我國制造業創新基地運行機制及金融支持模式

李紅強 林倩 林雄斌

摘? ?要：制造業創新基地建設對于提升我國制造業發展實力和經濟增長潛力具有重要作用。本文對各地正在推進的多種制造業創新基地進行梳理，將其劃分為制造業創新中心、制造業特色小鎮、制造業高新區三個層次，并選擇美國制造業創新中心、華夏幸福特色小鎮、蘇州高新區為典型案例，探討其運行機制，揭示不同類型制造業創新基地在技術創新擴散中的作用。結合案例研究發現，我國制造業創新中心、制造業特色小鎮、制造業高新區可分別采用 “政府投資引導+風險投資孵化+投貸聯動”“基礎設施+產業發展”融資創新、“組織架構創新+風險分擔機制創新”的金融支持模式。

關鍵詞：制造業創新基地;類型劃分;技術擴散;運行機制;金融支持模式

中圖分類號：F832.3? 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2021）04-0083-07

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2021.04.011

一、導言

制造業創新能力是衡量一個國家制造業發展實力和經濟增長潛力的重要因素，是各國政府決策和政策制定尤為關注的因素。改革開放以來，我國制造業快速發展，2019年制造業增加值達26.9萬億元，連續十年位居世界第一。然而，我國制造業仍存在以資源要素投入與規模擴張為主、創新能力不足、金融服務制造業能力有待增強等問題。當前，為了不斷提升制造業創新水平與核心技術，國內外正在以制造業創新基地（Manufacturing Innovation Base）為建設重點，加快制造業轉型升級與創新能力提升。例如，美國、德國分別實施了“國家制造業創新網絡”“工業4.0”行動計劃，并已成功建設一系列制造業創新中心。我國自2015年發布《中國制造2025》 后，各地紛紛加快推進地方制造業創新中心、高新區、制造業特色小鎮等各類型、各層次制造業創新基地的建設。

然而，當前我國制造業創新基地建設仍存在諸多問題，各地在選擇制造業創新基地類型和制定政策舉措時仍面臨一些選擇疑惑，且在財政新規和隱性債務紅線的約束下，缺乏有效、精準的金融支持對策和模式。那么，如何科學甄別各類制造業創新基地的特點與運行機制，尤其在識別制造業技術創新路徑的基礎上，借鑒國內外金融支持的成功做法，為我國不同類型的制造業創新基地建設提供切實可行的金融支持政策，成為亟待解決的問題。

近年來，已有學者對制造業創新中心、特色小鎮、高新區等多種類型制造業創新基地的管理和運行機制進行了初步研究，如王建軍（2009）[1]、周新軍和劉向陽（2019）[2]等對我國高新區管理體制創新路徑進行了研究，成海燕（2018）[3]從建設、產業、科技、融資等方面探討了我國特色小鎮的運行機制。同時，學界對金融支持高新區、工業園區、特色小鎮等進行了研究。如部分學者研究了金融支持科創中心（孟祺，2018）[4]、國家新區（何雨，2018）[5]、科技產業創新中心（田何志和李大偉，2018）[6]的做法和經驗;劉斌（2013）[7]、姚曉宏（2013）[8]分別探討了科技園區、工業園區的金融支持體系;錢燕（2017）[9]、柳培德和李紅強（2017）[10]則分別以蘇州、寧波為例，探討了先進制造業基地建設的金融服務對策;俞霞（2019）[11]、羅世美等（2019）[12]探討了特色小鎮投融資體制。整體來看，針對我國制造業創新基地運作體制的研究多集中于單一類型，缺乏不同創新基地類型的精準劃分及其對制造業技術擴散作用的分析，尤其缺乏針對不同類型創新基地的金融支持模式及其效果的評估。此外，對金融支持制造業創新基地的研究多停留在理論層面，缺乏對國內外、多區域、不同類型模式的比較分析。在此背景下，本文嘗試科學辨識和劃分制造業創新基地類型，深入研究總結不同類型制造業創新基地的運行機制和金融支持路徑，提出具有推廣性的政策建議，為我國加快制造業創新基地建設提供操作建議。

二、制造業創新基地類型劃分與案例選擇

（一）類型劃分

制造業創新基地可以分為三種類型：第一類是制造業創新中心。一般由創新實力較強的企業或研發機構發起，并由多家產業鏈上下游的關聯企業和研究機構參與，聚焦特定的戰略性技術領域，開展行業內具有共性的重大技術研究和關鍵技術產業化應用示范。在空間上，制造業創新中心主要依托重要的國家實驗室或企業研發大樓。第二類是制造業創新小鎮和特色產業園。一般通過同一行業內多家企業的空間集聚，實現同一類產品的生產研發與技術創新。在空間上，制造業創新小鎮和特色產業園一般為1—3平方公里。第三類是制造業高新區。改革開放后，我國在一些知識技術密集、產業基礎良好的大中城市和沿海地區建立了以發展高新技術、提升制造業創新發展能力為導向的產業開發區。高新區一般重點推進3—5個高新技術產業的研發和制造，區域內聚集數百甚至上千家高新企業。在空間上，高新區面積可從十余平方公里至上百平方公里。

（二）案例選擇

本文分別選擇美國制造業創新中心、華夏幸福特色小鎮、蘇州高新區，探討金融支持制造業創新基地的不同模式和差異化策略;在深入訪談方面，自2015年“中國制造2025”行動計劃實施以來，通過參與規劃編制、政策制定、項目評價等方式，與10名相關領域負責人或專業人員開展訪談，以進一步理解融資創新措施的形成背景、實施過程與實施效果。本文分析思路與研究框架見圖1。

三、不同類型制造業創新基地運行機制研究

（一）制造業創新中心運行機制

1. 美國制造業創新中心運行機制。2012年3月，時任美國總統奧巴馬提出將由聯邦政府投資10億美元，創建“國家制造業創新網絡”，在重點技術領域建設制造業創新中心，并實施卓有成效的金融支持舉措。該計劃在目標定位、政府領導、組織架構、會員制度、項目運營等方面實現了機制創新，經過八年發展，已建成14家制造業創新中心（見圖2）。

美國制造業創新中心定位于“技術孵化器”，在創新領域上選擇起步階段和商業化之前的制造業技術，為美國制造業企業提供經過應用示范和已經通過論證檢驗的制造技術。美國制造業創新中心由美國先進制造業國家項目辦公室全權負責。該部門對擬設立的制造業創新中心進行公開和競爭性的招標，并組織跨部門的行業技術專家對制造業創新中心籌建方案進行詳細審查和論證。

在組織架構上，美國制造業創新中心摒棄了政府主導或高校主導的管理體制，采用政府、產業界、學術界聯合治理模式，以更好發揮各方優勢。各制造業創新中心設立董事會，負責制造業創新中心重大事項的決策和日常運作，董事會成員來自產業界、學術界、研究院和政府等會員機構（國務院發展研究中心“激發創新主體的活力”課題組，2017）[13]。會員根據繳納會費的差異，劃分為不同層級，不同層級所享受的項目抉擇、知識產權分享、設備使用等權利也有差異。在具體的項目實施上，由制造業創新中心根據細分領域的共性技術創新需求來發布項目，并采取公開招標模式開展。各會員單位可提供項目方案，董事會組織人員對項目的技術路線圖進行考察和評審，最終確定項目。

2. 國內制造業創新中心運行機制。我國制造業創新中心建設分為兩個階段。在2015年之前，我國一些制造業的大型央企、民營企業已在逐步根據自身的技術創新需求，建立技術研究院、技術創新中心等。這一階段的技術研究院建設多依托單個企業，關聯企業參與較少，且技術創新成果的行業共享程度較低。2015年后，國務院印發《中國制造2025》，提出2020年、2025年分別建成15家、40家制造業創新中心，以及2016年工信部等四部委出臺的《制造業創新中心建設工程實施指南（2016—2020年）》等文件，標志著制造業創新中心的制度框架已初步形成。在此之后，國家和省市層面均加快推進重點行業的制造業創新中心建設。截至2020年5月，工信部累計批復16家國家制造業創新中心，涵蓋關鍵工藝、重大裝備、基礎材料等五大領域。

當前，我國已批復的各類制造業創新中心正在積極探索具體運營模式。其中，2016年工信部首次批復的國家動力電池創新中心已初步搭建了運行機制。國家動力電池創新中心充分借鑒了美國制造業創新中心的運作特點，按照“公司+聯盟”的模式進行組建（圖3）。在公司方面，主要依托國聯汽車動力電池研究院有限責任公司（簡稱國聯研究院）。國聯研究院由14家股東單位組建而成（盧世剛，2019）[14]，股東單位匯集了科研機構、整車企業、電池企業和產業基金等產業鏈上下游的創新資源，2019年股東單位新能源汽車銷量、動力電池配套裝車量均超過全國40%。 在聯盟方面，構建了涵蓋骨干企業、檢測機構等170家成員單位的中國汽車動力電池產業創新聯盟。

國家動力電池創新中心成立了動力電池協同攻關平臺等四大工作平臺，以解決當前動力電池領域的突出共性問題。在項目實施中，國家動力電池創新中心既可采用自主研發的模式，也可委托國內具有實力的機構進行研發，以共同解決行業共性技術問題，提升協同創新能力。當前，國家動力電池創新中心的研發資金主要來源于股東投入，目前資本金已到位9.3億元左右。后續，國家動力電池創新中心將構建多元化投融資機制，進一步吸引金融資本和社會資本進入。

（二）制造業特色小鎮運行機制

我國特色小鎮建設始于浙江，其建設理念是打破現有工業園區和技術開發區的產城分離、形態不夠美觀、體制創新活力不足的現狀，構建產業發展的新空間格局。2015年，浙江省在全國范圍內率先提出創建特色小鎮，并命名驗收了一批省級小鎮，取得了積極效果。浙江省創建特色小鎮的做法得到國家高度肯定，隨后在全國予以推廣。

浙江省在特色小鎮運行體制上建立了聯席會議的工作制度，由各級發展改革部門牽頭，工信、招商、自然資源等部門參與;各地根據特色小鎮所處區域，設立特色小鎮管理機構，明確特色小鎮建設運營主體（見圖4）。與傳統小城鎮以地方政府主導建設不同，特色小鎮的建設運營主體更為多元，既可以是地方國企，也鼓勵社會資本發揮招商優勢和投融資優勢作為主體直接參與建設。在具體操作上，可由國有投資公司統一負責基礎設施建設和產業創新培育，也可委托社會資本進行基礎設施建設和招商引資，推進優勢產業集群發展。例如，華夏幸?；鶚I股份有限公司（以下簡稱華夏幸福）作為實力較強的園區整體發展企業，已主導推進多個制造類特色小鎮建設，實現優勢產業的空間集聚。

（三）高新區運行體制

我國高新區建設始于1988年，目前已有國家級高新區169個。經過三十余年發展，高新區已經形成了較為成熟的管理運行體制。從橫向來看，高新區管理體制可概括為行政主導型、公司制和混合型三種管理體制（朱永新和劉柏高，2001）[15];從縱向來看，高新區管理體制從上至下分別為戰略決策層、行政管理層和經營開發層（王建軍，2009）[1]。目前，各地高新區以行政管理層、經營開發層的縱向兩層架構為主。行政管理層為高新區管委會，內設經濟發展、自然資源和規劃、建設、財政等部門，負責發展規劃制定、招商引資、產業培育等職責;經營開發層一般設置由高新區管委會直屬的高新區開發投資集團，并在集團下根據具體經營服務需要，設立區塊開發、項目建設、金融服務等子公司（見圖5）。

（四）綜合比較分析

總體來看，制造業創新中心、制造業小鎮、高新區，其在產業所處階段、空間面積、運營管理以及產城融合機制等方面存在較大的差異（見表1）。

值得關注的是，這三類創新基地在制造業技術創新分工和擴散上具有一定的關聯（見圖6）。一般來說，實驗室通常負責基礎理論和關鍵技術原理的研究，且通常位于高校和科研院所內;制造業創新中心是在實驗室技術創新的基礎上，進行的行業共性技術研發和應用示范;而制造業小鎮、高新區內企業則基于制造業創新中心行業共性技術突破的情況，結合企業自身產品生產情況進行融合和二次研發，并將可商業化應用的技術擴散到規模化生產的工業園區內的制造企業中。同時，實驗室和制造業小鎮、高新區、工業園區內的骨干企業，往往也是制造業創新中心的股東，向制造業創新中心反饋所面臨的重大技術問題，明確后續研發的方向和任務。

四、不同類型制造業創新基地金融支持模式分析

（一）制造業創新中心金融支持模式——以美國為例

我國制造業創新中心尚處于初創階段，尚未有成熟的金融支持模式。而美國作為制造業創新中心已創建數年，金融支持政策相對完善，已形成“政府投資引導+風險投資孵化+投貸聯動”的金融支持模式。

1. 政府投資引導。為引導私人資本參與制造業創新中心建設，美國采取了政府投資先行投入、后期逐步退出的方式。美國對單個制造業創新中心的投入在7000萬美元到1.2億美元之間。同時，美國聯邦政府和私有部門設立一個合資計劃，期限一般在5—7年，比例為1：1，具體可根據私有部門的參與意愿進行調整。在政府和私人投資的共同支持下，制造業創新中心通過建立可持續的收入方式，如向會員單位收取會員費、服務費，向運用制造業創新成果的其他公司收取知識產權使用費、產品試制等多種收入，以及技術轉化項目籌資，實現資金可持續運作和良性發展。

2. 風險投資孵化。制造業創新中心與各類風投、基金公司建立密切合作機制。天使投資、風險投資人定期跟進制造業創新中心重點技術和項目研究進展，并選擇具有商業化前景的項目和企業進行風險投資，提供股權資金。同時，積極引入戰略投資者，完善公司治理結構，加快制造業項目商業化運營，扶持企業在納斯達克（NASDAQ）等專門為中小企業融資的資本市場上市。例如，2017年，位于匹茲堡的先進機器人制造創新中心研發項目共獲得超過1.4億美元風險投資。

3. 投貸聯動。銀行業等金融機構將股權投資和貸款產品進行聯動，加大對科創型中小制造業企業的支持。例如，美國專門成立支持科創企業的硅谷銀行，該銀行可直接持有制造業創新企業的股票，采用投貸聯動等方式支持高科技企業，并在企業在納斯達克等資本市場上市后獲得相應收益，以實現風險溢價。此外，為緩解中小制造業企業創新發展的融資難題，美國設立中小企業投資公司，2008—2015年期間共投資了16萬個中小企業創新項目，投資金額超過670億美元，有力支持了制造業創新中心建設。

（二）制造業特色小鎮金融支持模式——以華夏幸福特色小鎮建設為例

當前，具有較強園區開發和產業招商實力的社會資本正越來越多地參與制造業特色小鎮建設，其中最為典型的社會資本是華夏幸福。華夏幸福創立于1998年，形成了獨具特色的“園區+地產”運營模式。近年來，華夏幸福在河北固安、浙江南潯、浙江嘉善等地建設航天裝備、機器人、智能網聯車產業特色小鎮。在此過程中，華夏幸福聯合金融機構，共同探索金融支持制造業小鎮基礎設施、產業發展的新產品新模式。

1. 金融支持基礎設施模式。華夏幸福在推進制造業特色小鎮建設時，會提供系列配套基礎設施建設，并在與當地政府簽訂的協議中，明確相關配套設施由華夏幸福運營。華夏幸福依托對供暖、供水、供電等公共服務項目的特許經營權，向銀行申請信貸資金，或者將上述資產證券化后獲得相應資金（見圖7）。例如，華夏幸福多次運用“PPP+資產支持計劃”融資模式，發行產業新城PPP項目資產支持專項計劃，以滿足基礎設施融資需求。

2. 金融支持產業發展模式。華夏幸福與政策性銀行、商業銀行、信托、租賃等金融機構建立戰略合作關系，建立了涵蓋公開資本市場、私募資本市場、銀行、信托、租賃的制造業創新基地金融服務網，幫助園區企業解決融資問題。其中，華夏幸福在運用融資擔保、基金投資支持產業發展上獨具特色。在融資擔保方面，華夏幸福針對新入園企業擔保資源不足的問題，在小鎮內投資成立擔保公司，為園區企業融資提供擔保服務;同時，為解決入園企業資本金不足的困境，華夏幸福建立基金投資體系，針對不同類型項目提供相應的股權投資（見圖8）。華夏幸福在風險投資基金（VC）方面，設立了天使基金和創投孵化基金;在私募基金（PE）方面設立了創業加速基金、整合并購基金和重大項目直投基金，借助資本幫助企業或項目孵化，推動制造業創新發展。

（三）高新區金融支持模式——以蘇州高新區為例

高新區作為制造業科技創新的重要基地，迫切需要金融機構對科技型融資提供高效支持。在這方面，蘇州國家高新技術產業開發區（簡稱蘇州高新區）積極探索，形成了“組織架構創新+風險分擔機制創新”的金融支持制造業創新發展模式。

1. 組織架構創新。為有效滿足高新區內科技型企業的多元融資需求，降低融資成本和難度， 2008年7月蘇州高新區成立蘇州高新創業投資集團，大力發展股權投資和非銀行金融機構服務兩大體系，并設立了科技金融廣場、新三板信息服務平臺、太湖金谷金融小鎮、保險金融創新集聚區四大平臺，綜合支持新區內科創企業和戰略新興產業發展。其中，股權投資體系包括PE基金、VC基金、產業基金等，重點對蘇州高新區內不同發展階段的制造業企業提供股權支持，扶持企業加快發展;非銀行金融服務體系包括科技中心、商業保理、融資租賃等（見圖9）。蘇州高新創業投資集團累計投資項目200個，成功扶持60多家企業上市（掛牌）。

2. 風險分擔機制創新。長期以來，由于科創型制造業企業存在資產規模小、抵押物不足、發展前景不確定性大等問題導致銀行業金融機構存在不敢貸、不愿貸現象。為克服上述問題，蘇州建立了支持制造業發展的風險分擔機制，相繼形成了“科貸通”等創新產品（見圖10）。蘇州市將覆蓋面小、資金撬動力度弱的科技經費直接撥付方式，轉變為每年撥付5000萬元進入信貸風險補償專項資金池。同時，加強與銀行合作，推動銀行以優惠利率對列入“科貸通”項目清單的科技型企業提供不低于風險補償資金10倍的授信額度。在“科貸通”項目發生不良后，由風險補償專項資金池對銀行貸款進行全額風險補償。截至目前，資金池規模超過3億元，先后為1800多家科技型企業提供貸款130多億元。

五、研究結論與政策建議

（一）研究結論

聚焦各地正在積極推進的制造業創新中心、特色小鎮等制造業創新基地，本文對其類型劃分、運行機制和金融支持模式進行了初步探討。結論如下：第一，我國制造業創新基地可劃分為制造業創新中心、制造業特色小鎮、制造業高新區三類，不同制造業創新基地的產業所處階段、空間面積、運營管理以及產城融合機制存在較大差異;第二，從技術創新和擴散來看，制造業創新中心重點負責行業共性技術研發和應用示范，而制造業特色小鎮、制造業高新區在此基礎上，結合企業自身產品生產情況進行融合和二次研發;第三，不同類型制造創新基地的金融支持方式有所差異，制造業創新中心采用“政府投資引導+風險投資孵化+投貸聯動”模式，制造業特色小鎮采用“基礎設施+產業發展”融資創新，制造業高新區則主要采用“組織架構創新+風險分擔機制創新”的金融支持模式。

（二）政策建議

隨著我國邁入高質量發展階段，制造業創新基地建設的重要性與日俱增，這是當前我國各級政府推進制造業發展的工作重點和難點所在。鑒于創新的金融服務對制造業演化升級與制造業強國的意義，本文結合上述研究提出如下政策建議：

一是結合區域特點，明確當地制造業創新基地建設的類型和重點。實際上，制造業創新中心、特色小鎮、高新區對當地產業發展基礎、研發創新能力、城市綜合實力的要求明顯不同（見表2）。越是層級高、制造業基礎雄厚的城市，其選擇的制造業創新基地類型范圍越廣。如寧波市目前既有石墨烯創新中心，又有國家高新區，還有智能汽車小鎮、膜產業小鎮等，可作為制造業創新的發源地。而對于一般的縣級市、鄉鎮，則無法承擔高新區、制造業創新中心的重任，更適宜推進特色小鎮/特色產業園建設，作為制造業技術創新成果的接受地。

二是不斷完善制造業創新基地運行體制。目前我國制造業創新中心尚處于發展初期，在項目選擇、成果運用、資金運用等方面尚未形成成熟的機制。因此，可積極借鑒美國制造業創新中心經驗，并結合我國不同行業發展特點，形成適應行業特點、運行高效的運行體制。在制造業小鎮方面，可積極引入社會資本作為開發建設主體，在緩解地方政府出資壓力的同時，可提高制造業招商和產業發展的服務效率;對于高新區，目前我國已有160多個國家級高新區，形成了多種運行體制，各地在推動高新區建設時可予以充分借鑒吸收。

三是提升金融支持制造業創新基地建設的實際成效。針對三類制造業創新基地的差異化金融支持模式，各地在金融支持制造業創新基地建設過程中，可將上述三種金融支持模式予以組合運用。例如，在制造業小鎮建設時，可設立風險分擔機制，充分整合政府資金、擔保機構和銀行的力量，在貸款產生不良時進行風險互擔，破解制造業小微企業融資難、融資貴問題。

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