鄉(xiāng)村振興背景下村兩委“一肩挑”模式研究

李倩

[摘要]“一肩挑”，作為一種化解農(nóng)村“兩委”矛盾，提高基層黨組織組織力、助力鄉(xiāng)村振興的新模式，納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2019年，中央一號文件、《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》、《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》，從“頂層設(shè)計”提出全面推行“一肩挑”模式。截至12月底，陜西省16926個行政村，其中15965個行政村完成了“一肩挑”，占比達(dá)94.32%。銅川市的359個村也全面實現(xiàn)“一肩挑”，成為全省首個全面實現(xiàn)“一肩挑”的地市。本文將結(jié)合銅川市在推進(jìn)村黨組織書記、村委會主任“一肩挑”工作中的做法和經(jīng)驗、存在的問題進(jìn)行分析總結(jié)，提出發(fā)揮農(nóng)村兩委“一肩挑”制度優(yōu)勢、提升基層黨組織組織力、助力鄉(xiāng)村振興的對策建議。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)村振興;“一肩挑”;路徑選擇

黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這是新時代“三農(nóng)”工作的重中之重，也是兩個百年歷史交匯期的重要任務(wù)。鄉(xiāng)村振興離不開組織振興，因此農(nóng)村基層黨組織組織力的提升，就成為落實各種工作的基礎(chǔ)。

然而一段時期以來，在一些地方，農(nóng)村黨組織和村民自治之間出現(xiàn)了“兩張皮”現(xiàn)象，引發(fā)這種現(xiàn)象的根本原因就是“二元”權(quán)力結(jié)構(gòu)的缺陷。為了解決這一矛盾，從20世紀(jì)90年代初，中國開始積極探索村兩委“一肩挑”模式。從2002年中央文件中首提“一肩挑”，到2018年國務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》，20多年的探索，“一肩挑”模式在理論和政策中都得到了支持。2019年的三份文件將“一肩挑”正式從試點(diǎn)成為國策。這表明，全面推行“一肩挑”，已經(jīng)成為新時期農(nóng)村工作的一項重大政治任務(wù)。

一、全面推行農(nóng)村兩委“一肩挑”的現(xiàn)實意義

推進(jìn)黨組織書記、村委會主任“一肩挑”，是加強(qiáng)黨對農(nóng)村工作全面領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)實需要、是深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措、是協(xié)調(diào)促進(jìn)農(nóng)村“兩委”關(guān)系的有力法寶。

（一）是加強(qiáng)黨對農(nóng)村工作全面領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)實需要

黨的十九大報告強(qiáng)調(diào)，黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。并將“堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”作為新時代黨的建設(shè)總要求。十九屆四中全會指出：健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度是事關(guān)堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本方向和根本保證。回望中國共產(chǎn)黨走過的百年歷程，革命時期，動員、組織、領(lǐng)導(dǎo)廣大農(nóng)民打土豪、分田地;建設(shè)時期，轟轟烈烈的土地運(yùn)動;改革開放初期的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，每一次改革，都離不開農(nóng)村基層黨組織的引領(lǐng)。農(nóng)村黨組織始終與革命、建設(shè)、改革同頻共振。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，更離不開組織振興。全面推行“一肩挑”，就是使黨對農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)更加堅強(qiáng)有力，確保各項政策、方針落地生根。

（二）是深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措

黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這是準(zhǔn)確把握現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)律、適應(yīng)城鄉(xiāng)關(guān)系新變化的基礎(chǔ)上所作出的重大決策。2018年，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022）》印發(fā)，對一系列重點(diǎn)任務(wù)進(jìn)行安排部署，并進(jìn)一步指出，黨在農(nóng)村工作中要始終發(fā)揮總攬全局協(xié)調(diào)各方的作用。在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅戰(zhàn)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展等工作中，干的有聲有色的都是黨組織凝聚力強(qiáng)、村干部能力強(qiáng)的村;而一些軟弱渙散村，就是因為村“兩委”長期不合、內(nèi)耗嚴(yán)重等問題直接導(dǎo)致村級黨組織凝聚力不強(qiáng)、戰(zhàn)斗力不高。正是在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略把增強(qiáng)村黨組織凝聚力、解決軟弱渙散村的重點(diǎn)放在了村支部書記和村委會主任的“一肩挑”上，以此破解農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展困擾，夯實鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。

（三）是協(xié)調(diào)促進(jìn)農(nóng)村“兩委”關(guān)系的有力法寶

過去很長一段時間，村黨支部委員會與村民委員會的關(guān)系不順、不協(xié)調(diào)。通常有以下兩種表現(xiàn)形式：“第一，村黨支部和村委會職權(quán)不分，責(zé)任不明;第二，村黨支部和村委會各自為政，相互對抗。”這種狀況嚴(yán)重影響了村民自治的正常運(yùn)行。而“一肩挑”模式，可以在很大程度上避免因職務(wù)分設(shè)而導(dǎo)致的“兩委”之間的矛盾和沖突，促進(jìn)“兩委”關(guān)系的協(xié)調(diào)。一方面，“一肩挑”使得村莊“一把手”具有兩重身份，黨組織書記和村委會主任這兩個身份，恰恰是村“兩委”的關(guān)鍵核心人物。“一肩挑”能夠在“兩委”形成平衡，提供溝通的紐帶和橋梁，這種紐帶和橋梁作用能夠推進(jìn)“兩委”之間各安其分、各司其職，避免出現(xiàn)因“兩委”之間的相互推諉或爭權(quán)奪利而導(dǎo)致村莊治理的失序狀態(tài)，保證村民自治機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。另一方面，“一肩挑”模式下，“一把手”權(quán)力來源具有獨(dú)特性，書記的權(quán)力來自于“上”，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委;主任的權(quán)力來自于“下”，即全體村民。“一肩挑”通過理順“兩委”之間的關(guān)系來促進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

二、銅川市在全面推行“一肩挑”中的主要做法和成效

銅川市認(rèn)真貫徹落實《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》和《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，以陜西省委“八項措施”為抓手，依法依規(guī)強(qiáng)力推動“一肩挑”工作落實。

（一）主要做法

1、高度重視、制度先行。按照陜西省委的部署要求，銅川市委高度重視，先后8次在市委常委會、黨建工作領(lǐng)導(dǎo)小組會議、脫貧攻堅和掃黑除惡專題會上，研究推進(jìn)“一肩挑”工作。一是建立市委常委聯(lián)系包抓區(qū)縣、區(qū)縣黨委直接負(fù)責(zé)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委具體落實的責(zé)任體系，形成了市委統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)、區(qū)縣委靠前指揮、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委堅決執(zhí)行、基層黨組織積極配合的工作格局。二是專門印發(fā)《關(guān)于積極穩(wěn)妥扎實推動村黨組織書記、村委會主任“一肩挑”的通知》《關(guān)于扎實推進(jìn)全市村黨組織書記、村委會主任“一肩挑”工作方案》，對推進(jìn)“一肩挑”工作提出具體部署和工作目標(biāo)。

2、深入調(diào)研，精準(zhǔn)施策。一是深入實地，綜合研判。銅川市組織市級領(lǐng)導(dǎo)和區(qū)縣委班子成員深入到區(qū)縣、鄉(xiāng)村實地調(diào)研，通過談心談話、民主測評、實地走訪等方式，廣泛聽取基層干部群眾意見建議，并建立了《“一肩挑”調(diào)研工作臺賬》。二是精準(zhǔn)施策、梯次推進(jìn)。按照“先易后難、逐步覆蓋”原則，逐步推進(jìn)。率先在“兩委”班子團(tuán)結(jié)、群眾基礎(chǔ)好、經(jīng)濟(jì)發(fā)展好的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)示范村推行“一肩挑”;接著針對班子和諧、群眾基礎(chǔ)較好、經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的達(dá)標(biāo)村，穩(wěn)步推行“一肩挑”;最后通過“大起底”清理補(bǔ)配、軟弱渙散整頓調(diào)整等方式，積極推動個別“兩委”班子不和、信訪矛盾較為突出，凝聚力戰(zhàn)斗力不夠強(qiáng)的村實現(xiàn)“一肩挑”。三是優(yōu)中選優(yōu)，確保質(zhì)量。在選任干部時，原來的黨支部書記或村委會主任適宜“一肩挑”的，優(yōu)先考慮并提出建議人選;對一些不適合的，考慮從“兩委”班子成員、后備干部、村里致富能手中選擇優(yōu)秀人才;如果本村實在沒有合適人員，就從優(yōu)秀機(jī)關(guān)干部、第一書記中選拔。據(jù)統(tǒng)計，銅川市新增的332名“一肩挑”干部中，由原村黨支部書記擔(dān)任的有234人、由原村委會主任擔(dān)任有66人，還有26名是由原“兩委”班子成員擔(dān)任，6人由機(jī)關(guān)干部擔(dān)任。

3、依法依規(guī)、制度保障。銅川市按照《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》和《中華人民共和國村民委員會組織法》等有關(guān)規(guī)定，指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委嚴(yán)格按照選舉程序組織選舉。同時不斷完善配套措施，建立保障機(jī)制。銅川市在全省率先推行村黨組織書記區(qū)縣委備案管理。同時配套出臺《村黨組織書記激勵保障暫行辦法》《村后備力量培育暫行辦法》《村黨組織書記考核評價暫行辦法》，形成梯隊培養(yǎng)，強(qiáng)化保障的長效機(jī)制。

（二）主要成效

1、減少了矛盾，提高了工作效率。一方面，實行“一肩挑”后，“兩委”成員交叉兼職，村干部的任職人數(shù)少了，行政成本、基層負(fù)擔(dān)都減輕了，村干部的待遇也有所提高，這在一定程度上也提高了村干部的積極性;另一方面，“二元”體制下，支委會和村委會經(jīng)常出現(xiàn)相互推諉、扯皮的現(xiàn)象，誰說都不算，誰也不愿干。“一肩挑”模式下，不會因職能的劃分而操心，不再因責(zé)任的分工而憂慮，也不因權(quán)力的大小而糾結(jié)。這樣一來，大大減少了村干部之間的矛盾，有利于提高工作效率。在調(diào)查中，有90%的受調(diào)查者認(rèn)為，“推行‘一肩挑后，所在村‘兩委的辦事效率確實提高了”，這也從側(cè)面反映出，廣大群眾和干部對實行“一肩挑”后村委會工作效率的充分肯定。

2、優(yōu)化了農(nóng)村干部隊伍建設(shè)。“一肩挑”的人選，是經(jīng)過了黨組織嚴(yán)格把關(guān)、村民優(yōu)中選優(yōu)的過程產(chǎn)生的，這樣的選擇過程保證了農(nóng)村干部的綜合素質(zhì)。銅川市新區(qū)提出在確定候選人時，對發(fā)展好的村，可以通過法定程序，由原來的村黨組織書記擔(dān)任村委會主任，實現(xiàn)“一肩挑”;對工作滯后村，就要認(rèn)真研判，從新從嚴(yán)確定候選人;對新區(qū)下轄的兩個情況復(fù)雜村，從街道辦選派優(yōu)秀年輕干部到村擔(dān)任“一肩挑”。這大大提高了農(nóng)村干部的素質(zhì)，大幅提升了農(nóng)村干部隊伍的工作能力。同時，實行“一肩挑”后，村干部的工作量增加，需要解決更多的問題，這對村干部提出考驗和鍛煉，也使得他們更加注重學(xué)習(xí)，從而工作能力得到快速提升。在調(diào)查中，有52%的受調(diào)查者對所在（駐）村“兩委”的工作評價是“非常滿意”，40%的受調(diào)查者評價是“基本滿意”，這也反映出對村干部工作能力的認(rèn)可。

3、實現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)和村民自治的有機(jī)統(tǒng)一。從產(chǎn)生方式看，“一肩挑”組織是依法選舉產(chǎn)生的，“一肩挑”模式植根于深厚而廣泛的民主土壤之中，既堅持了黨的領(lǐng)導(dǎo)又堅持了人民當(dāng)家作主;從運(yùn)作方式上看，“一肩挑”模式促進(jìn)了黨支部對村務(wù)管理之領(lǐng)導(dǎo)職能的發(fā)揮，暢通了村民自治權(quán)有效實現(xiàn)的渠道。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，鄉(xiāng)村的落后思想得以改造，廣大村民的訴求得以聲張，人民群眾的智慧得以激發(fā)，鄉(xiāng)村發(fā)展和國家發(fā)展的大方向得以統(tǒng)一。

三、全面實現(xiàn)“一肩挑”后亟待解決的問題

（一）干部工作任務(wù)重、壓力大

一方面，全面推行“一肩挑”后，村“兩委”正職干部就變成一個人。但是面對的問題、矛盾并沒有減少，各項工作的處理和落實都壓在一個人身上，大事小情都要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和安排落實。面對日常事務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等等問題，“一肩挑”干部工作任務(wù)無比繁重、壓力前所未有。另一方面，“一肩挑”干部不再是過去的兼顧生產(chǎn)和工作，他們需要全天候在崗服務(wù)黨員群眾，那么他們的日常家庭生計，就只能靠家人打理。數(shù)據(jù)顯示，陜西省“一肩挑”人員中，高中及以上學(xué)歷的干部占比65%，45歲及以下干部占比25%。這些干部不僅是村里的“一把手”，更是家庭的頂梁柱。隨著物價水平不斷上漲，現(xiàn)行“一肩挑”干部的工資待遇，早已不能滿足整個家庭的正常支出，這對于“一肩挑”干部來講也是不小的壓力。

（二）干部監(jiān)督措施少、問責(zé)難

“一肩挑”后，過去“二元”體制下互相監(jiān)督的格局發(fā)生改變，缺乏制約的權(quán)力容易滋生腐敗和專權(quán)。此外，“一肩挑”干部在問責(zé)上也存在難度。例如，當(dāng)一名“一肩挑”干部犯了錯誤，那么上級黨委可以直接免去他的書記職務(wù)，但是，上級黨委卻不能免去他的村委會主任這一職務(wù)。因為村委會主任的罷免，有比較嚴(yán)格的程序，并經(jīng)投票的村民過半數(shù)通過方可進(jìn)行。而且從以往歷史經(jīng)驗看，群眾往往礙于情面、不好意思投票，以至于在實際操作中難度也很大。

四、更好發(fā)揮“一肩挑”功能的路徑選擇

（一）加強(qiáng)“一肩挑”干部隊伍建設(shè)

習(xí)近平在廣東考察時指出，要加強(qiáng)基層黨組織帶頭人隊伍建設(shè)，注重培養(yǎng)選拔有干勁、會干事、作風(fēng)正派、辦事公道的人擔(dān)任支部書記。這也對農(nóng)村黨組織帶頭人提出了要求，“一肩挑”干部，既代表“國家利益”，也代表“村民利益”，在黨性、業(yè)務(wù)、素質(zhì)等各個方面更要嚴(yán)格要求自己。因此，更好發(fā)揮“一肩挑”模式作用，帶頭人的選拔是關(guān)鍵。

一是要通過發(fā)展黨員優(yōu)化農(nóng)村黨員隊伍結(jié)構(gòu)。考察發(fā)展對象時，應(yīng)把符合條件的中青年農(nóng)民作為發(fā)展重點(diǎn)，尤其是注重從回鄉(xiāng)知識青年、復(fù)轉(zhuǎn)軍人、外出務(wù)工青年等群體中發(fā)展黨員。二是用黨員標(biāo)準(zhǔn)吸納能人、英才。注重將“群眾基礎(chǔ)好、影響力大、凝聚力強(qiáng)”的優(yōu)秀分子吸納進(jìn)來。三是在能力的培養(yǎng)上下功夫。在鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略背景下，人們對“一肩挑”干部的期望，就不只是道德品行，而越來越看重個人能力，能否帶領(lǐng)大家共同致富奔小康。

（二）健全“一肩挑”的權(quán)力制約和監(jiān)督體系

“一肩挑”改變了過去的“二元”權(quán)力結(jié)構(gòu)，一定程度上導(dǎo)致了權(quán)力的高度集中，因而也增加了權(quán)力濫用和腐敗的風(fēng)險。因此，要進(jìn)一步強(qiáng)化對“一肩挑”權(quán)力的制約和監(jiān)督。一要建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會，推行村級事務(wù)陽光公開公正;二要強(qiáng)化政府監(jiān)督責(zé)任，完善政府監(jiān)督體制，創(chuàng)新政府監(jiān)督方式;三要優(yōu)化“一肩挑”的權(quán)力運(yùn)行程序，建立健全“一肩挑”組織內(nèi)部的權(quán)力制約機(jī)制;四要完善“一肩挑”的權(quán)力問責(zé)機(jī)制，把監(jiān)督與問責(zé)緊密結(jié)合起來，增強(qiáng)監(jiān)督的實際效能。

（三）完善“一肩挑”干部激勵保障機(jī)制

通過提高在職村“兩委”干部工資待遇標(biāo)準(zhǔn)，繳納在職村干部養(yǎng)老保險、發(fā)放正常離任村干部生活補(bǔ)貼等舉措，激發(fā)干事創(chuàng)業(yè)精氣神。嚴(yán)格干部考勤管理、請銷假等制度，把各項制度落實情況作為發(fā)放報酬待遇的重要考核依據(jù)。圍繞脫貧攻堅、環(huán)境治理、農(nóng)民增收等重點(diǎn)任務(wù)建立考核硬指標(biāo)，完善考核管理辦法，把干部的實績考核出來。

經(jīng)過近20年的基層實踐，“一肩挑”模式在解決農(nóng)村“兩委”關(guān)系矛盾中逐漸發(fā)展成為制度。“一肩挑”這一鄉(xiāng)村治理模式凝結(jié)著基層工作者的智慧和勇氣，必將在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，書寫濃墨重彩的一筆！

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