淺談軍工建設項目實施過程中建設內容調整需關注的有關重點

賈蘭俊 劉彥奇 張云杰 耿新泰 魏立新

摘要：軍工建設項目實施過程中建設內容調整，是在實施過程中由于任務、環境條件等發生變化而導致的項目建設內容的調整，軍工建設項目建設內容種類多樣化，因此調整類別也各有不同。本文根據軍工建設項目特點，結合實際工作經驗，分析、論述了對軍工建設項目實施過程中建設內容調整需關注的有關問題，提出了調整需關注的重點。

關鍵詞：軍工建設項目；調整；重點

軍工建設項目是根據國家國防科技工業固定資產投資規劃或國防科技工業發展規劃，按照國防科技工業固定資產投資規劃科目或方向，以建設、提升、補充和完善軍工核心能力為重點而開展的工程項目建設，軍工建設項目是我國國防工業建設的重要組成部分。

軍工建設項目調整一般分為可行性研究期間的調整、初步設計期間的調整、實施過程中建設內容的調整等。軍工建設項目建設內容的調整是指在項目實施過程中由于客觀因素變化導致對建設項目中建設內容或與建設內容相關要素的調整。軍工建設項目建設內容調整是項目建設過程中的重要工作，也是確保建設項目順利實施建設、竣工驗收、有效發揮作用的重要環節，同時也是確保建設項目滿足背景任務需求、符合有關法律法規和標準等的重要前提。本文在對軍工建設項目建設內容調整需關注的重點進行探討。

1引言

軍工建設項目建設內容調整應根據國防科技工業固定資產投資建設有關管理規定開展，其調整權限、調整依據、調整程序等均應符合有關規定要求。

按照國防科技工業政府固定資產投資項目管理辦法，建設單位在實施過程中需嚴格依據審批文件實施，不得擅自調整建設方案、提高建設標準、改變建設內容，對于調整建設目標或建設綱領、調增政府投資、調增征地面積、跨省（自治區、直轄市）調整建設地址、調增單臺購置費超過一定金額以上重大工藝設備、重大設備國產改進口、調整非屬于在國家規定誤差范圍內的新建建筑物面積、調整燃燒爆炸類、放射類產品建設工程的安全設計方案等均需報項目原審批機關審批。

按照國防科技工業政府固定資產投資項目管理辦法，建設單位由于裝備研制或生產任務等項目背景任務要求發生重大變更，國家和地方政府對建設項目實施的環境保護、消防、職業衛生、勞動安全、節能、保密等方面出臺新的法律法規或更新技術標準，進口設備引進受阻等客觀原因導致確需進行項目建設方案調整的，建設單位應在原批復的建設目標和主要建設內容范圍內，在明確調整依據、說明調整原因、確定調整方案后編制建設內容調整方案報告及時按程序和權限報批。

2項目總體需關注的問題

建設項目實施過程中，在進行建設內容調整前應首先關注以下問題。

2.1調整條件是否充分

調整條件是否充分也稱作調整必要性是否充分，或者說項目調整的前提是否明確。根據國防科技工業政府固定資產投資項目管理辦法，項目調整的前提條件主要包括：一是裝備研制或生產任務等項目背景任務要求發生重大變更；二是國家和地方政府對建設項目實施的環境保護、消防、職業衛生、勞動安全、節能、保密等方面出臺新的法律法規或更新技術標準；三是進口設備引進受阻。因此在決定項目調整之前，首先對建設項目進行分析，分析建設項目在初步設計批復之后是否存在國防科技工業政府固定資產投資項目管理辦法規定的項目調整條件。

對于裝備研制或生產任務等項目背景任務要求發生重大變更條件，應分析在建設項目初步設計批復后，建設項目所依據的背景任務是任務總要求、需求等變化，還是裝備戰術技術指標變化，或是項目管理機關、上級系統或總體單位提出了新的功能、性能或指標要求，同時這些新要求或要求變化需要以上一級單位確定的文件、會議紀要、評審意見、試驗大綱等有效書面形式進行佐證。

對于國家和地方政府對建設項目實施的環境保護、消防、職業衛生、勞動安全、節能、保密等方面出臺新的法律法規或更新技術標準條件，應分析在初步設計批復后，與建設項目相關的有關法律法規或標準的哪些條款變化影響到了項目中的哪些建設內容。同時需要提交有關法律法規或標準條款變化的依據進行佐證。

對于進口設備引進受阻條件，建設單位應提交初步設計批復后引進受阻的相關資料作為依據。

2.2調整是否引起建設目標或綱領發生變化

建設目標或綱領是建設項目建成后實現的功能圖像，在項目實施過程中，如果裝備研制或生產任務等項目背景任務要求發生重大變更，有可能原立項批復的建設方案不能滿足背景任務需求，需要重新論證建設方案、以及由建設方案確定的建設目標或綱領，此時應認真分析建設方案與可研、初步設計批復的變化情況，根據建設方案的變化程度慎重考慮是調整部分建設內容還是進行項目可研或初步設計調整。

同時，在項目建設內容調整過程中，應關注項目建設內容調整后是否影響建設目標或綱領的變化，原則上部分建設內容調整不能影響建設目標或綱領的變化，如果由于建設內容調整導致建設目標或綱領擴大或縮減變化，也應當根據調整方案情況慎重考慮是調整部分建設內容還是進行項目可研或初步設計調整。

2.3項目投資概算是否能夠支撐建設內容調整

對于建設項目中調增建設內容的，應首先進行項目投資概算執行情況匡算，以確定項目投資概算是否能夠支撐項目調增建設內容。

項目投資概算執行情況匡算主要是看項目建設是否還有節約資金支撐項目調整。第一是要確認截至擬調整時，項目已經發生的合同額和使用的投資，對于已經實施的建設內容，應核算已經簽訂的合同總額，對于工程建設其他費，要按照批復的項目逐項落實已經發生的合同額或已經使用的投資；第二是預計項目初步設計批復內容還要發生的合同額和使用的投資，對于尚未實施的建設內容，應充分較為準確估算尚需發生的合同額或投資，對于已經實施的建設內容，應核算除已經簽訂的合同總額外是否還需使用的投資額度，對于工程建設其他費，要按照批復的項目逐項充分較為準確估算除已經發生的合同額或已經使用的經費外還需發生的合同額或需要的投資；第三是通過以上兩項核算和估算得出項目批復內容需要已經發生和預計發生的投資總數量，以此與批復概算進行比較即可明確項目節約資金，從而可判定節約資金是否能夠支撐項目調整。

2.4批復的環境保護、安全、職業病危害防護設施是否滿足建設內容調整需求

項目調整勢必導致項目建設方案的變化，批復的項目環境保護、安全、職業病危害防護設施是針對項目原批復的建設方案，建設方案的變化也會導致環境保護、安全、職業病危害防護設施變化，因此，在調整過程中，需要對原環境保護、安全、職業病危害等危險危害因素進行分析，對其環境保護、安全、職業病危害防護設施配置情況進行論證，以滿足有關法律法規和標準要求。

如果由于調整導致燃燒爆炸類、放射類等火工品、危險品的安全設計方案發生變化的，必須重新進行項目安全審查。導致環境保護、安全、職業病危害防護影響或設施配置發生重大變化的，應重新進行環保、安全、職業病危害的評價與設計。對于調增涉及火工品、危險品的工藝設備，必須重新進行項目安全審查，明確內外部安全距離、安全防護措施等安全要求滿足需求。

2.5現有基礎設施條件是否與建設內容調整匹配

現有基礎設施條件是指為保證工藝設備正常運行所需的建筑物、水電氣暖公用動力等基礎設施條件。對于調減工藝設備，應對原批復配套的專用建筑物、水電氣暖公用動力等基礎設施條件進行相應核減。對于調增工藝設備，調整報告應在調增必要性成立基礎上對以下幾方面進行論證、設計，一是在工藝布局方面，確定所在建筑物；二是在可行性論證方面，對現有建筑物條件與調增工藝設備布局進行論證，必要時進行建筑物承載、抗振等指標進行復核計算；三是在設備基礎方面，明確設備基礎方案及初步設計；四是在水電氣暖等公用動力方面，明確是利用現有條件還是新建條件，利用現有條件應有是否滿足需求的復核計算，新建條件應有設計計算。

2.6調減建設內容是否影響批復的建筑面積和征地面積指標

建設項目論證和設計過程中，建筑物面積和征地面積是根據建設內容的工藝布局綜合核算出來的，建設內容調整如果涉及調減建設內容，必須充分考慮該建設內容在批復的工藝布局中所使用的建筑面積和征地面積的調整。

2.7建設內容調整是否需要調整招標方案

建設內容調整時應對批復的招標方案進行復核。調增建設內容或概算的，按照國家及國防科技工業招標有關規定核準招標方案，在調整方案報告中核準明確；調減建設內容的，應對批復的招標方案進行復核，涉及招標方案變更的，在調整方案報告中提出核減。

2.8調整方案報告內容深度是否達到要求

調整建設內容須編制調整方案報。調整建設內容一般是在建設項目實施建設后期根據客觀原因、結合項目具體情況而開展的調整，沒有經過立項論證、可行性研究、初步設計過程。調整方案報告在論述建設內容調整時須逐項對提出調整的建設內容進行調整必要性、可行性論證，明確調整的必要、合理、可行結論，而且還要對提出調整的建設內容通過必要的仿真計算、工藝布局等進行設計，充分考慮調整建設內容運行使用的完整性、匹配性等。因此，調整方案報告內容深度必須覆蓋立項論證、可行性研究、初步設計過程，達到初步設計深度要求。

3調增建設內容需關注的問題

調增建設內容主要是調增工藝設備、公用設備或某項工程。一般來講，調增建設內容是指在初步設計批復的建設內容之外新增建設內容，或在初步設計批復的建設內容基礎上調增數量，對于調增建設內容應首先把握兩個慎重調整原則，一是在項目立項評估過程中已經被評估取消的建設內容，應慎重提出調整。二是在項目可研、初步設計中反復調增調減的建設內容，應慎重提出調整，一般常見的調增建設內容主要包括以下幾種情況。

3.1調增設備

調增設備是指在初步設計批復的設備清單之外調增工藝設備或公用設備。一般應重點闡述以下內容。

（1）設備能力描述

對擬調增設備的能力進行闡述，詳細描述該設備的功能、組成、主要技術性能指標、規格型號選擇等情況，明確該設備擬在項目中的任務、作用或解決的問題。

（2）調增必要性

調增必要性論證主要是說明調增的原因和理由。按照國防科技工業固定資產投資管理有關規定，從建設項目初步設計批復后的背景任務要求變化帶來的需求變化方面，以及環境保護、消防、職業衛生、勞動安全、節能、保密等方面法律法規或技術標準等有關條款要求的變化方面進行論證。

論證過程應關注：一是調整所依據的任務要求變化、有關法律法規或技術標準要求變化應是在初步設計批復之后發生的；二是調整所依據的任務變化須有明確的要求，該要求須是任務用戶、管理機關、上一級總體或系統單位在相關文件中明確的；三是環境保護、消防、職業衛生、勞動安全、節能、保密等方面法律法規或技術標準等有關條款要求的變化應是建設項目批復設備功能所缺少的；四是論證過程中應根據所依據的要求變化明確功能需求，由功能需求確定設備組成及功能或型號規格；五是論證過程中在明確設備組成及功能或型號規格基礎上，根據所依據的要求變化明確需達到的任務指標需求，由任務指標需求確定設備主要技術性能指標。

（3）調增可行性

調增的可行性論證主要論證設備的功能組成、性能指標等是否可以實現，是否能夠滿足任務變化的需求，是否能夠實現批復的建設目標，調增所需的其他公用動力等配套工程、建筑物等是否能夠滿足設備工藝布局需求等。

論證過程應關注：一是論證調增設備的功能是否滿足需求；二是論證調增設備主要性能指標是否滿足需求；三是對于調增的非標設備應論證其方案的可行性和合理性；四是對設備購置費，應要求調研材料或分項報價的支撐；五是對調增設備需明確土建、公用動力的要求，應有必要的方案設計、關鍵設計計算或仿真，對于利用已有條件需要對現有條件是否滿足進行計算復核，以確認滿足設備需求。

通過以上必要性可行性論證，確認設備調增是必要的，功能組成方案或型號規格是可行的，主要技術性能指標選取是合理的。

3.2調增設備數量

調增設備數量是指對于建設項目初步設計批復的某型設備在原批復數量基礎上增加。一般應重點闡述以下內容。

（1）設備數量及能力描述

首先明確建設項目初步設計批復的設備能力及數量、功能及作用，詳細描述初步設計中該設備的配置原則、任務或解決的問題。

然后對擬調增設備的數量及能力進行闡述，詳細描述擬調增的設備數量需完成的任務、作用或解決的問題。

（2）調增必要性論證

調增設備數量的論證主要集中在必要性論證，按照國防科技工業固定資產投資管理有關規定，從建設項目初步設計批復后的背景任務要求變化帶來的需求變化方面，以及環境保護、消防、職業衛生、勞動安全、節能、保密等方面法律法規或技術標準等有關條款要求的變化方面進行必要性論證，同時，進行數量調整時應進行設備負荷率計算。

論證過程應關注：一是調整所依據的任務要求變化、有關法律法規或技術標準要求變化應是在初步設計批復之后發生的；二是調整所依據的任務變化須有明確的要求，該要求須是任務用戶、管理機關、上一級總體或系統單位在相關文件中明確的；三是論證分析明確所依據要求的哪些變化導致原有設備配置數量不足；四是如果是批生產項目承接任務量變化導致生產綱領變化，該類變化是屬于建設目標和生產綱領變化，需要考慮重新申報補充能力，或是在原建設項目基礎上重新論證優化項目建設方案，不應單純增加某型設備數量；四是如果僅是該型設備完成的工作量增加，需要對設備負荷進一步核算，找出差距；五是對擬調增設備明確土建、公用動力的要求，應有必要的方案設計、關鍵設計計算或仿真，對于利用已有條件需要對現有條件是否滿足進行計算復核，以確認滿足設備需求。

通過以上必要性論證，確認設備數量調增是必要的，設備配置是合理的。

3.3調增某項工程

調增某項工程是指在項目原初步設計批復的范圍之外調增諸如圍墻、土石方、管溝、綠化、道路、泄洪渠等建筑工程類的建設內容，或在初步設計批復的原工程基礎上調增工程量。一般應重點闡述以下內容。

（1）調增必要性論證

調增工程的原因一般是根據工藝設備布局變化調整，或是根據國家及地方有關規劃、規劃設計條件、修建性詳細規劃控制要求、以及環境保護、保密等規定和標準要求變化而調整。

論證過程應關注：一是調整所依據的要求變化應是在初步設計批復之后發生的；二是調整所依據的任務變化須有明確的要求，該要求須是與項目調整內容有直接關聯關系。

（2）核算調增工程量

調整方案報告中有關調增工程須達到初步設計深度，因此需要在調增必要性論證基礎上完成調增工程量計算。

（3）確認統籌建設分攤數量

軍工固定資產投資建設項目中的圍墻、土石方、管溝、綠化、道路、泄洪渠等建筑工程采用項目統籌建設方式較多，因此，對于調增的工程量應按照項目統籌的原則進行分攤，確認計入本項目的工程量及投資。

4調減建設內容需關注的問題

一般來講，調減建設內容是指對初步設計批復某項建設內容的調減，或在初步設計批復的建設內容基礎上調減數量或工程量，主要是指以下幾種情況。

4.1調減設備

調減設備是指對初步設計批復的設備進行調減，一般應重點闡述以下內容。

（1）設備數量及能力描述

首先明確建設項目初步設計批復的設備能力及數量，詳細描述初步設計中該設備的配置原則、任務、作用或解決的問題。

然后對原批復需完成的任務、作用或解決的問題在擬調減設備后如何解決進行描述。

（2）調減必要性與可行性論證

調減設備必要性論證主要側重于調減原因、依據，闡述為什么要調減，調減可行性論證主要側重于批復該設備的功能是否還有需求，調減后是否還能夠滿足任務需求，實現項目建設目標，調減是否需要對相關動力工程、建筑物結構型式及面積進行調整，是否需要對環保、消防、安全、職業病防護、節能、保密設施等進行調整。

按照國防科技工業固定資產投資管理有關規定，從建設項目初步設計批復后的背景任務要求變化帶來的需求變化方面，以及環境保護、消防、職業衛生、勞動安全、節能、保密等方面法律法規或技術標準等有關條款要求的變化方面進行論證。

論證過程應關注：一是調整所依據的任務要求變化、有關法律法規或技術標準要求變化應是在初步設計批復之后發生的；二是調整所依據的任務變化須有明確的要求，該要求須是任務用戶、管理機關、上一級總體或系統單位在相關文件中明確的；三是調減設備應明確是在初步設計批復后已通過自籌或其他項目已解決，還是該型設備功能在工藝中不再需求等原因；四是調減設備后是否影響建設目標及綱領的改變或實現；五是設備調減是否對相關動力設備的數量、型號規格、技術指標進行調整；六是設備調減是否需要對相關設備基礎等工程及投資的調減；七是設備調減是否影響建筑物結構型式及面積等發生改變。

通過以上必要性可行性論證，確認設備調減是必要的，調減后不影響建設目標的實現，調減是合理的。

4.2調減設備數量

（1）設備數量及能力描述

首先明確建設項目初步設計批復的設備能力及數量，詳細描述初步設計中該設備的配置原則、任務、作用或解決的問題。

然后對原批復需完成的任務、作用或解決的問題在擬調減設備數量后如何解決進行描述。

（2）調減可行性論證

調減設備數量實際是對建設方案的優化，應主要對調減后的可行性進行論證。

論證過程應關注：一是調整所依據的任務要求變化、有關法律法規或技術標準要求變化應是在初步設計批復之后發生的；二是調整所依據的任務變化須有明確的要求，該要求須是任務用戶、管理機關、上一級總體或系統單位在相關文件中明確的；三是調減的設備數量應明確是在初步設計批復后已通過自籌或其他項目已解決，還是該型設備功能在工藝中不再需求等原因；四是調減后是否影響建設目標的實現；五是調減是否對相關動力設備的數量、型號規格、技術指標進行調整；六是調減是否需要對相關設備基礎等工程及投資的調減；七是調減是否影響建筑物結構型式及面積等發生改變；八是調減是否會引起工藝流程和布局的變化。

通過以上必要性可行性論證，確認設備調減是必要的，調減后不影響建設目標的實現，調減是合理的。

4.3調減某項工程

調減某項工程是指在項目原初步設計批復的范圍內調減諸如圍墻、土石方、管溝、綠化、道路、泄洪渠等建筑工程類的建設內容，或在初步設計批復的原工程基礎上調減工程量。一般應重點闡述以下內容。

（1）調減必要性論證

調減工程的原因一般是根據工藝設備布局變化調整，或是根據國家及地方有關規劃、規劃設計條件、修建性詳細規劃控制要求、以及環境保護、保密等規定和標準要求變化而調整。論證過程應關注：一是調整所依據的要求變化應是在初步設計批復之后發生的；二是調整所依據的任務變化須有明確的要求，該要求須是與項目調整內容有直接關聯關系。

（2）核算調減工程量

需要在調減必要性論證確定基礎上完成調減工程量計算。

（3）確認統籌建設分攤數量

軍工固定資產投資建設項目中的圍墻、土石方、管溝、綠化、道路、泄洪渠等建筑工程采用項目統籌建設方式較多，因此，對于調減的工程量應按照項目統籌的原則進行分攤，確認計入本項目的工程量及投資。

4.3.1調整設備主要技術性能指標

設備主要技術性能指標調整是調整中最常見的調整類型之一，主要調整原因有根據立項評估建議調整、根據任務需求調整、根據標準規范調整、根據市場調研情況調整。一般應重點闡述以下內容。

（1）設備功能描述

首先明確建設項目初步設計批復的設備功能，詳細描述初步設計中該設備的配置原則、任務、作用或解決的問題。然后對擬調整的主要技術性能指標進行闡述。

（2）調整原因論述

詳細闡述調整的原因和依據，通過任務變化推論主要技術性能指標變化情況。同時對調整后設備對于任務的滿足情況、優點進行描述。

4.3.2調整設備國別

設備國別調整分為國產調整為進口、進口調整為國產兩類，國產和進口的認定原則一般是按生產地進行認定。

（1）調整原因

進口調整為國產，一般為了支持國產化，基本屬于支持范圍。特殊情況如進口受阻改為國產時，需要提供進口受阻的相關材料進行支撐，同時需說明改為國產后是否可以滿足任務需求；國產調整為進口，需要有支撐的相關材料說明為什么國產不滿足需求，是指標達不到、功能不具備還是設備不成熟等原因。

（2）調整應關注的問題

一是該類調整是否引起項目外匯額度變化；二是國產調整為進口必須要有第三方同意進口的論證結論；三是該類設備調整是否會引起工藝變化，是否與其他設備指標匹配。

5結論

總之，軍工建設項目實施過程中建設內容調整種類較多，本文只針對常見的較為典型的調整進行分析，同時建設內容調整是一項政策性、技術型較強的工作，需要在項目管理過程中不斷總結。

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（作者簡介：賈蘭俊，男，河南鄭州人，研究員，長期從事軍工投資建設管理工作）

（作者單位：賈蘭俊、張云杰、耿新泰、魏立新，中國船舶集團有限公司第七一三研究所；劉彥奇，中國船舶重工集團國際工程有限公司）