建設用地土壤污染狀況調查報告評審工作探討

邊江 鮑雪蓉

摘要：《中華人民共和國土壤污染防治法》規(guī)定了由地方人民政府生態(tài)環(huán)境及自然資源主管部門對兩類建設用地土壤污染狀況調查組織評審，評審工作對建設用地是否能夠安全利用及后續(xù)建設用地是否開展風險評估、風險管控及治理修復至關重要，本文對評審過程中常見問題進行分析并提出相應對策。

關鍵詞：土壤;安全利用;評審;問題;對策

《中華人民共和國土壤污染防治法》于2018年8月31日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議通過，并于2019年1月1日起施行。該法規(guī)定了由地方人民政府生態(tài)環(huán)境及自然資源主管部門組織對土壤污染狀況普查、詳查、監(jiān)測、現場檢查表明有土壤污染風險的建設用地地塊及用途變更為住宅、公共管理、公共服務用地的地塊的土壤污染狀況調查報告組織評審。

江蘇省南京市為規(guī)范此項評審工作，由南京市生態(tài)環(huán)境局和南京市規(guī)劃和自然資源局共同發(fā)布實施了《南京市建設用地土壤污染狀況調查報告評審工作管理辦法（試行）》，并于2020年1月1日起實行，這一文件的發(fā)布實施在全省范圍內走在了前列，在主管部門對建設用地的管理上發(fā)揮了重要作用。本評審辦法已實施近1年，在評審的過程也暴露出了一些問題，現將這些問題及對策呈現出來，以便探討。

1 評審工作流程

目前的建設用地土壤污染狀況調查報告評審流程為：土地使用權人提交申請——生態(tài)環(huán)境部門對材料進行初審——生態(tài)環(huán)境、規(guī)劃資源部門共同組織評審——結果告知土地使用權人——報告上傳全國污染地塊土壤環(huán)境管理信息系統(tǒng)——規(guī)劃資源部門和土地使用權人可通過分配的賬號進入全國污染地塊土壤環(huán)境管理信息系統(tǒng)，查詢相關評審信息，作為土地流轉的依據。

2 評審中常見問題

2.1 業(yè)主單位對評審范圍界定不清

《中華人民共和國土壤污染防治法》第五十九條明確規(guī)定了只有土壤污染狀況普查、詳查、監(jiān)測、現場檢查表明有土壤污染風險的建設用地地塊以及用途變更為住宅、公共管理、公共服務用地的地塊才需要將土壤污染狀況調查報告送地方人民政府生態(tài)環(huán)境和自然資源主管部門組織評審。而部分業(yè)主及第三方機構并未全面了解評審范圍，經常出現提交評審范圍外的建設用地土壤污染狀況調查報告。

常見問題主要表現在以下幾個方面：（1）非重點行業(yè)企業(yè)用地、且無證據表明有污染跡象的工業(yè)用地轉為工業(yè)用地。（2）原農田、荒地等轉變?yōu)樯虡I(yè)用途。（3）居住用途轉居住用途等。

2.2 調查報告編制質量不高

目前要求在江蘇省開展建設用地土壤污染狀況調查的第三方機構在江蘇省土壤環(huán)境信息化管理平臺登記工作場所、資質能力、技術人員、專業(yè)設備、業(yè)績等相關信息，但主管部門并未對第三方公司能力進行認定。由于行業(yè)準入門檻較低，相關政策文件標準不完善，且近年來對土壤污染狀況調查的重視，市場需求大，利益驅動下導致第三方機構魚龍混雜，有些第三方機構甚至招聘無相關職業(yè)背景的人員從事此項工作。加之業(yè)主由于認知水平有限，缺乏甄別第三方機構的資質能力，且因價格因素，第三方機構進行土壤污染狀況調查時流于形式、調查工作不深入，報告編制質量不高。

常見問題主要表現在以下幾個方面：（1）歷史資料收集不齊全。用來辨識場地開發(fā)及活動狀況的航片或衛(wèi)星圖片收集不齊全，缺少2007年以前歷史影像圖;用于評價場地變遷過程的土地登記信息資料、土地流轉協(xié)議、土地征用補償證明材料、居民拆遷協(xié)議、土地承包文件、青苗補償費文件等缺失;地塊歷史上原有工業(yè)企業(yè)生產經營活動的相關資料，如環(huán)評文件、企業(yè)注冊登記文件、納稅記錄、生產經營和產品銷售記錄等過于依賴網絡數據，利用天眼查等工商登記信息代替企業(yè)生產、排污信息，缺乏實質性調查，忽略污染情況。（2）現場踏勘不深入。對調查地塊進行現場踏勘，踏勘多流于形式，對于面積加大地塊，對地塊內是否有外來土壤，是否有惡臭、化學品味道和刺激性氣味及污染和腐蝕的痕跡判斷不嚴謹;走訪場地周邊是否存在污染源時過于簡單;使用快速檢測儀器對場地土壤狀況進行檢測時，快篩點位選取比較隨意，采樣深度（無論是否有覆土）的確定比較主觀。（3）第二階段采樣調查質控不嚴、程序混亂。采樣方案編制比較隨意，不符合規(guī)范要求，土壤采樣點、地下水監(jiān)測井、土壤對照點的布設未充分考慮原地塊生產工藝、產排污情況、土壤類型和地下水流向;檢測方案編制過于簡單，檢測污染物種類多選用《土壤環(huán)境質量 建設用地土壤污染風險管控標準（施行）》規(guī)定的45項必測指標，缺少特征污染因子及對特征污染因子確定依據的表述;樣品分析檢測質控不嚴，現場探測、采樣方法和程序未在報告中體現，報告一般多論述規(guī)范要求，缺乏對試劑探測、采樣過程的表述，無法判定現場測繪、土壤及地下水樣品的采集、管理與保存、現場快速檢測的真實性、規(guī)范性。（4）檢測實驗室檢測能力有待認定。部分實驗室雖具有CMA資質，但部分檢測項目并不具備檢測能力，且實驗室分析方法不符合土壤樣品方法，檢測結果的有效性有待論證。（5）調查報告結果和評價分析不透徹。分析檢測結果未涵蓋所有檢測項目，一般僅列出檢出項，切對檢測結果分析不透徹，缺乏對檢出超標污染物與污染源關系的分析和評價。

2.3 評審質量參差不齊

土壤污染狀況調查涉及地塊位置、面積、現狀用途和規(guī)劃用途;調查地塊及周邊區(qū)域的地形、地貌、地質和土壤類型;地塊歷史用途變遷情況;工礦企業(yè)平面布置、工藝資料（包含管線及構筑物）或者農作物及其他植被分布情況;地塊現狀環(huán)境描述、現存構筑物、外來堆土、固體廢物、水環(huán)境，潛在污染源及遷移途徑分析;地塊周邊環(huán)境描述、環(huán)境敏感點，周邊潛在污染源及污染遷移分析;突發(fā)環(huán)境事件及處置措施情況;地塊土樣快速檢測情況等信息。按照規(guī)定，對于污染類型單一、技術性不復雜的地塊，由地方人民政府生態(tài)環(huán)境及自然資源主管部門組織內審;復雜或高風險的地塊，組織專家評審。

常見問題主要表現在以下幾個方面：（1）主管部門評審人員專業(yè)背景、業(yè)務能力有限。主管部門評審人員一般由生態(tài)環(huán)境、規(guī)劃資源部門分別派1—2人組成，而地塊內工業(yè)企業(yè)的生產、排污情況、企業(yè)管理、污染事故發(fā)生情況、地塊的歷史用途和規(guī)劃用途等涉及主管部門的多個科室，評審人員的專業(yè)背景、業(yè)務能力水平很難做到涵蓋所有內容。（2）一般復雜地塊評審專家為3名，很難做到涵蓋環(huán)保、監(jiān)測、化工、土壤、地質、農業(yè)等多領域，有遺漏風險點的可能性。（3）部分污染因子因缺少土壤標準，導致報告結論不清晰，評審結論不準確，無法為環(huán)境管理提供準確依據。

3 常見問題的對策建議

3.1 加強宣貫，提高土地使用權人的責任意識

地方人民政府生態(tài)環(huán)境及自然資源主管部門要加強對《中華人民共和國土壤污染防治法》《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法》等相關法律法規(guī)政策的宣貫，明確土地使用權人的責任。（1）對于從事過有色金屬冶煉、石油加工、化工、焦化、電鍍、制革等行業(yè)生產經營活動的，以及從事過危險廢物貯存、利用、處置活動的建設用地，必須開展建設用地土壤污染狀況調查。（2）土地使用權人對于依法需要開展土壤污染狀況調查的地塊應當主動啟動調查，并積極配合從事土壤污染狀況調查的第三方機構開展工作，提供真實有效的證件、圖紙、報告、記錄等相關資料，幫助協(xié)調人員訪談、現場踏勘等工作。土地使用權人未按照規(guī)定進行土壤污染狀況調查的、與土壤污染狀況調查單位惡意串通出具虛假報告的，承擔相應法律責任。（3）保障土壤安全利用的前提下減少不必要的過度調查。通過第一階段的污染識別，主要是資料收集、現場踏勘、人員訪談，能確認場地內及周圍區(qū)域當前和歷史上均無明確的、引起土壤污染的來源，則認為場地的環(huán)境狀況可以接受，直接從第一階段的調查分析中得到結論，結束調查活動，不啟動第二階段采樣分析，避免不必要的時間、資金投入，降低守法成本。

3.2 出臺第三方機構能力評估及監(jiān)管辦法，提高行業(yè)準入門檻

盡快出臺第三方機構，包括調查單位、采樣單位、檢測單位的具體能力資質要求，并開展能力評估工作，淘汰能力低下的第三方機構，為切實開展土壤污染狀況調查工作奠定基礎。（1）加強第三方機構能力認定。主管部門應對從事土壤污染狀況調查、檢測的第三方機構應當將工作場所、資質能力、技術人員、專業(yè)設備、業(yè)績等相關信息登記備案，并組織能力認定，適時公布抽查考核情況。（2）強化第三方機構責任意識。第三方機構對出具的調查報告、檢測報告等材料的真實性、準確性、完整性負責，編造虛假人物訪談記錄、歷史文件資料和現場圖片、檢驗檢測數據的，承擔相應法律責任。（3）加大調查培訓力度，針對調查中出現的問題，組織專題培訓。尤其是應強化采樣點位選擇的論證;采樣布點方案、特征檢測因子和檢測數據與污染源之間的邏輯關系論證。

3.3 規(guī)范評審內容要點，提升評審質量

制定標準化評審實施細則及評審專家管理辦法，避免評審工作主觀性大。（1）探索制定標準化評審實施細則，逐條逐項進行評分。生態(tài)環(huán)境部門主要負責對地塊內企業(yè)排污情況及污染物檢測情況進行把關;規(guī)劃資源部門主要負責對地塊四至范圍、歷史、現狀、土地使用權人、用途變更、規(guī)劃用途、有關用地審批和規(guī)劃許可等信息進行核實。（2）加快專家?guī)旖ㄔO，出臺評審專家管理辦法，規(guī)范專家評審程序，客觀公正、科學嚴謹的獨立出具審查意見，對出具的審查意見終身負責。同時，應主動回避與自身有利害關系的評審項目。（3）擴大評審人員范圍，強化評審過程現場踏勘。主管部門熟悉情況的科室人員、地塊所在社區(qū)和周邊區(qū)域中了解實情的人員、地塊使用歷史的業(yè)主代表等都可參會，必要時組織現場踏勘，實地了解地塊情況。

4 結語

建設用地土壤污染狀況調查報告評審工作關系建設用地能否安全利用，是否進行后續(xù)風險評估、風險管控、修復治理等工作，故在評審過程中應認真對待，確保建設用地得到安全利用，保障人居安全。

作者簡介：邊江（1984— ），男，漢族，江蘇南京人，本科，工程師，南京市溧水區(qū)環(huán)境監(jiān)測站副站長，從事環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境管理、環(huán)境執(zhí)法等相關工作;鮑雪蓉（1985— ），女，漢族，江蘇南京人，本科，工程師，從事環(huán)境管理、環(huán)境執(zhí)法等相關工作。