國家治理現代化進程中的政府公信力體系構建研究
——基于中國綜合社會調查(CGSS)的結構方程模型分析

趙遠躍,陳 長,王 堯

(1.貴州大學 公共管理學院,貴州 貴陽 550025;2.浙江大學 管理學院,浙江 杭州 310058)

黨的十八屆三中全會提出,全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化。此后一石激起千層浪,卷起了國家治理現代化研究的大浪潮。政府作為國家機器的中軸運轉裝置,不但肩負著國家治理現代化的時代重任,而且承載著人民對美好生活實現的殷切厚望。2019年4月23日,李克強總理在國務院第二次廉政工作會議上強調,政府系統廉政建設和反腐敗工作應該持續深入推進,以此增強政府行政的公信力[1]。政府公信力是公眾的一種信賴,也是公眾的一種認可,是關系到政府合法性的重要現實問題[2]。Kong D T[3]指出,在世界范圍內,公眾對政府的信任度一直在下降。本文的兩個議題由此產生:在國家治理現代化的時代背景下,影響政府公信力高低的因素有哪些以及如何構建新時期政府公信力體系?問題的回答將有助于政府在日新月異的時代激蕩中尋覓到冷靜思考的立足點并形成理性的共識,為政府高度公信力體系的構建提供學理支撐,進而反芻政府治理實踐,助推國家治理體系及治理能力現代化。

一、文獻綜述與假設推演

(一)文獻綜述

政府公信力是公眾對政府職能履行情況的信任評價,也是體現政府行政能力的客觀結果。自黨的十九大召開以來,我國實務界和學術界對政府公信力的理論研究和實踐探索的熱情從未衰減,并且已從不同的視角進行了較完整的分析,謀劃出了政府高度公信力的美好愿景。綜合各位學者的觀點,政府公信力研究大致可以劃分為以下三條路徑:

1.聚焦于政府內部導向改革的研究。這條路徑下的學者認為通過改革行政機構、行政人員激勵機制和層級結構等內部因素可以提升政府公信力。James O等[4]指出,提高政府公信力的舉措往往依賴于更好地報告政府機構的努力和成就,但如果公民不相信機構的業績報告,那這些舉措可能對增強政府公信力沒什么作用。靳永翥等[5]人基于貴陽沙南社區的個案研究表明,將大數據、云計算等新一代信息技術嵌入政府治理中能產生一種有別于傳統人際信任、制度信任和技術信任的新型信任形式,即“智慧信任”,其將有助于提升公眾對政府的信任度。隨著近幾年治理理論在各個領域的中興,服務型政府、回應性政府和數字型政府等新型政府的構建思維逐漸沖擊著靠改革政府自身就能提升公信力的傳統構建理念。由此,傳統理念與時代發展就顯得格格不入,于是許多學者開始反思,嘗試從不同向度去研究政府公信力。

2.側重于政府外部導向改革的研究。這條路徑主要研究如何提升政府服務效率、如何改善政府行政形象和如何提高公共服務供給質量,藉此提升政府公信力。陳永國等[6]認為對外提升公共服務滿意度是提升政府公信力的有效策略。Huang Z等[7]的研究指出,電子政務的有用性和公信力能影響到公眾行為,提升電子政務的可用性可明顯提高其公信力。姜濤等[8]的研究指出,政府只有加強與外部的溝通,提升公民政治生活的積極性和主動性才能提升自身公信力。呂維霞等[9]探討了公眾感知對政府公信力的影響,其中,公眾感知主要包括滿意度、政府形象、政府承諾、公眾感知質量、公眾人口統計特征等。不難發現,這條路徑是對第一條路徑的補充和完善,是政府公信力對內導向研究與對外導向研究的交接與互動。作為一個復雜的系統工程,政府公信力提升需要諸多要件進行組合并加以調適,從利益主體來看,這不僅涉及信用方也關乎信任方。

3.散落于各個領域的學科性研究。這類研究已經有了較為豐富的學術積累,它們分布在社會學、政治學、經濟學和新聞學等領域,處在不同的學科范式和政府公信力研究之間。孟慶國等[10]指出政府公信力的倫理張力主要由政務誠信、政府信用和政府信任構成,這些要素是引領力、支撐力和促進力三者的有機統一。Yang S U[11]以中東呼吸綜合癥(MERS)暴發期間,韓國公民指責政府與公眾之間缺乏對話、風險信息可信度低及媒體的報道普遍不實等事例為切入口,探討了政府對話能力與風險信息可信度在負面政府公關效果中的作用,也探討了負面政府公關效果對政府公信力的影響。張艷[12]指出,社會時代環境因素也是導致政府公信力普遍下降的重要原因。可以看到,這一路徑下的學者們從不同的學科視角研究了政府公信力,嘗試逐漸完善政府公信力研究知識譜系。

整體看來,上述研究都極其富有實踐與理論洞見,盡管不同的研究路徑在理論基礎、學科背景和研究偏好上有所差異,但三條路徑并未彼此隔絕。在當前政府公信力研究領域,單一路徑的研究已經失去吸引力,沒有學者會固執地認為存在顛撲不破的研究路徑;此外,單一分析路徑可能忽略了豐富的社會現實而顯得十分僵硬,這樣只會導致研究結論與現實情境“水土不服”、研究理論“肌無力”等現象的發生。因此,真正的挑戰不在于竭盡全力去尋找影響政府公信力的所有因素,而在于通過深刻的現實觀察和經驗研究闡明這些因素對于政府公信力提升的實際影響及意義。總而言之,雖然現有研究從理論和實證上對政府公信力的影響因素進行了廣泛討論和細致刻畫,但囿于數據樣本的可獲得性和個案研究代表性等方面的局限,如何提高政府公信力這一命題仍然葆有厚實的生命力,特別是在國家治理現代化的庇萌下顯得尤為重要,需要更多實證檢驗與理論反思以回應時代之需。

(二)假設推演

政府公信力對于社會和諧、經濟發展和政治穩定的作用不言而喻,其概念自濫觴之初便身兼重任。如前所述,日臻發展的政府公信力研究為我們描繪了一幅特殊的政治生態圖景,盡管不同學者都對如何提升政府公信力這一命題提出了獨特的見解,但在紛繁復雜的觀點之中,還是能依稀捕捉到一條驅動政府公信力構建的邏輯線索,細微但甚為關鍵,本文將其拆解為如下四個維度:

1.行政效率(Efficiency)。優化審批程序、提高行政效率和深化“放管服”等一直都是政府改革的重要措施。結合地方實踐來看,2018年5月23日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深入推進審批服務便民化的指導意見》,文件中把浙江省“最多跑一次”經驗做法作為典型經驗向全國分享[13]。除此之外,甘肅省的“一站式”服務和“一窗式”辦理、山東省的“互聯網+政務服務”改革和北京市的“多證合一,一照一碼”登記制度改革都可以管窺到政府提升行政效率的影子。李文彬等[14]利用廣東省治安、環保和就業等客觀績效數據進行分析發現,政府的行政績效能顯著影響到公眾的公共服務滿意度。可以看到,提高行政效率常作為政府改革的首選策略,或者說政府常通過提高自身運轉效率來提升自身在公眾心中的形象。據此,本文提出如下假設:

假設H1:行政效率正向顯著影響政府公信力,即提高行政效率能顯著提升政府公信力。

假設H2:行政效率正向顯著影響公共服務滿意度,即提高行政效率能顯著提升公共服務滿意度。

2.治理能力(Estimate)。政府治理能力指政府履行自身職能的能力,包括政府行政能力、法治能力和服務能力等。在國家治理體系及治理能力現代化的時代背景下,治理能力無疑成為影響政府公信力高低的一個關鍵變量。宋長青等[15]認為,政府公信力主要受到政府能力和特征的影響,同時也與政府公平性和政府專業性等因素正相關。唐土紅[16]從不同角度重新審視了政府公信力的研究現狀并指出,政府的公信力與政府制度的信任兩者相互關聯,政府的公信力受到政府行政活動評價的顯著影響。這就牽引出一個問題,在現實實踐中一些地方政府社會治理能力有了顯著提升,但公信力還是不足,如扶貧領域、公共價值沖突領域等。因此,本文更多將目光聚焦于治理能力與公共服務滿意度的關系上,而非治理能力與政府公信力的關系上。據此,本文提出如下假設:

假設H3:治理能力正向顯著影響公共服務滿意度,即提升政府治理能力能顯著提升公共服務滿意度。

3.依法水平(Statute)。依法水平是指政府及行政人員在執行公務過程中的法治化程度,分為宏觀和微觀兩個層面。前者要求必須遵循國家政策、法律和法規等規定,后者則要求符合行為規范和規則制度等。翁列恩等[17]指出公信力是政府職能履行有效性和政府行為合法性的重要保障,依法辦事是提升政府公信力的重要舉措。Zhang H X等[18]基于中國12個省份的數據,詳細分析了反腐措施對腐敗認知和政治認知的影響并指出,公眾對腐敗的認識影響著人們對政府公信力的態度,反腐工作減輕了公眾對中央政府信任的損害,但對省級政府信任的損害并沒有明顯減輕,反腐努力也未能有效修復政治信任。陳永進等[19]的研究指出,依法辦事水平可正向調節清廉感知對地方政府公信力的影響。除此之外,莫于川[20]和廖永安等[21]都指出提高政府依法水平可以減少政府腐敗行為,提升公眾對政府的清廉認知,進而增加政府的公信力。據此,本文提出如下假設:

假設H4:依法水平正向顯著影響政府公信力,即提升政府依法辦事水平可顯著增強政府公信力。

假設H5:依法水平正向顯著影響公共服務滿意度,即提升政府依法辦事水平可顯著提高公共服務滿意度。

4.公共服務滿意度(Satisfaction)。公共服務滿意度始肇于Oliver R L[22]的“期望—不一致”顧客滿意度模型。該模型驗證了顧客滿意度很大程度上受到顧客期望與實際結果之間的差距影響。李金龍等[23]指出提升政府的公共服務能力將有助于提升政府公信力。Zhao D H等[24]研究發現,公民對公共服務質量、普遍民主、參與政府和政府透明度的滿意度變量與我國政府公信力均呈正相關關系。何奇兵[25]的研究表明,公共服務滿意度在質量感知和政府公信力之間起著中介作用。張龍鵬等[26]采用Tobit模型指出,在線政務服務可顯著提升公共服務滿意度。不難發現,公共服務滿意度不僅可成為衡量公共服務質量與水平的重要指標,還可以成為評價政府治理實際效果的重要參考標準。據此,本文提出如下假設:

假設H6:公共服務滿意度正向顯著影響政府公信力,即增加公眾的公共服務滿意度可顯著提高政府公信力。

最后,根據H2、H5和H6的假設,本文提出如下假設并繪制政府公信力影響因素的初始模型(見圖1)。

假設H7:公共服務滿意度可構成行政效率與政府公信力之間的中介變量。

假設H8:公共服務滿意度可構成治理能力與政府公信力之間的中介變量。

假設H9:公共服務滿意度可構成依法水平與政府公信力之間的中介變量。

圖1 政府公信力影響因素的初始模型

二、研究設計與結構方程模型的引入

(一)數據來源與描述性統計

本文數據來源于中國綜合社會調查(Chinese General Social Survey,CGSS)2015年數據。2015年CGSS項目調查覆蓋28個省/市/自治區的478個村居。經統計,共完成有效問卷10 968份,具體變量測量及描述性統計如表1所示。在變量賦值方面,-8表示不知道、-3表示拒絕回答、-2表示不知道、-1表示不適用、1表示非常不滿意、2表示不太滿意、3表示說不清滿意或不滿意、4表示比較滿意、5表示非常滿意。此外,對于數值正好相反的變量采用反向賦值的方法,對于殘缺值采用數列平均數加以置換;同時,對樣本數量進行了一定精簡以符合本研究的需要。

(二)結構方程模型構建

結構方程模型(Structural Equation Model,SEM)是基于變量的協方差矩陣來分析變量之間因果關系的一種分析模型[27]。這種模型因其可以在錯綜復雜的因果條件組合環境中梳理出清晰的因果鏈條,且符合本文研究變量的特性,故成

為本文的分析工具。拆分來看,結構方程模型一般由結構方程和測量方程組成,結構方程反映潛變量的矩陣關系,其關系式為:

表1 變量測量及描述性統計

在關系式(1)中:η和ψ分別表示內生潛變量和外生潛變量,C(0)表示內生潛變量之間的關系矩陣,C(1)表示外生潛變量對內生潛變量的影響系數矩陣,又被稱為變量之間的因子負荷矩陣,ζ表示殘差項,即模型外的干擾因素。

測量方程則是反映測量變量與潛變量之間的關系,其關系式為:

在關系式(2)中:x和y分別表示內生觀測變量與外生觀測變量,C(2)表示內生觀測變量在內生潛變量上的因子負荷矩陣,C(3)表示外生觀測變量在外生潛變量上的因子負荷矩陣,δ和ε分別表示內生觀測指標與外生觀測指標的誤差項[28]。

綜上所述,可建立如下測量政府公信力的結構方程矩陣模型:行政效率(efficiency,AE)、治理能力(estimate,GE)、依法水平(statue,LL)、公共服務滿意度 (satisfaction,SS)和政府公信力(image,GC)為潛變量,潛變量之間的箭頭表示不同變量之間的因果關系,e是模型外的干擾因素,即殘差變量。模型矩陣形式為:

第m個潛變量對第n個潛變量作用的系數矩陣,變量間不存在此因果系數的為0,本研究中的m=5。

同時,結合表1和關系式(2)來看,也可以推導出用于描述測量變量等式的測量模型的矩陣形式為:一個n行的觀察變量個數和與m列的潛變量個數組成的系數矩陣,用于反映潛變量與測量變量之間的關系,本研究中的m=5。

(三)模型修正與擬合

1.初始模型修正。為了更好地使模型擬合數據盡可能降低chi-square值,提升顯著性水平(probability level,P);同時,為了保持各個殘差項的內在獨立性,本文并未增列各個殘差項的相關關系,而是根據修正指標(modification indices,M.I.)和因素負荷量對變量要素進行刪減,以此增強結構方程模型的配適度。具體而言,本文使用AMOS軟件進行政府公信力影響因素模型的繪制和測量,篩選出殘差協方差數值較大的相關項,并根據模型的修正需要,在保障測量題項不少于三個的基礎上刪除了GE1、GE2、GE3、GE4、SS3、GC4、LL2和LL4,用AE1、AE2和AE3三個題項測量行政效率(Efficiency),用CE5、CE7、CE8和CE9測量治理能力(Estimate),用LL1、LL3、LL5和LL6測量依法水平(Statute),用SS1、SS2和SS4測量公共服務滿意度(Satisfaction),用GC1、GC2和GC3測量政府公信力(Image),并使用極大似然法進行參數估計(見圖2)。

圖2 政府公信力影響因素的最終模型

2.驗證性因子負荷檢驗。本研究的驗證性因子分析(Confirmatory Factor Analysis,CFA)測量模式變數縮減根據劉濤[29]所使用的二階段模式進行修正,即先檢驗測量模型,然后再對完整的SEM模型進行評估。本研究針對五個構面進行CFA分析,即治理能力、公共服務滿意度、政府公信力、行政效率和依法水平,結果如表2所示,除了行政效率外,其余構面的負荷量(Std.)均大于0.5且達顯著,組成信度(CR)大于0.6,平均變異數萃取量(AVE)大于0.5,符合Fornell C等[30]的標準,即因素負荷量大于0.5、組成信度大于0.6、平均變異數萃取量大于0.5、多元相關系數的平方大于0.5。本模型考慮到行政效率有許多殘缺項等原因,因此不再對行政效率這個潛變量做過多討論,僅和其它變量放在一起分析。

表2 修正后模型的驗證性因子載荷檢驗

3.模型擬合指標研判。擁有良好的模型擬合度是SEM分析的必要條件,模型擬合度越好表示模型矩陣與數據矩陣越接近。本文挑選了絕對擬合度指標、增值擬合度指標和精簡擬合度指標進行模型整體模式的擬合度評價,包括x2數值、x2與自由度(df)的比值、擬合度指標(Goodness of Fit Index,GFI)、調整后的擬合度指標(Adjust Goodness of Fit Index,AGFI)、近似誤差均方根(Root Mean Square Error of Approximation,RMSEA)、規范擬合參數(Normed Fit Index,NFI)、比較擬合度指標(Comparative Fit Index,CFI)、漸增擬合度指標(Incremental Fit Index,IFI),赤池信息標準 (Akaike Information Criterion,AIC)、貝葉斯信息標準(Baysiean Information Criterion,BIC)、一致赤池信息標準 (Consistent Akaike Information Criterion,CAIC)。結果如表3所示,除了NFI指標外,本模型的各項擬合指標都優于擬合標準,NFI也都在可接受范圍內,模型具有較高的擬合度。

表3 結構方程模型擬合度

表4 結構方程的路徑分析結果

三、結構方程模型分析結論

利用AMOS軟件對樣本數據進行結構方程模型路徑分析,結果如表4所示,治理能力---＞公共服務滿意度、公共服務滿意度---＞政府公信力和依法水平---＞政府公信力構面路徑之間影響顯著;同時,由圖2可知,這三條構面路徑的標準化系數均為正數,分別為0.43(P＜0.01)、0.32(P＜0.01)和0.41(P＜0.01);此外,行政效率---＞公共服務滿意度構面路徑的標準化系數為0.19,行政效率---＞政府公信力構面路徑的標準化系數為-0.04,依法水平---＞公共服務滿意度構面路徑的標準化系數為-0.06。因此,H3、H4、H6、H7和H8得到驗證,H1、H2、H5和H9沒有得到驗證,表明與其他學者的研究結論有所差距,原因有三:一是用樣本數據缺失值進行數列平均值置換所帶來的的結果偏差;二是提高政府行政效率、提升政府依法水平僅僅是對政府自身進行改革,缺少對公眾實質性需求的關懷,最終影響了公眾對政府的信任度和公共服務供給的滿意度;三是對于部分公眾的認知而言,提升政府的依法水平意味著辦事流程更加繁瑣、需要提交更多辦事材料,因此,兩者呈現出一種反向相關的趨勢。值得一提的是,盡管H2沒有得到驗證,但行政效率還是會正向影響政府公信力,即提高政府行政效率可提升政府公信力,只是不顯著而已。

四、提升政府公信力的政策建議

本文基于中國綜合社會調查(CGSS)的數據對政府公信力影響因素進行了結構方程模型分析。研究發現:治理能力外衍潛變量正向顯著影響公共服務滿意度,公共服務滿意度外衍潛變量正向顯著影響政府公信力。

(一)構建職責分明和依法行政的政府治理體系

職責來自職務,兩者相互依存,有什么樣的職務就有什么樣的職責。針對政府日常治理中部分官員權責不一、管而不理和想管沒理等亂象,需科學并合理設置權責結構,建立政府事權清單制度,賦予與事權相匹配的財力,解決日常生活中職責交叉、分散管理、多頭決策和重復執法等問題,進而明晰職責關系,打通權責經脈,真正實現權責統一和權責相符[31]。在此基礎上,還需進一步理順黨政關系。黨政體制下地方黨委書記和地方行政領導之間錯綜復雜的權責配置將會導致地方行政領導權責脫嵌、政治動員與專業管理相互偏離初始軌道等問題。依法行政是依法治國基本方略的重要內容,深入推進依法行政,加快建設法治政府,解決行政不規范、不透明、不文明、不作為或亂作為等問題;同時,深化行政體制改革、加強依法行政監督、全面推行政務公開、強化對行政權力的監管與制約,形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢和監督有力的行政管理體制。

(二)提升公共服務整體質量與細化服務評價指標

自黨的十八大以來,我國公共服務供給存在較為明顯的區域和城鄉差距,常常面臨著供給效率偏低、供需結構失衡和公共服務滿意度不高等問題[32]。對此,首先應聚焦教育、就業、養老、醫療、住房等人民最關心的公共服務問題,滿足人口、領域和區域全覆蓋的要求,以“補短板和強弱項”為方向,提升公共服務整體質量。其次,發揮政府在基本公共服務中的兜底職能,科學合理地確定公共服務的供給范圍,改善公共服務機構設施條件和加強配備相關服務人員,以此實現公共服務要素配置均等化、服務標準規范化和服務提供程序化。最后,加快建立涵蓋省、市、縣三級政府的公共服務績效評估指標體系,對政府公共服務供給數量、質量和效率等進行全方位評估,落實中央與地方在公共服務供給領域的支出責任;按照“誰使用、誰負責”的原則,對基本公共服務項目實行全面績效管理并形成定期公開報告制度,以此滿足公眾的信息需求和提高政府行政的透明度,進而提升政府公信力。

(三)優化政府機構職能與推進集成服務改革

優化政府機構職能直接關系到諸如機構改革、條塊治理、央地關系等現實性問題。長期以來,此類改革一直是行政體制改革的重要內容和核心議題,但從現實角度來看,以新冠肺炎疫情期間企業復工復產審查程序為例,先后需通過屬地鎮街(園區)、區應急管理部門、區生態環境部門、區衛生健康部門、區級行業主管部門、區政府分管領導、區疫情防控指揮部指揮長等的層層審核,延誤了復工復產時機,造成了不必要的資源浪費。針對這類問題,一些地方政府的實踐提供了不錯的參考經驗,如江西省提供“幫辦代辦、特事特辦、急事急辦、容缺先辦、復工備案掌上辦”等服務并落實了容缺受理制度,極大地方便了服務對象,提高了行政審批效率,真正實現“放管服”改革的進一步深化。除此之外,還需進一步梳理和規范各行政機構的辦事事項和辦事指南,分梯式推進“一窗受理,集成服務”改革和“最多跑一次”標準化全覆蓋。

(四)創新政府治理制度與促進政府社會良序互動

黨的十九屆五中全會明確指出,完善共建共治共享的社會治理制度,扎實推動共同富裕,不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感,促進人的全面發展和社會全面進步[33]。從技術治理角度來講,應主動擁抱信息技術時代,讓大數據、云計算和區塊鏈等新一代信息與通訊技術手段(ICT)為政府社會治理賦能,發揮其在數據共享、資源配置、訴求表達、風險評估等方面的作用,不斷增強政府決策的科學性,提升社會治理的精準性與協同性。從人才隊伍建設角度來講,人是提升政府社會治理能力的核心要素,在實現治理人才年輕化、專業化和知識化的基礎上,還需健全社會治理人員培養、準入、使用、待遇保障、考核評價和激勵機制,真正破除人才流動、使用和發揮作用中的體制機制障礙,為人才參與社會治理“保駕護航”。從制度創新與發展角度來講,針對治理實踐中碎片化、隨意化等問題,應轉變政府職能、創新治理制度、細化治理措施、提升治理效能,以此激發社會治理的內在潛能與外在活力,實現政府與社會治理的良性互動和有機結合。