建立城鄉基準地價體系的目的意義

摘要：目前，全國各地正在開展城鄉基準地價體系的建立工作。城鄉基準地價體系研究具體包括：農用地定級和基準地價制訂，集體建設用地定級和基準地價制訂，城鎮土地定級和基準地價制訂以及標定地價評估。除城鎮土地定級和基準地價制訂以外，其他幾項工作均是發凡啟例的初始研究。有必要充分提高對于建立城鄉基準地價體系的目的和意義的認識。

關鍵詞：城鄉基準地價;體系;土地市場

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）04-0014-18 收稿日期：2021-02-07

作者簡介：劉衛東，浙江大學土地科學與不動產研究所。

1 充分發揮地價的杠桿作用

地價是隨著我國城市土地使用制度改革應運而生的。在土地市場中，地價是土地權利和土地收益的購買價格，是土地所有者權益的體現，并為土地使用權的有償轉讓與使用提供了有償付費的理論和計量依據。地價作為土地市場各因素綜合作用的結果，在土地市場建設中發揮著重要作用。它既能靈敏地反映市場的供需狀況、土地的利用狀況和市場動態變化，同時通過與其他社會經濟發展指標綜合反映社會經濟發展狀況。

地價可以成為影響土地供求關系、調控土地市場的杠桿。市場決定資源配置是市場經濟的一般規律。生產要素的價格、生產要素的投向、產品消費、利潤實現、利益分配主要依靠市場交換來完成。中央與地方、政府與企業、企業與企業、政府與個人、企業與個人在土地上的利益關系，最直接的表現就是地價。土地利用以利潤為目標引導生產要素流向，以競爭為手段決定商品價格，以價格為杠桿調節供求關系，使社會總供給和總需求達到總體平衡。地價直接影響著房地產開發收益、企業投資成本、政府財政收入，反映出土地供應量、供應結構和需要調整的方面。政府根據社會經濟和土地市場狀況調節供應，引導投資和需求，促進土地資源和合理有效利用。地價管理為協調解決不同權利主體間的利益關系，合理分配土地開發收益，維護土地所有者和使用者、經營者的合法財產權益，促進土地市場健康發展和土地資源持續利用、土地資產保值增值提供有效的保障。

2 促進統一的城鄉土地市場的形成

我國社會主義市場經濟體制改革，土地管理體制改革最先是實行全國土地統一管理，即從城鄉分管、政出多門、分散管理的體制，改變成為城鄉土地統一管理的體制。對于土地資源的規劃、利用和管理，不能只就城市發展考慮土地資源的供應，還必須嚴格控制耕地的減少，切實維護糧食安全和國民經濟的可持續發展。工業化和城市化發展，應當注意土地資源的合理利用和節約集約利用。城鄉統一管理，可以有效克服分散管理時強調部門利益，重使用，輕管理，缺乏整體觀念的土地占用和浪費行為，對于統籌城鄉發展起到了很好的推動作用，提高了土地資源利用的效率和效益。

我國土地統一管理并不能替代城鄉土地統一市場的建立。長期以來，受傳統二元體制和城市偏向政策的影響，中國城鄉要素流動是單向的，即農村人口、資源和資金等要素不斷向城市集聚。城市人口被禁止向農村遷移，城市公共資源向農村延伸、城市人才和資本向農村流動也處于較低水平。目前中國城鎮常住人口規模已經超過農村，2019年中國城市化水平按常住人口計算約為60.6%，按照戶籍城鎮化率只有44.38%。按常住人口計算的中國城鎮化水平存在明顯的“虛高”現象。城鄉居民收入差距仍然處于高位，2019年全國城鎮居民人均可支配收入增長至42359元，農村居民人均可支配收入16021元，城鄉居民收入比例為1：2.64;遠高于我國1990年的1.71：1水平，更遠高于各發達國家同等城市化水平下的比例（美國1.4：1<1970>;日本0.91：1<1975>）。近年來大規模農業轉移人口向城市遷移，既為農業適度規模經營創造了有利條件，也成為了促進農民增收的重要途徑。

目前，中國城鄉一體化已經進入適應新常態的全面推進新階段。根據亞當·斯密的理論，經濟增長源于勞動分工，而勞動分工受到市場規模的制約。自2011年城鎮化率越過50%的拐點之后，中國城鎮化的推進已經呈現出減速的趨勢。建立城鄉統一的市場，可以有效地擴大市場規模，全面激發各市場主體的內在活力和創新動力，有效促進城鄉要素自由流動、平等交換和均衡配置。市場要能發揮配置土地資源的決定性作用，需要一個能真實反映土地資源稀缺程度的市場價格。土地價格也只有在開放、競爭、城鄉統一而有序的市場中才能正常形成。

3 建立城鄉統一的土地價格體系

農村實行家庭聯產承包制土地制度改革開啟了中國土地制度改革的先聲，解決了農業生產過程中責任和監管效率的問題。但是，它在土地資源市場化，土地管理走向資源管理和資產管理相結合方面顯得有些落后。2004年修訂的《土地管理法》第43條規定，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。從法規制度上嚴格地將農村集體土地拒之于市場門外。我國的土地市場主要為國有建設用地市場，土地價格研究也主要是城鎮土地價格研究。

我國農用地價格研究相對滯后。 國土資源部于2003年8月1日發布《農用地分等規程》《農用地定級規程》和《農用地估價規程》以后，農用地價格的系統研究成果才開始在全國各地通過試點地區研究零星出現。直到黨的十八屆三中全會提出“建立城鄉統一的建設用地市場”，才開啟了集體土地入市改革。2014年中央一號文件中強調“加快建立農村集體經營性建設用地產權流轉和增值收益分配制度”。2015年全國人大常委會出臺《關于授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》，試點允許集體經營性建設用地入市交易制度。2017年初，國土資源部配套印發《關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的試點方案》，同年8月國土資源部、住房和城鄉建設部頒布《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》，全國多個試點地區開始積極探索集體經營性建設用地入市流轉。農村集體建設用地的價格研究才廣泛開展。目前，我國土地評估的理論日趨完善，農用地估價和集體建設用地估價尚處于探索階段。

我國城鎮土地市場的建立，城鎮土地和房地產價格的提升，也激發了農村集體追求土地價值實現的熱情。個別地方農民自發開發房地產;合資、聯營企業將農業用地轉化為非農業用地;鄉鎮企業用地欠管理，以租代征，集體建設用地以灰色交易方式進入市場的情況也時有發生。目前，集體經營性建設用地入市的條件基本成熟。新修訂的《中華人民共和國土地管理法》（自2020年1月1日起施行）第63條規定：土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體經營性建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，并應當簽訂書面合同，載明土地界址、面積、動工期限、使用期限、土地用途、規劃條件和雙方其他權利義務。

本次城鄉建設體系建設研究，除進行城鎮用地定級和基準地價更新以外，首次在開展農用地流轉價格、集體建設用地交易價格調查，開展農用地定級和基準地價、集體建設用地定級和基準地價制定，逐步縮小其與城鎮土地評估研究的水平差距，并與之接軌，形成完整的城鄉地價體系，是十分有利于城鄉統一土地市場建立，統籌城鄉土地利用，加強城鄉統一管理的。

4 科學規范并完善公示地價制度

公示地價是以維護經濟和市場的平穩健康發展為目標，遵循公開市場價值標準進行評估，并經政府確認、公布實施的地價。我國法定的公示地價包括基準地價、標定地價。

城鎮基準地價是隨著我國城市土地使用制度改革，城市土地實行有償、有限期、有流動使用而應運而生的。自1989年在寧波、南京、大連試點研究開始，逐步向全國推廣，已經被國家有關部門確定為中國地價體系的核心，在我國土地市場建立和完善的初期，城市地價評估中起到了基礎和參照作用。基準地價修正法是我國進行宗地價格和房地產價格評估的重要方法之一。但是，隨著我國房地產市場的日趨成熟，土地出讓和房地產交易案例的不斷增加，基準地價由于其更新工作量大，時間間隔周期長，估價時點和市場現勢有差距，運用基準地價修正法進行宗地價格和房地產價格評估已經顯得力不從心。基準地價修正法評估宗地價格本質上是市場比較法的應用，屬于間接比較;和運用可比案例價格直接修正求取評估對象價格的一般市場比較法相比，其修正因素多，容易產生匯合誤差。在我國基準地價修正法評估應用過程中，有些地方基準地價修正體系的建立并非基于地價形成機制和因素作用精準確定，人為選擇具有主觀隨意性，使得宗地價格評估結果脫離現實，也不鮮見。基準地價不直接應用于宗地價格評估，已經是大勢所趨。然而，我國幅員遼闊，地區差異明顯，基準地價反映土地市場中地價總體水平和變化趨勢，便于城市之間的地價差異比較和揭示城鎮內部的地價空間分異規律，對于城市地價的認識作用不可替代。

基準地價作為區域平均價格，具有保守性和穩定性，為政府征收土地稅費提供客觀依據和調整級差收益提供科學依據也是比較適合的。依據基準地價制定出靈活的地價政策，通過地價的差別和調整引導或控制各類經濟社會活動，落實城市規則、經濟發展戰略和產業政策，也是地價管理和政府宏觀調控的合理選擇。目前，開展農用地基準地價和集體建設用地基準地價研究，一是縮小農村土地價格研究和城鎮地價研究的差距，為培育和發展農村土地市場提供價格指導，另一方面也是對于基準地價在地價管理和價格政策制定中的宏觀調控作用的充分肯定。

標定地價在相關法律上是和基準地價相提并論的公示地價。由于過去將標定地價的定義為以基準地價為依據，根據土地使用年限、地塊大小、形狀、容積率、微觀區位等條件通過系數修正進行評估，經過政府認定的宗地地價;或者是采用成本法、收益還原法和市場比較法等評估出來的，經過政府認定的宗地地價。我國城鎮土地為國家所有，每一塊宗地出讓價格都需要經過評估確定，并得到政府認可。依此，標定地價就等同于了評估地價。這樣，城鎮每個宗地價格各異，逐一公示，很難做到，也起不到公示地價的作用。直到2018年3月1日，我國首部《標定地價規程》正式實施，明確指出：標定地價是為政府的管理確定的，標準宗地在現狀開發利用、正常市場條件、法定最高年期或政策規定年期下，某一估價期日的土地權利價格。標準宗地遵循代表性、確定性和標識性等基本原則設立，其數量遠非所有宗地。標定地價其作為公示地價的科學性和合理性才正式確立。《標定地價規程》規范了標定地價制定及公示程序，明確了標定區域劃定、標準宗地選取與布設等各環節技術要點，填補了我國標定地價體系建設領域的空白。

標定地價和基準地價，作為公示地價，其在地價管理中的作用是合理分工、相互補充和相互印證的。基準地價和標定地價研究，在城鎮土地級別和均質區域劃分上的理論和方法上具有一致性。標定地價評估可以基準地價為基礎。標定地價是基準地價的具體化和個體化（宗地選擇）。從空間特征來看，基準地價是區域平均價，具有宏觀、中觀特征;標定地價是具體宗地的價格，具有微觀表征性。從更新頻率來看，為體現穩定價值，基準地價通常不宜頻繁調整，每2-3年更新一次為宜;標定地價則要求每年度更新。可以肯定，隨著全國標定地價工作的規模化開展，目前基準地價作為控制土地出讓交易地價，征收土地相關稅費和宗地市場交易價格評估基準等具體的地價評估應用功能將直接由標定地價擔當。

5 努力提高政府地價政策水平和地價管理能力

城鄉基準地價體系的建立，不僅可以為地價政策的制定和地價管理提供科學依據，也是落實地價政策和科學管理地價，規范土地和房地產市場交易行為的有效工具。

自2004年以來，我國逐步實施市場化土地出讓方式，通過招標、拍賣、掛牌方式出讓土地。據測算，這些年來，我國土地購置均價占商品房銷售均價的比重不斷上升。因此，要控制房價上漲，必須從地價這個源頭發力。值得注意的是，目前土地出讓收入在地方政府財政收入中仍占較大比重，在經濟發展方式沒有徹底轉變的情況下，很難遏制地方政府的賣地沖動。要從根本上解決這一問題，必須降低土地出讓收入在地方財政中的比例，切實激發市場主體活力，開拓其他渠道。

城鄉基準地價體系的建立和完善，對于投資環境和營商環境的建設具有重要意義。土地出讓項目是指政府以招拍掛出讓方式供應國有土地使用權的投資項目。自然資源和規劃、財政、政務服務中心等行業監管部門的職責簡而言之就是通過有力監督，讓土地從政府“交到”企業手上的這個過程更加公開規范透明。任何地區、部門和單位都不得以“招商引資”“舊城改造”“國有企業改制”等各種名義減免土地出讓收入，或者以土地換項目、先征后返、補貼等形式變相減免土地出讓收入。同時，要加強征收管理，保障土地出讓收入及時足額征收和繳入地方國庫。

城鄉基準地價體系的建立和完善，合理地引導土地和房地產價格的形成，是促進土地合理和有效利用的重要經濟杠桿。基準地價反映了城鄉地價的總體水平，揭示了城鄉地價形成、發展及其地域分異規律。基準地價不僅能夠為土地供給、需求者和管理者提供了土地區位指示，也為土地供求雙方以及管理方建立了利用效益或強度評價指標的基準。在政府制定土地利用規劃時，應該遵循價值規律和地租空間競爭規律，通過規劃實現土地的經濟價值，并通過規劃達到土地利用綜合效益的提高，實現土地的集約利用。

城鄉基準地價體系的建立和完善，可以促進土地收益的合理分配。我國工業化和城市化的快速發展，極大地促進了區域經濟社會的繁榮，提高了人民群眾的生活質量。城市用地和各種非農用地，主要是由農用地轉變而來。城鄉基準地價體系的建立和完善，應該充分認識到土地價格最基本的來源是土地權利，我國工業化和城市化發展過程中，工業用地和城市建設用地的擴張，不僅是要嚴格保護耕地，維護糧食安全，把飯碗端在自己手中。更加重要的是應該尊重農地的發展權。尊重農地發展權是對于農民合法土地財產權益的最大保護。尊重農地發展權，就意味著在保證農地農用的前提下，農民有權自由地進行農業結構調整，選擇種植經濟收益高的作物。政府規定農業種植特定作物和播種面積，農地農用限制農地的發展權，必須落實農業保護政策和惠農政策，應該給予必要的經濟補償。在符合空間規劃和用途管制要求的前提下，農地非農利用，應該允許集體建設用地平等入市，實行“同地、同權、同價”。政府為了公共利益，需要征收集體土地，需要給予合理的經濟補償。

城鄉基準地價體系研究，要制定符合實際的農用地基準地價、集體建設用地基準地價和城鎮建設用地基準地價;要科學地認識不同土地利用用途的價格形成機制和價格增值規律，讓城鄉地價體系成為“以工促農，以城帶鄉”，促進城鄉土地統籌利用，城鄉經濟協調發展;要讓農民作為現代化的貢獻者和參與者，充分分享工業化和城市化的紅利，走向共同富裕。