劃轉國有股能化解養老金支付危機嗎？

曾益 李姝

摘 要：基于精算模型分析劃轉國有股對養老保險基金的影響，以期化解老齡化帶來的養老金支付危機，促進養老保險基金長期平衡。研究發現：劃轉10%國有股使基金開始出現累計赤字的時點延遲;在此基礎上引入社保征收體制改革、延遲退休年齡政策，能進一步提高基金可持續性，此時劃轉國有股的最低比例降至0.56%～4.68%后，仍可實現基金收支平衡的目標。為有效縮小養老金缺口，應盡快落實劃轉國有股充實社保基金政策，并輔以其他改善基金支付能力的措施。

關鍵詞： 劃轉國有股;養老金;支付危機;基金可持續

中圖分類號：F840.67 ? 文獻標識碼： A ? ?文章編號：1003-7217（2021）03-0028-07

一、引言與文獻回顧

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱《十四五規劃綱要》）指出“促進基本養老保險基金長期平衡”。然而，我國養老保險①基金一直受到人口老齡化問題的困擾。以城鎮職工基本養老保險基金為例，雖然近年來養老保險基金財務運行狀況看似樂觀，但如果剔除基金收入中的財政補貼，自2014年起基金已出現收不抵支現象，且收支逆差逐年擴大。不僅如此，城鎮職工基本養老保險基金財政補貼規模逐年增加，由2002年的408.2億元上升至2019年的10318.86億元，年平均增長速度高達20.92%。可見，提高我國養老保險基金可持續性、減輕財政壓力勢在必行，是目前社會保障體系改革的核心任務之一。

現階段，較多國家都面臨人口老齡化問題，國外學者分析老齡化對養老保險基金和財政壓力的影響，認為老齡化將加劇養老金支付危機，政府必須采取相應措施才能提高養老保險基金可持續性，如延遲退休年齡、提高生育率等[1，2]。進一步研究顯示，單一政策如延遲退休年齡僅能在短中期內減少養老保險基金累計赤字，在長期內無效[3]。國內研究主要集中于基金收支測算，大多學者認為在無財政補貼的情況下，我國養老保險基金將在2050年前出現累計赤字[4，5]，養老保險基金缺口總額現值高達57.5萬億元，政府將面臨巨大的隱性債務負擔[6]。由此可見，老齡化將對養老保險基金可持續性產生的負面影響已成學界共識。未來養老保險基金將面臨較大缺口，需財政補貼來維持收支平衡，由此帶來的財政責任有多大？關于這方面的研究并不多，因為城鎮職工基本養老保險是以繳費為主、財政兜底為輔，但也有學者得出當無任何政策干預，2025-2065年政府對城鎮職工基本養老保險承擔的財政責任約占財政總支出的1.91%～7.94%[7]。

為解決養老保險基金缺口問題，2000年8月我國設立全國社會保障基金理事會。為開拓全國社會保障基金的籌資渠道，2001年《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法的通知》（國發[2001]22號）規定上市公司減持10%國有股，收益歸全國社會保障基金所有;2019年《關于全面推開劃轉部分國有資本充實社保基金工作的通知》（財資[2019]49號）標志著劃轉國有股充實社保基金②政策全面展開。《十四五規劃綱要》同樣指出要完善劃轉國有資本（國有股）充實社保基金制度。然而，劃轉國有股劃轉充實社保基金的比例遠低于政策規定的10%③。不僅如此，全國社會保障基金的投資收益未用于填補養老保險基金缺口，目前仍由財政承擔養老保險基金缺口的兜底責任。

一般認為，劃轉國有股充實社保基金可降低企業繳費負擔，有利于解決當前養老金支付危機與降低企業繳費水平之間的矛盾[8]。相關實證研究進一步證實劃轉國有股充實社保基金能調節養老保險基金收支平衡狀況[9]，隨著劃轉國有股比例的提高，養老保險繳費率的下調空間越大，例如當劃轉比例提高至30%，城鎮職工基本養老保險繳費率的下調空間可高達5.7個百分點，且在16%的單位繳費率下，基金可維持長期收支平衡[10]。可見，學界普遍認為劃轉國有股充實社保基金對養老保險基金存量有積極影響，能夠增強養老保險基金償付能力，減輕企業繳費負擔[11]。

從現有文獻來看，老齡化會擴大養老保險基金缺口，實施劃轉國有股充實社保基金政策能夠提高基金可持續性。然而，較多實證研究基于收支平衡模型分析劃轉國有股對養老保險繳費率下調空間的影響，并未系統考察社保基金的投資收益率，也未考察其他政策調整帶來的影響，劃轉國有股充實社保基金的最低比例也有待研究。基于此，以城鎮職工基本養老保險為例，首先模擬劃轉國有股比例為10%時，根據不同投資收益率下養老保險基金財務運行狀況，判斷養老保險基金的可持續性;然后引入社保征收體制改革和延遲退休年齡政策，通過分析不同政策組合下養老保險基金財務運行狀況和財政責任的變化趨勢，探究劃轉國有股充實社保基金政策的效果;最后進一步測算各項政策組合下劃轉國有股的最低比例，以期為完善劃轉國有股充實社保基金政策和達成《十四五規劃綱要》的目標提供實證依據，促進養老保險乃至社會保障體系穩定可持續發展。

三、參數假設

（一）人口預測步驟、生育率和年齡參數

本文采用隊列要素法，結合2015年1%人口抽樣調查數據預測人數。基于我國目前就業特征，將參保職工最初參加養老保險的年齡設為22歲，并將參保職工的最大生存年齡設為100歲④。由于人力資源和社會保障部未出臺具體的延遲退休年齡方案，仍采用現行退休年齡政策進行分析，即男性、女干部和女工人的退休年齡分別為60、55和50歲，后文會分析延遲退休年齡政策帶來的影響。雖然我國自2016年1月1日執行“全面二孩”政策，但二孩生育意愿并不高。根據全國婦聯兒童工作部與北京師范大學中國基礎教育質量檢測協同創新中心開展的“實施全面二孩政策對家庭教育的影響”調查，現階段“全面二孩”生育意愿為20.5%，結合“四二一”家庭微觀仿真模型，計算得出城鎮和農村婦女總和生育率分別為1.34和1.53。

（二）繳費基數、繳費率和征繳率

根據《中國統計年鑒》，法定繳費基數增長率約等于經濟增長率，但在經濟新常態背景下，法定繳費基數增長率在未來會放緩，故將2020年法定繳費基數增長率設為6.5%，以后每5年下降0.5個百分點，直至達到2%[12]。根據《降低社會保險費率綜合方案》（國辦發﹝2019﹞13號），2020年及以后的城鎮職工基本養老保險的法定繳費率為24%，其中用人單位繳費率為16%，個人繳費率為8%。2019年城鎮職工基本養老保險征繳率等于2019年城鎮職工基本養老保險征繳收入（39514.93億元）除以2019年應征繳收入，2019年應征繳收入等于2019年參保在職職工人數（31177萬人）乘以2019年法定繳費基數（82413元）乘以2019年法定繳費率（25%）⑤，據此可以得出2019年城鎮職工基本養老保險征繳率為61.52%，假定未來城鎮職工基本養老保險征繳率仍為61.52%，后文會分析社保征收體制改革對基金可持續性的影響。

（三）養老金計發比例和利率

養老金計發比例參照《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》（國發﹝2005﹞38號）⑥。根據歷年《中國統計年鑒》，2002-2019年養老金增長率約為法定繳費基數增長率的89%⑦，以該數據作為未來養老金增長率的設定標準[13]。根據《統一和規范職工養老保險個人賬戶記賬利率辦法》（人社部發﹝2017﹞31號）及相關研究，設定2020年及以后的個人賬戶記賬利率為5%[13]。城鎮職工基本養老保險基金尚未進行市場化投資運作，大多存放于商業銀行，所以將基金保值增值率設為2.5%⑧。

（四）全國社會保障基金投資收益率設定

根據《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》，全國社會保障基金投資于銀行存款和國債的最低比例為50%，投資于企業債和金融債的最高比例為10%，投資于證券投資基金、股票的最高比例為40%。如圖1所示，全國社會保障基金投資收益率的波動較為明顯。為更全面反映投資收益率變動對養老保險基金可持續性的影響，設定四種投資收益率，分別為2%、4.09%、6.28%和8.4%，其中2%為購買國債的收益率;4.09%為去除收益率為負值和收益率大于10%后的平均值;6.28%為去除收益率為負值和兩個極端值（29.01%和43.19%）后的平均值;8.4%是圖1中所有年份投資收益率的平均值。

四、實證結果

計算城鎮職工基本養老保險基金征繳收入（剔除財政補貼），并以此判斷征繳收入可否應對基金支出，并據此計算財政應承擔的兜底責任。《十四五規劃綱要》指出實現基本養老保險全國統籌，因而假定城鎮職工基本養老保險的統籌層級已上升至全國一級[14]。

（一）情況1：無任何政策干預

無任何政策干預指未實施劃轉國有股充實社保基金、社保征收體制改革、漸進式延遲退休年齡等改善養老保險基金財務運行狀況的政策。如表1所示，當無任何政策干預，基金在2020-2050年均出現當期收不抵支現象，且當期赤字規模逐年擴大，至2050年達到105617.34億元，是2020年當期赤字的16.08倍（=105617.34/6568.24）。為彌補當期赤字，需耗用基金累計結余，至2025年消耗殆盡并開始出現累計赤字，且累計赤字規模逐年增加，從2025年的4386.26億元增至2050年的1748751.77億元。如無任何政策干預，財政需在2025年對城鎮職工基本養老保險承擔兜底責任，以保證養老金足額發放，財政責任現值從2025年的3782.26億元升至2050年的50352.29億元。將未來各年的財政責任現值相加，2020-2050年財政責任現值之和高達813370.35億元。

（二）情況2：劃轉10%國有股充實社保基金

實施劃轉國有股充實社保基金政策后，能否實現城鎮職工基本養老保險基金收支平衡，促進基金可持續發展、減輕政府的財政責任呢？表2模擬了當劃轉10%國有股⑨充實社保基金后，不同投資收益率下，2020-2050年我國城鎮職工基本養老保險基金財務運行狀況。可以看出，劃轉10%國有股進入社保基金后，與無任何政策干預的情況相比，投資收益率為2%時，基金開始出現累計赤字的時點延后4年（=2029-2025）;投資收益率為4.09%時，基金開始出現累計赤字的時點推遲10年（=2035-2025）;投資收益率為6.29%時，基金開始出現累計赤字的時點延遲18年（=2043-2025）;投資收益率為8.4%時，基金開始出現累計赤字的時點推遲24年（=2049-2025）。劃轉10%國有股進入社保基金后，截至2050年，累計赤字規模有所減少，且投資收益率越高，累計赤字的降低幅度越大，當投資收益率分別為2%、4.09%、6.29%和8.4%，2050年累計赤字規模分別下降22.56%、46.31%、71.22%和95.12%。

劃轉國有股充實社保基金后，財政責任會發生哪些變化？從表2可見，與無任何政策干預相比，實施劃轉國有股充實社保基金政策后，投資收益率分別為2%、4.09%、6.29%、8.4%時，財政責任現值之和分別降至629167.1、436674.69、234051.11和39716.67億元，下降幅度分別為22.65%、46.31%、71.23%和95.12%。可見，實施劃轉國有股政策能夠減輕財政負擔，且隨著投資收益率的提高，財政負擔的改善效果越明顯。

綜上可見，實施劃轉10%國有股充實社保基金政策后，能有效改善城鎮職工基本養老保險基金財務運行狀況，減輕財政責任，提高養老保險基金可持續性。然而，即使投資收益率高達8.4%，城鎮職工基本養老保險基金仍無法實現中長期收支平衡，有必要引入除劃轉國有股充實社保基金以外的其他政策干預。

（三）情況3：進一步實施社保征收體制改革

截至2020年11月25日，所有省（自治區、直轄市）、計劃單列市均由稅務部門征收社會保險費，即所有省（自治區、直轄市）和計劃單列市已完成社保征收體制改革。已有學者認為稅務部門征收社保費能夠提高城鎮職工基本養老保險征繳率[15]。據此，在劃轉10%國有股充實社保基金政策的基礎上，引入社保征收體制改革，模擬測算劃轉國有股充實社保基金和稅務部門征收社保費對城鎮職工基本養老保險基金財務運行狀況的影響。

稅務部門征收社保費使征繳率上升13.5個百分點，2019年城鎮職工基本養老保險征繳率為61.52%，那么實施社保征收體制改革后，征繳率上升至75.02%（=61.52%+13.5%），以此作為測算標準[16]。從表3可見，若在劃轉國有股充實社保基金的基礎上，實施社保征收體制改革政策，與無任何政策干預的情況相比，投資收益率為2%、4.09%和6.29%時，基金開始出現累計赤字的時點分別推遲10年（=2035-2025）、16年（=2041-2025）和22年（=2047-2025），財政責任現值之和分別下降了36.44%、60.10%和85.01%。投資收益率為8.4%時，基金在2050年不出現累計赤字，轉而出現累計結余，無需財政承擔兜底責任。

綜上，當實施社保征收體制改革，劃轉國有股充實社保基金使得基金開始出現當期赤字和累計赤字的時點延后、財政壓力減輕，兩項政策組合的效果更顯著，能進一步改善城鎮職工基本養老保險基金財務運行狀況、緩解財政壓力。

（四）情況4：再進一步實施漸進式延遲退休年齡政策

《十四五規劃綱要》指出逐步延遲法定退休年齡，即實施漸進式延遲退休年齡政策。假設在實施劃轉10%國有股充實社保基金和社保征收體制改革的前提下，再進一步實施延遲退休年齡政策。考慮到延遲退休年齡政策需給予在職職工過渡期（一般為5年），并考慮到政策實施的阻力，設定延遲退休年齡政策在2025年實施，延遲退休年齡方案為我國在2025年開始延遲退休年齡，每兩年延遲一歲，分別于2025年、2035年和2045年開始延遲女工人、女干部和男性的退休年齡，至2054年男女退休年齡均達到65歲。

表4分析了三種政策組合對城鎮職工基本養老保險基金財務運行狀況的影響。如果再進一步引入延遲退休年齡政策，與無任何政策干預的情況相比，當投資收益率為2%，基金在2050年及以前不出現累計赤字，2050年累計結余368069.27億元，財政無需承擔任何兜底責任;當投資收益率為4.09%、6.29%和8.4%，2050年及以前基金均能實現收支平衡，且財政無需承擔兜底責任。與情況3相比，四種投資收益率下，當期赤字和累計赤字開始出現的時點均延遲，基金轉而出現累計結余，并且財政無需對城鎮職工基本養老保險承擔兜底責任。

綜上，同時實施劃轉國有股充實社保基金、社保征收體制改革和延遲退休年齡政策，三種政策組合的效果更為理想，能使基金在2050年及以前維持精算平衡，實現基金中長期可持續發展。不僅如此，當同時實施三項政策，財政無需承擔兜底責任，財政壓力大大減輕。

五、進一步討論：維持基金精算平衡的最低劃轉比例

如上所述，某些情境下，劃轉10%國有股充實社保基金能使城鎮職工基本養老保險基金在2050年存有累計結余。那么，當引入其他政策干預，不同投資收益率下，為維持城鎮職工基本養老保險基金平衡，劃轉國有股充實社保基金的最低比例（以下簡稱“最低劃轉比例”）應為多少？測算結果如表5所示。

首先，只考慮劃轉國有股充實社保基金政策，當投資收益率為2%、4.09%、6.29%和8.4%，最低劃轉比例分別為87.10%、36.17%、19.12%和11.60%時，可實現基金長期收支平衡，至2050年基金略有結余，此時無需財政承擔兜底責任。當進一步引入社保征收體制改革，投資收益率為2%、4.09%、6.29%和8.4%時，最低劃轉比例分別為73.35%、29.45%、14.75%和9%。若再進一步引入漸進式延遲退休年齡政策，投資收益率為2%、4.09%、6.29%和8.4%時，最低劃轉比例分別為4.68%、1.92%、0.99%和0.56%，此時最低的劃轉比例均低于現行政策規定的10%。這一測算對政府在不同政策組合和投資收益率下，制定合理的劃轉國有股充實社保基金的比例具有重要參考意義。

六、結論與建議

為應對養老保險基金缺口問題，我國提出劃轉國有股充實社保基金政策，預測不同收益率下城鎮職工基本養老保險基金的財務運行狀況，研究發現：（1）當無任何政策干預，基金于2025年開始出現累計赤字，財政責任現值之和為813370.35億元。（2）當劃轉10%國有股充實社保基金，在四種投資收益率下，基金開始出現累計赤字時點延遲4～24年，財政責任現值之和下降22.65%～95.12%。（3）當進一步引入社保征收體制改革，基金開始出現累計赤字時點至少延遲10年，財政責任現值之和下降36.44%～100%。（4）再進一步實施延遲退休年齡政策，基金在2050年及以前不會出現累計赤字，財政無需承擔兜底責任。（5）當同時實施上述三項政策，國有股最低劃轉比例為0.56%～4.68%就可實現基金長期收支平衡，均低于現行政策規定的10%的劃轉比例。據此，提出以下對策建議：

第一，盡快推動劃轉國有股充實社保基金政策。模擬結果可見，若不實施該政策，2050年城鎮職工基本養老保險基金累計赤字規模將高達178.88萬億元，基金可持續性受到沖擊。實施劃轉國有股充實社保基金政策后，基金償付能力增強，2050年累計赤字規模均有所降低，政策效果明顯。雖然國家已出臺促進劃轉國有股充實社保基金的政策文件，但還未真正落實到位，所以，為填補養老保險基金缺口，化解養老金支付危機，提高基金可持續性，應盡快落實該政策。

第二，穩定全國社會保障基金投資收益率。研究可見，相同政策組合下，當投資收益率從2%提高至8.4%，城鎮職工基本養老保險基金開始出現當期赤字和累計赤字時點逐漸推遲，財政責任也隨之減小。這說明投資收益率越高，政策效果越明顯。但近些年，國有股投資收益率變化幅度較大，因此，未來可采取“一籃子”的投資策略來穩定全國社會保障基金的投資收益率，以期增強政策效果的穩定性。

第三，進一步實施其他提高養老保險基金可持續性的措施，如社保征收體制改革、延遲退休年齡等。模擬結果顯示，在同時實施社保征收體制改革和延遲退休年齡政策的前提下，國有股最低劃轉比例低于政策規定的10%，所以未來在多種政策共同干預下，劃轉10%國有股仍能維持養老保險基金中長期可持續發展。

注釋：

① 本文所指的養老保險均是基本養老保險，本文的研究對象為城鎮職工基本養老保險。

② ?社保基金可以是社會保障基金、社會保險基金以及全國社會保障基金的簡稱。以下如無特別說明，社保基金專指全國社會保障基金。

③ ?根據2013-2019年《全國社會保障基金理事會社保基金年度報告》，2013-2019年國有股減持資金分別為78.97、82.83、179.06、185、79.59、15.32和0.44億元，共621.21億元，占國有資產總額的0.032%（=621.21/1949665.8），遠低于國家要求的10%。

④ ?在2015年1%人口抽樣調查中，將100歲人口和100歲以上人口合并為一個年齡別（100歲人口）進行統計，所以本文將最大生存年齡設為100歲。

⑤ ?由國辦發﹝2019﹞13號文件可知，2019年1-4月和2019年5-12月城鎮職工基本養老保險的法定繳費率分別為27%和24%，因此2019年城鎮職工基本養老保險的平均法定繳費率為25%（=27%×4/12+24%×8/12）。

⑥ ?基礎養老金的計發比例為每繳費1年，計發1%;每月個人賬戶養老金等于個人賬戶累計額除以計發月數。根據現行的退休年齡政策，男性、女干部和女工人的個人賬戶養老金計發月數分別為139、170和195個月。

⑦ ?2002-2019年養老金的年平均增長率為10.03%，法定繳費基數的年平均增長率為11.32%。

⑧ ?近年來銀行1年期定期存款利率區間為1.5%～3.5%，本文取中間值2.5%作為養老保險基金的保值增值率。

⑨ ?國有股的總額是依據國有資產（資本）來確定，根據財政部《2019年1-6月全國國有及國有控股企業經濟運行情況》，2019年國有資產總額為1949665.8億元，若劃轉10%國有股充實社保基金，則需劃轉194966.58（=1949665.8×10%）億元。

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（責任編輯：厲 亞）

Abstract：Based on the actuarial models， this paper analyzes the impact of transferring state-owned shares to pension insurance fund， so as to resolve the pension payment crisis caused by aging and promote the long-term balance of pension insurance fund. The study found that the transfer of 10% of state-owned shares can delay the time when the fund begins to accumulate deficits; on this basis， the introduction of the social security collection system reform and the postponement of the retirement age policy can further improve the sustainability of the fund. At this time， after the minimum proportion of transferred state-owned shares is reduced to 0.56%-4.68%， the goal of fund balance can still be achieved. In order to effectively narrow the pension gap， the policy of transferring state-owned shares to enrich the social security fund should be implemented as soon as possible， supplemented by other measures to improve the fund's ability to pay.

Key words：transferring of state-owned shares; pension; payment crisis; fund sustainability