新冠肺炎疫情下，全球政府航天支出逆勢增長

郭筱曦 程藝（北京空間科技信息研究所）

在新冠肺炎疫情影響下全球經濟動蕩的一年里，全球政府航天預算連續第5年保持增長態勢，創造了自2009年以來從未有過的年度增長率。根據歐洲咨詢公司（Euroconsult）2020年發布的兩份研究報告—《空間探索前景（第二版）》和《2020年政府航天計劃》顯示，全球政府航天支出在2010－2015年經歷了一段低迷時期并在2015年恢復增長之后，在2020年達到了創紀錄的高點，預算總計825.9億美元，較2019年增長10%；而在最為矚目的空間探索（載人航天和空間科學與探測）領域，全球政府投資總額達200多億美元。

1 國家差距日益顯著

美國強勢增長，中國穩步前進

以國家為視角，美國政府航天計劃支出仍以無可爭議的優勢在全世界政府中遙遙領先，軍民航天支出總額在2020年達到477億美元（占世界總額的58%），以6.3%的5年復合年增長率強勢增長，而其軍事航天預算的5年復合年增長率更高達9.7%。美國前總統特朗普已證明在他帶領下的政府是美國航天計劃的支持者，特別是在軍事航天和空間探索方面有選擇性地增加開支。2020年5月，特朗普在2020財年預算修正案中為美國國家航空航天局（NASA）追加了16億美元的額外撥款，而此前NASA已獲210億美元。至此，NASA預算已連續多年保持雖不顯著但十分穩定的漲勢。目前，美國軍事航天正處于新一輪采購周期中，將持續到21世紀20年代中期。展望未來，軍事航天將持續推動美國航天計劃支出，而空間探索將在接下來整個10年中推動民用預算的增長。

中國鞏固了其作為全球第二大航天國家的地位。據歐洲咨詢公司估計，中國航天計劃的規模為89億美元，較21世紀初增長了近3倍。在過去的10年中，中國航天預算以每年14%的平均速度增長。雖然位列全球第二，但與美國航天計劃規模有量級差距。

法國目前在全球排名第三，其國家航天支出為40億美元，位居歐洲國家之首，超過了日本和俄羅斯。日本航天預算在過去的3年中停滯在30億美元左右；而俄羅斯航天預算繼續下滑至36億美元，不過有望在未來幾年內恢復。

新興航天國家與傳統航天強國差距擴大

空間資產帶來的社會經濟效益及商業航天市場的迅速發展，吸引了越來越多的國家投資于航天。然而，盡管存在這一趨勢，新興航天國家與傳統航天強國之間的差距在過去10年中也顯著擴大。美、中、法、日、俄這五國的航天預算合計占全球總額的80%以上，而新興航天國家較為集中的拉丁美洲和中東/非洲地區的份額分別僅為0.3%和2%。這方面的差距未來可能會進一步擴大，尤其是疫情造成的經濟后果，可能會迫使新興航天國家重新評估、取消或推遲各自的航天投資，以保障公共財政。

2 投資重點集中在空間探索與對地觀測領域

受美國“阿爾忒彌斯”（Artemis）計劃、中國載人空間站等航天任務及歐洲航天局（ESA）、俄羅斯和日本等巨額投資的推動，“載人航天”在2020年超過“對地觀測”成為獲資金最多的應用項目，達到132億美元。NASA每年的預算中，有超過50%撥給了載人探索與運行任務部，主要用于先進探索系統開發，保障載人重返月球目標。俄羅斯2020年載人航天的預算估計為209億盧比(約3300萬美元)，占預算總額的17%。盡管國內經濟緊張，俄羅斯仍承諾確?！皣H空間站”運行到2024年，并在2021年發射尚在地面、已建成多年的兩個艙段。至于空間站是否進一步延壽，俄羅斯政府表示與NASA談判進展緩慢，其將在2021年底前做出是否獨立建造近地軌道空間站的重大決定。

2020年，超過40個國家在“對地觀測（和氣象學）”領域共投資117億美元，這一領域之所以經久不衰，是因為它經常是新興航天國家的首選投資領域，而其軍民兩用性質也會受到航天大國的青睞。過去10年中，全球政府共發射了1000余顆衛星，其中對地觀測衛星近300顆。新一代軌道基礎設施和空間探測任務（包括2020年發射的3次火星探測任務）的發展助推了“空間科學與探測”領域的投資增長，2020年共投入90億美元。

3 多重因素共同推動政府預算增長

2020年，全球民用航天預算總計502億美元，已連續第10年超過軍事航天預算，占全球總支出的61%，比2007年高出10個百分點。國防預算在本質上是周期性的，雖然包括俄羅斯、法國、印度在內的其他國家也在增加軍事航天預算，但美國支出仍占世界軍事航天總支出的75%。歐洲咨詢公司首席顧問兼“政府航天計劃”研究產品主編西蒙對此評論稱：“與周期性的軍事航天預算相反，民用開支更容易受到外部沖擊，如經濟危機、油價下跌和政府優先事項的轉變?！?/p>

民用航天預算的增長是由政府投資力度加大、新一輪月球探測活動熱潮，以及蓬勃發展的商業市場共同推動的。

政府投資保障航天發展

由于航天計劃的資本密集性質，政府投資仍是保障航天發展的主要動力。對航天的公共投資催生出規模頗大、充滿活力的天基服務和產品市場，而航天能力現在被廣泛認為是應對經濟、社會和環境多方面挑戰的重要手段，政府在扶持航天工業發展方面所起的作用不可取代。為此，各國政府一直在采取各種舉措。自2000年以來，投資航天的國家數量不斷增加，2020年有85個國家被標記為航天投資國，而10年前還不到這個數字的1/2，這表明各國政府認為對航天事業的投資至關重要，可以支持本國的社會經濟、戰略和技術發展。

特朗普政府認為，美國在太空中的存在對包括經濟、國家安全、科學進步和外交政策在內的各個方面的國家利益均有倍增效應，在當前國際形勢下，美國比以往任何時候都更加依賴航天能力。認識到這種依賴，美國在商業伙伴和國際伙伴的支持下，采取了“全政府”參與的方式，使其航天政策、計劃和預算與國家利益相一致，實現美國航天的長期可持續發展。

新一輪月球探測活動興起

全球政府航天計劃中，空間探索任務占有非常重要的位置，也是當前國際社會備受矚目的焦點。不論從科學探索角度還是政治博弈立場，世界航天強國、大國之間的暗潮涌動，激起國內外輿論重重波瀾。在新一輪月球探測熱潮中，月球作為地球天然衛星的戰略價值和地緣政治價值，受到航天大國的關注，繼而被認為是未來載人火星任務的核心部分。此外，各航天機構的共同目標是創造可持續的月球市場環境，成本分攤、風險共擔和伙伴關系是新一輪月球探測的關鍵目標。

特朗普上任后不久就啟動了載人重返月球的“阿爾忒彌斯”計劃，NASA在2020年與8個伙伴國分別簽署了《阿爾忒彌斯協定》（Artemis Accords），作為指導載人月球探索計劃國際合作的規則框架。NASA還先后于2020年10月和12月與ESA和加拿大航天局（CSA）正式確立了有關月球軌道平臺“門戶”（Gateway）的合作伙伴關系。澳大利亞早在2019年9月就宣布加入美國的“月球到火星”（Moon to Mars）探索戰略，包括其“阿爾忒彌斯”計劃，為支撐該計劃實施和兌現對NASA的承諾，澳大利亞總理保證澳大利亞航天局（ASA）的預算將至少會增至2019財年的3倍。

與ESA和加拿大同為“國際空間站”傳統合作伙伴的俄羅斯并未再次跟隨美國的腳步。俄羅斯在2020年10月宣布，不會大規模為月球軌道平臺“門戶”出資，因為該項目迄今為止似乎過于“以美國為中心”。但俄羅斯并沒有放棄月球，計劃在5年內先后發射無人登月任務月球－25、26和27（Luna－25、26和27），并計劃2030年前發射載人登月任務。2021年3月9日，中俄兩國簽署《中華人民共和國政府和俄羅斯聯邦政府關于合作建設國際月球科研站的諒解備忘錄》，將秉持“共商、共建、共享”的原則，推動國際月球科研站廣泛合作，面向所有感興趣的國家和國際伙伴開放，加強科學研究交流，推進全人類和平探索利用太空。

4 疫情對全球航天的影響

隨著世界慢慢恢復“正?！边\行，預計航天活動也將回到正軌。盡管如此，航天業也不免會受到國際環境的影響，并將經歷經濟不良后果的連鎖反應。NASA總監察長辦公室（OIG）審查了NASA首席財務管理辦公室收集的重大計劃和項目成本數據，并于2021年3月發布報告，估計疫情對NASA計劃的財政影響可能達30億美元，截至2020財年末，這一數字為16億美元，其余部分是對未來影響的初步估計。預計這次疫情的影響在各國和航天垂直領域將有很大差異，但不太可能破壞政府的長期目標。迄今為止，美國仍是全球航天戰略的最大投資者和主要驅動力。以空間探索為核心的美國國家航天戰略與美國政治密切相關，由于美國國內疫情造成的經濟衰退，2024年載人重返月球的計劃以及其他重大航天計劃可能會出現進一步延期，對當前發展勢頭及國際和私人合作伙伴產生不利影響。此外，疫情危機可能會使私營航天初創公司本就脆弱的經濟狀況雪上加霜，對它們的存亡構成挑戰。

5 結語

由于新冠肺炎疫情發生時，當年的政府航天預算基本上已經確定，洶涌而來的疫情并沒有對預算產生太大影響，但在當前全球經濟背景下，各國政府未來能否維持這一歷史性預算水平仍有待觀察。西蒙主編評論稱，新興航天國家是否會繼續貫徹實施國家航天政策和戰略，還是將投資轉移到其他領域，這是需要密切關注的問題。盡管全球形勢如此，且存在與之相關的諸多挑戰，但今后10年對許多政府和私人參與者來說可能也是機會。預計國際合作關系和公私合作關系將繼續鞏固，成為全球航天計劃、尤其是空間探索計劃的必要條件。