社區(qū)、社會組織、社會工作“三社聯(lián)動”標準、物業(yè)管理系列標準、社區(qū)公共資源配置決策標準、城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商規(guī)程等社區(qū)協(xié)商自治系列標準。

4.社區(qū)管理領域

制定社區(qū)環(huán)境服務提供標準、鄉(xiāng)村環(huán)境治理運行管理體系標準、社區(qū)環(huán)境質量控制和服務評價改進標準等有關城鄉(xiāng)社區(qū)環(huán)境管理的系列標準，加強城鄉(xiāng)社區(qū)環(huán)境綜合治理，建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社區(qū)；推動城鄉(xiāng)法制建設與治安管控標準的建設工作。

5.智慧化治理領域

重點借助互聯(lián)網和信息化等技術手段，以互聯(lián)網、物聯(lián)網、大數(shù)據(jù)和云計算等技術為支撐，發(fā)展政府服務平臺、公共服務平臺等智慧社區(qū)建設方面的基礎通用標準、管理服務標準和設施設備配置標準。

六、對策建議

（一）加強標準化頂層設計，確定標準化治理的合法性地位

建議成立城鄉(xiāng)社區(qū)治理標準化技術委員會及分技術委員會，統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調指導我國城鄉(xiāng)社區(qū)治理領域的標準化工作，制定我國城鄉(xiāng)社區(qū)治理標準化戰(zhàn)略、體系和政策措施，協(xié)調處理標準制定/修訂和應用實施過程中的重大問題，督促檢查城鄉(xiāng)社區(qū)治理標準化工作的落實；建立標準快速響應和動態(tài)修改機制，確保能根據(jù)社會形勢的發(fā)展變化，迅速制定標準并予以引導；加強城鄉(xiāng)社區(qū)治理標準化信息服務平臺的建設，加強地區(qū)標準的共享；建立標準實施情況反饋的便利通道。

（二）開展試點示范，鼓勵創(chuàng)新

為解決標準的適應性問題，城鄉(xiāng)社區(qū)治理標準要以地方標準為主導，鼓勵開展城鄉(xiāng)社區(qū)治理標準化試點，推動各地方基于自身的資源稟賦、基礎條件和人文特色，結合實際治理經驗，制定城鄉(xiāng)社區(qū)治理相關領域的標準和規(guī)范，實現(xiàn)頂層設計和基層實踐的有機結合。對于具有普適性的標準，要及時凝練上升和推廣，并最終上升為國家標準。

（三）注重多方參與，發(fā)揮合力

隨著我國經濟社會的不斷發(fā)展，新技術、新產業(yè)、新業(yè)態(tài)層出不窮，社會治理變得復雜且多元。建議一方面城鄉(xiāng)社區(qū)治理標準體系的建立要積極創(chuàng)新思路，在結合運用現(xiàn)有法律法規(guī)、標準、科技、經濟等多種手段的同時，不局限于傳統(tǒng)的標準實施方法，重點發(fā)揮類標準文件實施的積極作用，如村規(guī)鄉(xiāng)俗約定對城鄉(xiāng)社區(qū)治理的重要作用；另一方面在政府引導制定的基礎上，注重發(fā)揮社會服務企業(yè)、社會團體等在制定城鄉(xiāng)社區(qū)治理標準中的作用。

（四）堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，協(xié)調發(fā)展

城鄉(xiāng)社區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展是必然的趨勢，按照城鄉(xiāng)發(fā)展一體化和基本公共服務均等化的要求，城鄉(xiāng)社區(qū)治理標準化工作的推進也要與城鄉(xiāng)一體化進程相適應。建議城市社區(qū)治理通過標準化工作鞏固現(xiàn)有治理成果和經驗，鄉(xiāng)村社區(qū)治理標準化工作要試點先行，逐步探索，一些適用于鄉(xiāng)村社區(qū)的標準要體現(xiàn)鄉(xiāng)村特色；注重增強城鄉(xiāng)社區(qū)治理的互動化、一體化，促進城鄉(xiāng)社區(qū)治理協(xié)調發(fā)展。

（五）加強城鄉(xiāng)社區(qū)治理標準化人才培養(yǎng)

加快培養(yǎng)一大批懂標準、懂技術、懂基層管理的復合型人才，擴充城鄉(xiāng)社區(qū)治理標準化工作專家隊伍，提高工作人員素質和工作能力；組織開展標準化原理、標準制定程序、標準化管理、標準化試點示范建設、國家標準化、國際標準化、企業(yè)標準化等系列培訓，擴大標準化人才儲備隊伍，提升各類社會力量開展標準化工作的能力；加強與科研院所、高等院校等的合作，引導更多開設公共管理專業(yè)的機構或學校將城鄉(xiāng)社區(qū)治理標準化作為重要研究方向。