廊下基層治理體系建設研究

■ 廊下鎮課題組

黨的十九大以來，隨著鄉村振興戰略的深入實施，加強和改進鄉村治理已經成為鄉村振興和推進社會治理的重要內容。探索健全自治、共治、法治、德治相結合的基層治理體系，構建共建共享的基層治理格局，提升基層善治能力，成為各地普遍探索和實踐的努力方向。根據推進“全國市域社會治理現代化試點”工作要求，結合金山區“十四五”期間完善社會治理的目標和廊下鎮社會治理實際，我們就廊下鎮“四治一體”社會治理體系建設開展全面調研。通過走訪、發放調查問卷、召開座談會、情況排摸和工作梳理等方式，總結經驗，挖掘問題，深入分析，提出加強和改進我鎮鄉村社會治理的思考建議，為全面提高我鎮鄉村治理能力提供思路和對策。

一、廊下鎮鄉村社會治理體系建設的主要做法

圍繞自治、共治、法治、德治“四治一體”社會治理體系建設重點，廊下鎮近年來的鄉村社會治理得到較大的發展，取得了較好的成效。經調查發現，廊下鎮鄉村治理總體上存在治理體制日趨完善、自治框架基本形成、“四治”要求多方推進等特點。

（一）黨組織領導的鄉村治理體制機制基本完善

以基層黨組織為領導、村民自治組織和村務監督組織為基礎、集體經濟組織和農民合作組織為紐帶、其他經濟社會組織為補充的村級組織體系已經基本完善。村黨組織全面領導、村民委員會履行自治組織職能、村務監督委員會發揮村務監督作用、農民合作和經濟社會組織按照國家法律和自治章程行使職權。村級社會民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督依法推進，各項機制運行有序。

（二）黨建引領下的基層治理框架基本形成

近年來，在鎮黨委的推動下，將黨支部建到網格上，搭建起了三級村民自治平臺，即在村級層面搭建“村級綜治中心+心聯鑫黨建服務站”、在網格上搭建“網格事合院+村民自治小組”、在宅基頭搭建“平安守護點+睦鄰點”，三級平臺層層推進，實現了村居黨建網格、社區管理網格、平安網格“三網合一”，鄉村治理運行機制得到進一步深化和完善。今年，在金山區推進全國市域社會治理現代化試點工作三年規劃的開局之年，廊下鎮成立了專項工作領導小組，為社會治理現代化提供了組織保障。

（三）探索建立了村級自治議事平臺

以基層黨組織為領導、村民自治組織和村務監督組織為基礎、其他社會組織為補充的村級組織體系已經基本完善，村級社會民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督依法推進，各項機制運行有序。我鎮已經初步建立起了村民代表會、“4＋1＋X”綜治自治小組、村民議事會、網格事合院、宅基守護點等“五位一體”的村民自我服務、自我管理、自我治理的自治體系。為進一步深化和完善村民自治運行機制，我鎮專門印發《關于在全鎮各村居推行“自治公堂”村民議事制度的意見》等相關文件，在全鎮各村居推行以“百姓公堂”為樣板的“自治公堂”經驗做法，將相關制度納入村規民約內容，進行標準化建設。“宅基管家”“說理堂”“參事堂”“萬春橋”“村民幫扶理事會”等一批特色鮮明的基層治理品牌紛紛涌現。

（四）依法治理基層基礎得到夯實

在健全村民自治體系建設的基礎上，將推進法治廊下建設作為基層社會治理的內在核心和根本保障，全面構建依法治理工作體系。通過對全鎮14個公共法律服務室、46個公共法律服務點進行了全面梳理檢查，并將相關功能與網格“事合院”、宅基守護點結合起來，確保公共法律服務進村入宅。在村村有法律顧問的基礎上，探索實施宅基律師、家庭律師服務；在各村居開設“村民學堂”，以“普法菜單”的形式，進行精準法律服務推送，提升村民的學法用法意識和能力；在各企業推行“職工課堂”，確保公共法律服務全覆蓋。“自治公堂”“村民學堂”“職工課堂”和“事合院”構建起了全鎮依法治理和公共法律服務“一院三堂”工作體系。

（五）德治教化提升了鄉村文明程度

以創建“樂善廊下”特色品牌為契機，積極開展“廊下好人”“樂善之星”“十星級文明戶”等評選活動。針對特殊兒童打造“向陽花開”志愿家教，成立“鮮軍媽媽”愛心助學金，解決鎮區內的準孤兒、單親家庭的孩子無人教育的難題。針對農村老人打造“祖輩課堂”宅基宣講，把課堂直接搬到村宅、樓組村居民中間，面對面地引導、教育，培養良好的生活方式。打造新時代文明實踐分中心，充分發揮學雷鋒志愿者服務站、市民修身基地和修身學習點作用，用百姓語言走進群眾、引領群眾。通過一系列品牌活動的創建，德治陣地不斷延伸，文明和諧、互幫互助的良好家風、鄉風正在形成。

二、廊下鎮鄉村社會治理存在的制約和不利因素

經調查發現，根據鄉村治理目標任務要求，對照當前廊下鎮社會治理所取得的成效和現狀，廊下鎮尚存在一些影響和制約鄉村治理目標任務順利實現的不利因素和問題，有的還需要深入分析研究，以查找成因尋求有效對策。

（一）社會治理體制機制建設基本完善，但鄉村民主管理方面還沒有形成較為系統的運行機制

在民主選舉、民主決策、民主監督方面，已經形成了較為成熟和完善的體制機制，村級組織建設、重大事務管理等方面，形成了黨組織領導下的村事民管、民事民管有效機制，但在民主管理的具體事務評判和管理方面，尚存在村干部過多扮演“為民作主”角色問題。一是民事村判問題。在村級道路、美麗村莊、安全隱患等問題治理上，一般都遵從村“兩委”的治理方案，村民很少具有參與評判權。雖然這樣有助于提高治理效率，但對凝聚民心、密切干群關系、預防矛盾糾紛方面是不利的。二是民意體現不夠。在環境集中整治任務、動拆遷項目推進等過程中，各村普遍將上級的政策和要求直接設計成本村推進方案，動員村民配合落實，忽視了村民主體作用的發揮。尤其在項目推進要求轉化成村民自己意愿方面，做得較少。三是村民主動參與不夠。在治安防范志愿者巡防工作中，一般都需要村治保會動員安排，很少出現有村民主動要求參與志愿者巡邏的情況。

（二）經濟發展推動了鄉村社會繁榮，但青壯年人群日趨減少導致村級社會治理人力缺乏

社會治理需要村民參與，但村民進城、外出務工、人群老化問題，直接導致本地年輕原住民人群的日益減少，形成鄉村“空心化”。一是人才緊缺問題。村級黨組織通過社會公開招聘解決干部人才問題，但鄉村治理需要大量的志愿者和參與者，其普遍老化的村民人群給人力資源的補充造成困難。二是知識結構老化。老齡化的村級社會，同樣給知識更新帶來障礙，直接影響了鄉村社會治理的進一步深化和有效推進。年長村民習慣于長期形成的固有做法和傳統經驗，制約社會治理的轉型發展。三是村民聯系難成為新現象。年輕一代的村民逐漸成長為家庭的戶主、村落宅頭的骨干；居住于鄉村的年輕村民一般又都外出務工謀生，鄉村治理離不開年輕血液的參與，但溝通聯系困難又無法解決，致使召開村民會議、政策宣傳、村民參與治理等一系列工作落實難度加大。這些問題都是在以往傳統鄉村社會不曾遇到過的新現象。

（三）當前鄉村文明程度日益提高，但少數村民道德缺失等問題呼喚著亟待完善的評判機制

在調研中發現，部分村居雖已成立自治組織，但因村民缺乏專業知識，自治能力較弱，制度落實困難。一是道德缺失問題。因家庭成員接受教育程度、經濟利益分配、不同年齡段家庭成員理念等多種因素影響，部分村民在未觸及法律的前提下，為達到個人意愿，無理取鬧、綁架親情、損人利己等現象仍存在。二是自治機制不夠完善。各村居雖已修訂村規民約，但部分條款脫離實際、違反法律，與基層群眾自治相適應的利益協調、訴求表達、民主監督等制度也尚未健全。三是專業性評判機制未健全。針對村級財務管理、鄰里矛盾糾紛、重大項目推進等事項，在進行民主監督時缺乏具備專業知識的人才，沒有統一評判標準，評判機制亟待完善。

（四）依法治理基層基礎不斷加強，但村民的法治觀念沒有跟上法治建設的步伐

在處理和調解矛盾糾紛的實踐中發現，部分村民及村級自治主體的法治觀念淡薄。具體表現為：一是村民依法維權意識薄弱。部分村民受文化程度、經濟能力所限，在遇到利益沖突時，信訪不信法，爭利不爭理的情況頻繁發生，不滿足要求誓不罷休的情況也不勝枚舉。二是村域依法治理意識不足。“擺平就是水平、搞定就是穩定”的傳統思想依然存在。部分村級自治主體慣常性使用行政手段解決問題，不會用、不敢用、不善用法治手段開展各項工作，用法治思維解決問題的意識較弱。三是依法治理能力不足。“熟人社會”的治理雖然信息透明度高、管理成本低，但在處理矛盾糾紛時往往“以情動人”、依靠經驗法則，對以法治手段開展工作存在畏難情緒。

三、加強和改進全鎮鄉村社會治理的對策措施

根據加強和改進鄉村治理的目標任務，聯系我鎮實際，針對廊下當前在鄉村治理中出現的一些不利因素，現就進一步加強和改進我鎮鄉村治理，突出區委提出的“四治一體“社會治理體系建設重點，優化以“一院三堂”（自治公堂、村民學堂、職工課堂、黨建事合院）為核心的廊下鎮基層社會治理體系建設，提出如下對策措施。

（一）加強黨建引領，強化網格事合院作用

加強黨建引領夯實社會治理基層基礎，突出重點深化和完善村民自治的運行機制。一是要建立議事制度。目前，全鎮已建成46個“事合院”黨群服務點和49個網格黨支部，均配備了工作陣地，下步各支部要圍繞“四治一體”社會治理要求，建立黨內開展引領社會治理的議事制度。發揮網格事合院作為村居二級地緣治理單元的作用，強化對村規民約和宅基公約等自治條約的指導，統籌規范村民行為，提高鄉村文明程度。二是建立在外年輕村民參事團隊。開展對在外發展和務工村民的排摸，關心有能力、有資源人群的思想動態和發展狀況，聯動所在單位和地方黨組織關心其個人成長和家庭實際需求，在強化年輕村民家鄉情結的同時，組織建立專門團隊共同參與村級事務的民主管理，彌補鄉村老齡化和村落“空心化”問題，擴大鄉村社會共治的潛在資源利用范圍。三是要加強過程示范。發動平安守護點、自治小組、宅基管家中的黨員骨干關心群眾思想動態、輿論方向、主流訴求，參與信息收集上報、事前干預、工作研判等工作，做到“知道在前、考慮在前、引導在前、示范在前”，做好自治公堂開堂前的“臺下功”。

（二）實施精準治理，推廣“自治公堂”

堅持問題導向，實施精準治理，加強和完善自治議事平臺的制度建設，強化自我教育、自我管理、自我服務的意識，充分體現村事民管、民事民管理念。一是要加強標準化建設。要以南塘村“百姓公堂”為樣板，各村居按照“一個自治議事場所、一支村民議事核心骨干隊伍、一套議事流程和制度”三個一要求，完善各村居自治公堂建設。開展對不同自治組織職責功能的梳理，研究分類分層職能配置的調整。二是要建立專業評判團隊。根據鄉村振興要求和社會建設發展實際，建立專門自治小組和評判團隊，由村黨組織引導相關自治組織設定評判標準的前提下，將村級公共事務、村民優先評比、道德正反典型等方面的評判權下放給村民代表團隊，形成以“信用評分、道德評判、村規民約”為核心的補充工作機制，弱化村級干部在管理中“裁判”角色，讓村民真正參與到民主管理的過程中來，同時將村居治理要求轉化為村民自我治理、自我服務的自覺行動，提升村居自治能力。三是要修訂村規民約。針對部分村居村規民約，在實際操作中仍出現脫離實際、違反法律、可操作性不強等情況，進一步完善“新規補充、不適剔除”的機制，形成緊貼實際、操作性強、開放式的村規民約，構建起功能全面、職責明確、互為補充的自治機制，切實提高有效治理能力。

（三）強化依法治理，增強“村民學堂”效能

通過“自治公堂”平臺，強化和提高普法針對性。一是要分層分類指導。整合法律服務資源，針對不同行業、不同年齡的人群進行“點對點”“面對面”的精準法治教育宣傳，分類別、分層次、分項目形成“公共法律服務清單”，由村民根據自身需要點單。二是要成立普法和宣傳團隊。在大力弘揚道德新風的同時，重點就如何做長輩、鄰里如何相處、如何面對利益等矛盾糾紛易發的源頭性道德理念開展補充教育引導，建立一支專業化的志愿者團隊開展培訓。為村級黨組織實施鄉風文明培育行動和實施農村法治引領提供有效平臺和行動路徑。三是要豐富開堂形式。在“村村有顧問、事事依法行”的基礎上，將公共法律服務站、點相關功能與網格“事合院”、宅基守護點結合起來，以“送戲、送宣傳品、送資料”和“網絡傳送”等形式將政策法規和法律知識推送到“田間頭、宅基頭、屋里頭”，塑造法治社會的健康“細胞”，為打造法治鄉村奠定基礎。

（四）整合多方資源，發揮“職工課堂”作用

通過發揮“職工課堂”作用，推動多方主體參與、教育對象全覆蓋、推送內容緊貼實際的培訓體系。一是形成多方合力。聯合工會、“兩新”組織、宣傳部門，針對熱點內容、新修法律開展形式多樣的法治宣傳，提高職工法治意識和干部依法履職能力。二是開展專題輔導。針對企業亟需的財務審計、合同起草、職工維權、安全防范等專業化知識，開展不同類型的專題輔導班，將不同行業、不同階段的政策法規和法律知識推送到企業車間，提升企業職工素養。三是要開展多樣化宣傳。通過面上設攤、微信推送、視頻播放、理論授課等多種形式，營造氛圍，實行普及性宣傳，提高企業職工的知曉度，確保機制落到實處，在打造企業法治文化的同時，鼓勵職工積極參與基層治理。