生態文明高質量發展標準體系問題及實施路徑

蔡文博，徐衛華，楊寧，郭小勇，歐陽志云

（1.中國科學院生態環境研究中心，北京100085；2.北京市環境保護科學研究院生態保護與環境規劃研究所，北京100037；3.國家海洋標準計量中心，天津 300112）

一、前言

我國已將碳達峰、碳中和納入生態文明建設整體布局，堅持走生態優先、綠色低碳的高質量發展道路。“十四五”時期，我國生態文明建設將實現新進步，探索以生態優先、綠色發展為導向的高質量發展新途徑；深入實施可持續發展戰略，完善生態文明領域統籌協調機制，構建生態文明體系，促進經濟社會發展的全面綠色轉型。高質量發展是我國當前和今后一段時期生態文明建設的核心要求。

發揮生態文明建設標準體系的引領作用，對于支撐高質量發展具有重要價值。現行生態文明建設標準體系的發展正處于探索階段，為我國經濟社會全面發展、綠色轉型提供了建設依據和方向指引。也要注意到，現有標準體系尚不完備，存在重要領域標準缺失、標準制定者權威性不夠、標準實施率低等一系列問題；對標“五位一體”全面可持續發展的要求，亟需構建新時代的生態文明高質量發展標準體系。

本文從高質量發展要求與生態文明重點建設領域結合的角度入手，著重研究標準體系框架和內容的調整優化建議，就體系中亟需加強的重點領域提出實施路徑，以期為生態文明建設領域的標準體系研究提供理論參考。

二、生態文明高質量發展建設標準體系的宏觀需求

生態文明高質量發展建設立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，著力構建綠水青山轉化為金山銀山的政策制度體系，推動形成具有中國特色的生態文明建設新模式。相應標準體系著重體現了以下方面的需求 [1～5]。

一是健全生態產品價值核算與轉化標準。強調綠水青山的價值轉化，一方面要求對生態產品價值核算的原則、對象、流程、方法等提供指導性意見，另一方面要求健全生態產品的價值轉化和實現機制。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》，要求建立生態產品調查監測機制、生態產品價值評價機制、生態產品經營開發機制、生態產品保護補償機制、生態產品價值實現保障機制、生態產品價值實現推進機制。

二是強化生態保護的整體性標準。遵循生態保護的整體性原則，構建國土空間規劃、生態保護紅線、自然保護地等不同層次的生態保護標準體系；落實“山水林田湖草是生命共同體”的理念，保障國家與區域生態安全。

三是強調生態修復的系統性標準。遵循生態系統內在機理，制定生態系統“格局-過程-功能-服務”標準體系，系統地解決生態問題。以生態本底和自然稟賦為基礎，以自然修復為主、人工修復為輔，推進一體化生態修復工作。

四是提升環境治理標準水平。生態文明高質量發展，應在大氣、水、土壤等主要方面制定更高要求的環境監測、環境治理效果評價標準，持續優化提升環境治理標準體系。

三、生態文明建設標準體系的發展現狀及問題研判

生態文明是人類社會發展的新階段，生態文明建設是關系居民福祉、國家未來的大計 [5～7]。生態文明建設的內涵在不斷豐富[2,5～10]，使得生態文明建設標準體系涉及的內容愈發廣泛，涵蓋國土空間布局、生態經濟發展、生態環境保護、生態文化建設四大方面 [11,12]。

（一）生態文明建設標準體系現狀

在相關政策推進方面，2015年中共中央、國務院發布了《關于加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》，對我國生態文明建設進行了戰略部署，提出了推動實現“美麗中國”目標的生態文明建設重點領域。隨后，國務院辦公廳印發了《國家標準化體系建設發展規劃（2016—2020年）》，明確了標準體系建設的6項主要任務，以期加快生態文明建設的標準化 進程。

2018年，國家標準化管理委員會印發了《生態文明建設標準體系發展行動指南（2018—2020年）》，從基礎與管理、空間布局優化、生態經濟發展、生態環境保護、生態文化培育5個方面提出了生態文明建設標準體系的基礎框架，為全面推動生態文明建設標準體系的研制和實施提供了依據 [11]。2021年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》，對生態文明建設標準體系重點領域的建設內容進行了進一步明確。

相關管理部門、各省市積極制定生態系統評估核算方面的標準，使得自然資源核算納入國民經濟體系具備了基礎條件。2020年10月，浙江省正式發布全國首部省級生態系統生產總值（GEP）核算標準——《生態系統生產總值（GEP）核算技術規范 陸域生態系統》，推動GEP核算成果進規劃、進考核、進政策、進項目，更好地發揮標準引導作用。同時，由全國環境管理標準化技術委員會提出并歸口的《生態系統評估 生態系統生產總值（GEP）核算技術規范》國家標準完成起草工作，進入廣泛征求意見階段。2021年3月，深圳市發布全國首個針對高度城市化地區的GEP核算規范——《深圳市生態系統生產總值（GEP）核算技術規范》，進一步探索實施生態產品價值核算制度。

（二）生態文明建設標準體系問題研判

整體看來，我國生態文明建設標準體系的基礎框架已經形成，生態產品價值轉化工作初見成效，但仍然存在以下三方面問題。

一是尚未根據生態文明建設“五位一體”要求構建完整的標準體系。在我國政治建設、經濟建設、文化建設、社會建設的發展過程中，生態文明建設在較長時期內處于缺失狀態 [9]。目前的標準體系是根據各部門、各行業的管理要求搭建的，不能適應生態文明建設“五位一體”的整體性要求，亟需對相關標準進行全面梳理和重構。

二是支撐高質量發展的重要領域標準缺失。已有標準，尤其是資源開發利用、生態保護與修復、環境質量和治理的相關標準體系，沒有全面體現生態文明高質量發展的要求 [9～10,13]。同時，在生態系統監測與評估、生態安全格局構建、自然保護地構建、生態修復、生態產品價值化等保障生態產品供給與實施的重點領域，國家標準較少。此外，生態環境相關標準更新緩慢，既不能滿足生態文明建設背景下的資源高效循環利用要求，也沒有體現前沿科技進展。

三是標準制定者的權威性不夠，導致實施率不高。標準制定處于條塊分割狀態，一些標準由與行業關聯不密切的部門或團隊編制，高水平技術專家參與程度低，因標準權威性不高而影響了標準的實施范圍和效果。根據本研究調研，某省由國家重點監控、200多家企業執行的環境類標準共有40項（含國家標準32項），但標準實施率僅為8%。

四、關于生態文明建設標準體系的調整建議

《生態文明建設標準體系發展行動指南（2018—2020年）》提出的標準體系基本框架包括4個層次：第一層次為總標準體系，第二層次為四大標準子體系（空間布局、生態經濟、生態環境、生態文化），第三層次包括15個具體方面，第四層次為可動態調整的數個具體領域 [11,12]。

本研究結合新的發展需求，對上述框架和內容進行了調整優化，形成了新的框架體系建議方案。①在第二層次中，將“空間布局”更名為“國土空間布局”，使該子體系指向性更加明確（見圖 1）。②在第三層次中，根據當前海洋空間布局的發展需求，修正海洋空間布局，增加了“藍碳”等當前國家大力發展的重點領域（見圖2）；根據“生產、生活、生態”融合的要求，將“生態經濟”子體系中的“生態農業、綠色工業、生態服務業”三方面合并為“綠色生產”（見圖3）；在“生態環境”的下一級中，增加缺失的“生態環境監測”，響應國家“空天地”一體化生態環境監測、多元化監測數據互聯共享的要求（見圖4）；將“生態文化”下一級體系中的“綠色消費”“綠色出行”兩方面合并為“綠色生活”（見圖5）。③根據新增和修正的第三層次，重新調整第四層次的領域。④將具體領域標準化的時序優先性分為3類：有一定標準化基礎的，未來需要重點提升標準化能力水平的領域；目前標準化處于起步階段，未來需要大力發展的領域；目前標準化基本是空白，需要提前布局的領域。

圖1 生態文明建設標準體系層次的調整建議方案

圖2 生態文明建設標準體系-國土空間布局的調整建議方案

圖3 生態文明建設標準體系-生態經濟的調整建議方案

圖4 生態文明建設標準體系-生態環境的調整建議方案

圖5 生態文明建設標準體系-生態文化的調整建議方案

五、生態文明高質量發展標準體系的重點領域實施建議

（一）構建生態產品價值實現標準體系，支撐生態經濟發展

在政策引導方面，建議完善生態產品價值實現標準化工作的頂層設計，推動試點成果及時轉化為標準；發揮市場在生態產品定價、生態產品交易過程中的協調作用，地方政府在生態產品價值實現標準化工作中的主導作用；研究建立對生態產品價值實現機制有指導作用的政治經濟學理論，明確生態產品價值的內涵與外延，構建“兩山”理論的依據 [14]。

在機制保障方面，建議明確生態產品價值實現機制所需的法律支持，制定完善的規則，據此規范各方行為、明確權利義務內容，使市場發展趨于成熟規范，促進形成有效機制；建立生態產品價值實現創新基地，或在現有生態文明建設創新基地中組建生態產品價值實現的相關部門，具體承擔相應的標準制定工作；對于積極推動生態產品價值實現成果轉化為標準的地區、機構、創新基地等，進行合理的財政扶持和金融傾斜；引導優勢標準化機構加入區域性/國際性標準化聯盟，靈活參與區域性/國際性的標準化事務，提高我國生態產品價值，實現相關標準的國際影響力。

（二）優化生態和環境質量標準體系，保障國家生態安全

在政策引導方面，建議國家層面出臺“關于推進統籌監測生態環境的決定”相關文件，推動生態環境監測由單一站點單要素監測提升為覆蓋環境質量、污染源、生態、生物多樣性的全要素、多站點共享監測；針對不同類別自然保護地條例相互矛盾、存在沖突的問題，建立協調統一的保護條例；出臺與“關于推動重點區域大氣污染聯防聯治示范成果標準化的指導意見”相關的政策文件，增強區域內地方政府、生態環境相關部門實施聯防聯治的標準化意識，推動聯防聯動機制的進一步完善。

在機制保障方面，建議設立監督和執法相結合的互動機制，推動在生態環境監測、生態保護修復等領域高效執行各項標準和條例；建立生態環境監測與政府監管的聯動機制，推動監測機構監測行為標準化，防范監測數據弄虛作假；探索建立分級管理、分區管控的差別化管理機制，確保生物多樣性和生態環境得到科學嚴格保護；開展生態資源質量評價工作，將評價結果納入地方政府的績效考核，推動生態保護修復工程的實施；構建“舉報-信息處理-反饋-調查評估-改進-監督”的閉環公眾監督機制，保障監測數據可信、生態資源保量高質。

（三）完善陸地和海洋標準體系建設，支撐國土空間布局

在政策引導方面，建議修訂國土空間規劃實施評估指南，更新國土空間規劃編制、空間用途管制等方面的標準；支持海底天然氣水合物、礦產資源、海洋生物資源開發利用/海水淡化產業等標準的制定。

在機制保障方面，建議制定《國土空間開發保護法》《海洋基本法》等配套法規制度，加強國土空間規劃、生態人居環境、給排水基礎設施、公共交通等方面標準與法律法規的配套結合，定期開展評估和調整，及時更新標準。

健全資源環境承載能力監測預警的長效機制，構建生態城鎮、美麗鄉村標準體系，促進鳥語花香、綠樹成蔭、天藍水清的人居環境建設；建立國土空間規劃、海洋、生態基礎設施標準實施評估體系，不斷提升標準的科學性、先進性、規范性、協調性、適用性，成為政策執行、法律法規制定的參照性依據。

（四）構建綠色生活體系，支撐國家生態環境安全標準體系建設

在政策引導方面，建議交通運輸部、工業和信息化部、住房和城鄉建設部等多部門聯合出臺“關于通過標準化加速形成綠色生活方式的意見”，推動相關部門加快組織綠色生活基礎設施建設，調動居民綠色生活的主動性和積極性。

在機制保障方面，建議建立多部門聯合工作機制，依托互聯網、大數據技術，初步構建以智能化、低碳化為特征的綠色生活標準體系；成立多部門聯合工作小組，組織開展綠色出行、綠色消費等綠色生活的示范試點，推動試點成果的標準轉化；逐步提高全社會的生態文明、綠色發展標準化意識，改變地方政府經濟增長優先于生態環境的傳統政績觀，在全社會推廣“綠水青山就是金山銀山”的生態意識；培育共享經濟標準化的社會環境，提升綠色發展標準化意識，轉變消費觀念，促進共享經濟的全面發展。