淺談如何做好政策性項目審計

洪興旺

所謂政策性審計項目，并不是一個規范性項目名稱，而是作者結合近幾年組織并參與的扶貧、鄉村振興等審計項目概括稱呼的，不一定妥貼。但這不是重點，重點在于探討如何做好這類審計項目。

這類項目有個特點，就是政策性強，資金點多面廣線長，子項目眾多，多數條塊分割管理，自成體系，可視為由若干個子項目組合成的綜合型大項目。其審計目標通常是圍繞政策目標任務，以“政策”“資金”和“項目”為主線，通過揭示各項政策措施落實不到位和資金分配管理使用中存在的突出問題，推動黨中央、國務院的決策部署貫徹實施，促進政策措施落地生根，維護資金安全和使用，提高項目建設運營績效，促進項目切實發揮實效，并深入分析發現問題體制機制制度層面的原因，提出改進和加強資金項目管理、完善相關制度措施的意見和建議。現以本人連續三年組織的扶貧工作審計為例，就如何做好此項審計談點認識。

一、審計組織模式

一般采取自上而下模式。在縣級層面搜集中央、省、市、縣與扶貧相關的政策文件，資金標準，采集各類相關數據，將資金、項目分割到鄉鎮村，整理數據，關聯比對各類數據獲取疑點，然后下鄉鎮村核對資金、現場查看項目實施情況，進村入戶核查農戶一卡通資金入賬情況等。

二、扶貧政策文件搜集

1.收集資料。一般在政府辦收集全縣當年脫貧攻堅方案、總結、中央省市政策文件、考評報告、上級檢查報告（包括巡視巡察報告、審計報告、第三方評估報告等），以及相對應的整改報告等;在財政部門查看扶貧項目庫建設情況，收集各類方案、工作總結、資金標準、政策文件、扶貧資金績效考評報告、整改報告等;在十大扶貧工程主管部門收集相關扶貧工作方案、總結、考評報告、資金種類、資金標準、政策文件等，對巡視巡察、以往扶貧審計發現問題等的整改情況。收集扶貧資金分配、管理、使用等方面的文件資料。

2.整理消化。對收集到的資料進行消化。將十大扶貧工程分類存放，逐份文件消化，提取文件重點內容，理清各項扶貧工程的資金種類、標準和規模，整理成冊。分十大扶貧工程、分資金種類、分個人和項目，列出清單，做好取證（包括各項工程、各類資金規模、去向等）。

3.關注重點。

（1）扶貧扶志：是否出臺文件及具體實施情況。

（2）信息化建設：各部門單位的大數據信息化建設情況。

（3）財政貼息信貸：是否用于生產支出，是否用于購置生活用品，是否逾期未歸還貸款，利率是否高于同期貸款基準利率，大戶帶動貧困戶貸款（是否多為村干），大戶貸款貼息、貧困戶貼息是否按規定執行，是否不應該享受政策的享受了貼息政策，是否以脫貧攻堅名義融資舉債。風險防范措施，關注金融辦文件。

（4）陽光扶貧。政策文件、資金分配、管理制度、工作進度等是否在縣政府網公開公示，關注公示發布時間。

（5）產業扶貧是一塊短板，貧困人口自我發展能力、脫貧人口對政策的依賴性、農業產業扶貧規劃引領作用、扶貧產業針對性可操作性、水稻制種產業、竹產業、休閑農業等規劃均應關注。

（6）光伏扶貧“一哄而上”，全省已建成和規劃的裝機容量204萬千瓦，納入國家補貼的只有73萬千瓦，導致部分貧困戶收益減少的問題。

（7）非貧困村與貧困村幫扶力度不平衡、進度不同步。少數縣非貧困村的貧困戶總量雖然大于貧困村的貧困戶總量，但脫貧攻堅工作精力主要向貧困村傾斜。部分非貧困村發展相對緩慢，貧困戶扶貧乏力出現“倒掛”的問題。

（8）統籌協調力度不夠，相關部門數據共享、信息溝通不暢，核實金融資產、房產、工商注冊等個人信息方面困難較大，影響扶貧數據實時性、精準性的問題。

（9）是否過分要求全覆蓋、100%？留痕主義？

三、扶貧資金情況

1.掌握規模。在財政部門取證當年扶貧資金收支規模和結存情況。

收入規模：上年結轉+中央+省+市+縣本級當年安排+社會幫扶貧資金。搜集核對相關文件。

支出規模及去向：分十大扶貧工程、分資金種類明細（分個人、項目），并與十大扶貧工程主管部門資金核對，看是否一致。

結存情況：分十大扶貧工程、分資金種類，是否有資金滯留滯撥。

2.整理分割數據。對十大扶貧工程各種類資金進行匯總整理，分鄉鎮、分村、分資金種類將扶貧項目資金進行分割（輔助賬）。

3.關注。關注一卡通發放情況，包括發放不成功和二次發放情況。

四、采集數據

扶貧審計具有涉及政策多、領域多、行業多、審計對象復雜、點多面廣等特點。各類數據龐大，靠傳統的人工審計精準找出問題所在，就如同大海撈針，無從下手，必須開展扶貧大數據審計。圍繞“精準、安全、績效”的審計目標，有針對性地采集和整合分散在不同領域、不同部門、不同層級、不同類型、不同結構的數據資源。采集數據時，既采集反映總體情況的宏觀數據，又采集最基層的微觀數據;既采集靜態數據，又采集動態數據;既采集公用領域的行業數據，又采集與扶貧工作相關的業務數據和財務數據。除了扶貧項目庫、扶貧資金計劃和分配等基礎數據外，扶貧大數據審計常用的分析數據主要涉及二十多個部門。

1.基礎數據。

大約涉及10個部門15項數據，如：戶籍數據、車輛數據、死亡人員信息數據、村干部數據、財政供養人員數據、不動產數據、企業工商個人數據、納稅征管數據、住房公積金數據、離退休人員數據、養老信息數據等。

2.業務數據。

如：建檔立卡人員信息數據、易地搬遷項目信息數據、城鄉居民基本醫療參保信息數據、雨露計劃扶助對象信息數據等。

3.財務數據。

如：扶貧小額貼息貸款發放數據、雨露計劃發放數據、貧困人員住院醫療報銷結算數據、殘疾人補貼發放數據、農村五保低保發放數據、困難學生助學金發放數據等。

五、核查準備

1.掌握十大扶貧工程政策規定和資金標準。

收集扶貧政策文件資料時，這項工作已做，要了熟于心，完全掌握，否則不知從何入手。

2.分割項目。對采集到的項目財務數據進行整理，分鄉鎮、分村分割，并分層打包。

3.關聯比對，獲取疑點。數據采集后，按照“集中分析、發現疑點、分散核查、系統研究”的數字化審計模式，利用數據之間的關聯比對，將扶貧領域“數據孤島型、業務封閉型、模式單一型”的信息數據，轉化為“數據一體化、業務一體化、模式一體化”的信息數據，完成數據分析、獲取疑點線索，最終達到核實疑點、鎖定問題的目的。數據關聯比對，對個人部分，無非就是要解決兩類問題：一是該你得的你是否已得到，二是不該你得的，你是否也得了。前者如果你沒有得到，那就要責成相關單位補發給你;后者如果不該你得的，你得到了，那你就得吐出來，問題嚴重的就得倒查，追究相關承辦人的責任。將關聯比對獲取的疑點分鄉鎮、分村、分資金種類分割。可將關聯比對結果提前發給各鄉鎮核查，審計在鄉鎮核查的基礎上，確定抽查對象。核查很費時間，一定要求提前分發下去。

六、核查

按照分割好的項目數據和疑點數據，到項目所在鄉鎮村、農戶核查，核查分三個層面：

1.鄉鎮層面。

（1）可提前將確定抽查的鄉鎮扶貧資金報表（輔助賬）分發到相關鄉鎮、村，讓他們提前準備，將相關資料、賬、證、表等準備齊全，并與縣財政提供的扶貧輔助明細賬比對。

（2）在鄉鎮財政所審查扶貧資金去向，查看賬、證、表，按核查比例確定需要現場抽查的扶貧項目。

（3）根據各項資金明細表和數據比對的結果，按核查比例確定進村入戶名單，查看相關資金、政策落實情況。

（4）易地扶貧搬遷。查看項目選址情況，安全性，基礎設施是否到位，項目工程實施情況，是否超面積，是否少于人均25平，是否拆舊，是否入住，入住率，是否改變了易地扶貧安全的性質，如實際是作為敬老院，關注里面住的是什么人，是貧困戶？同步搬遷戶？負債是否超1萬，移民搬遷點建設規劃是否科學，是否有衛生間和廚房。

（5）電商。查看門頭牌，查看室內是否有電商的基本設施設備，是否開展電商工作，揭示項目績效問題。

（6）合作社。看合作社利益分配，產業規模及場地，利益聯結機制、協議合同（帶動貧困戶，查看貧困戶利益收入）。查看扶貧戶的一卡通，與其本人見面核實真實性。

（7）社會幫扶資金情況。

（8）貧困地區縣鄉干部提拔難、基層公務員招錄難晉升難問題突出，鄉鎮干部補充是否暢通，是否有因扶貧壓力大而辭職現象。

（9）鄉村小學營養餐真實性。學校是否有食堂，學生是否真實享受了營養餐。如是套取資金，關注套取資金去向，是否入賬？是否構成小金庫。

2.村級層面。

（1）新農村建設、村莊整治、基礎設施建設。查看扶貧專賬，從賬上發現疑點，如項目多，就抽查，從疑點確定抽查對象，如項目少，就全查看。從扶貧專賬上理清項目情況，記錄基本要素，便于現場查看。查看項目資金與實際項目是否對應，是否真實實施，如果未真實實施，追查資金去向。關注新農村建設理事會賬目管理情況。

（2）光伏。主要是查看項目選址是否科學，是否能保證充足的日照時間，揭示項目績效問題。另外，查看安全情況，是否有圍欄，周圍是否做了排水溝，揭示安全情況。收益分配情況。

（3）健康衛生情況。是否有藥品，是否有醫生坐診？是否閑置，尤其是新建的衛生院，關注資金的來源，是否在扶貧專賬上反映。

（4）貧困村出列程序。是否符合規定和流程。

（5）行政村是否公示貧困戶信息及項目資金情況。

（6）村級財務管理情況，村級是否重復申報項目套取扶貧資金，將各部門項目明細與村建設項目比對。

（7）扶貧車間：查看就業扶貧推動力，貧困村是否有扶貧車間，扶貧車間的各項投入和補貼及小額信貸戶貸是否到位，有無農村勞動力培訓等。

（8）蔬菜大棚：查看蔬菜基地、獎補力度、經營狀況。

（9）打造的扶貧樣板村，產業扶貧項目、健康扶貧項目、文化活動室等是否存在“鐵將軍把門”、遍地灰塵，已成“凋謝的盆景”。村級活動場所長期閑置，難以發揮教育引導黨員群眾的政治功能。貧困村黨支部建設情況。是否存在村小、衛生室、文化活動室、村委會辦公樓，舊的不用又建新的，不少場所“鐵將軍把門”，浪費了大量資金。

（10）是否存在對農村意識形態工作重視不夠。基督教在貧困地區私設聚會點和擴建教堂，爭奪陣地、爭奪人心。

（11）關注村級集體經濟薄弱、負債過高現象。

3.農戶層面。

（1）產業直補情況。是否真實，是否產生效益（查看手冊）產業收益。抽查數量、金額相對大的，查看是否真實實施了，是否是貧困戶，順便問問貧困原因。如養牛的，那就看看是否有牛欄，養雞的，查看雞圈等。

（2）危房改造。是否是貧困戶？是否超面積？是否已拆舊？關注五保戶的房子保暖情況，是否人字結構。維修C級、改造D級（注意時間順序，有的根本沒有先鑒定為D級就給予改造指標，做人情），是否真實新建，是否真實維修。

（3）抽查貧困戶出列程序，是否符合規定和流程。

（4）抽查貧困戶住院報銷情況，是否按上級政策規定足額報銷？是否層層加碼，報銷比例過高，貧困戶不用出一分錢，造成了非貧困戶覺得不公平的現象。補充保險是否到位，是否“一站式”結算。財政負擔參保費是否執行到貧困人口。

（5）關注貧困學童輟學情況。查看國網系統查看是否應學年齡未入學現象，教育扶貧國家補助是否按規定執行到位。

（6）關注殘疾人扶貧：貧困戶殘補是否到位。

（7）是否有信貸，資金用途，真實性，是否戶貸企用？（小額貸款、創業擔保貸款）

（8）就業扶貧。交通補貼、生活費補助、求職補貼、社保補貼等真實性。

（9）土地流轉真實性，包括流出、流進。

（10）創業直補真實性。

（11）低保，是否將將不符合條件的對象納入低保范圍。低保評定是否規范，是否存在分戶保或低保違規二次分配現象。

（12）交鑰匙工程，特困農戶核定是否精準，是否超量實施住房兜底“交鑰匙工程”，還添置家電、家具，造成部分群眾“等靠要”思想。

（13）是否有錯評錯退現象。

（14）關注易地搬遷情況，是否超面積，或少面積（20～25平/人）。

七、撰寫審計報告

在審計過程中，要緊扣目標，突出重點，以“政策”“資金”和“項目”為主線，圍繞精準扶貧、精準脫貧基本方略，對照脫貧攻堅任務目標，突出“精準、安全、績效”。因此，審計報告的問題部分，將各類問題對號入座，可分三大塊來反映：

1.聚焦精準，檢查脫貧攻堅政策措施落實情況。

關注是否聚焦“兩不愁、三保障”的基本任務目標，有無提高或降低扶貧標準的問題;關注產業扶貧、易地扶貧搬遷、就業扶貧、危房改造、教育扶貧、健康扶貧、綜合保障扶貧、貧困殘疾人脫貧和扶貧扶志等政策措施是否全面落實到位、是否具體有效，反映影響政策作用發揮的突出問題，梳理推進脫貧攻堅過程中存在的突出困難和“短板”，總結在扶貧開發過程中經得起實踐考驗和可持續的脫貧經驗做法。

2.突出安全，查處扶貧資金管理使用中的違紀違法問題。

重點關注扶貧領域的腐敗和作風問題，圍繞扶貧資金的分配、管理和使用等環節，嚴肅查處貪污挪用、截留私分、虛報冒領、強占掠奪扶貧資金等行為，揭示脫貧攻堅領域的風險隱患。關注債務風險、金融扶貧領域風險，加強對風險隱患的綜合評價，提出防范化解風險的審計建議。關注村級財務管理、扶貧資金分配管理使用是否嚴格落實了公告公示制度，公告公示的責任是否明確、內容是否完整、時間是否及時、渠道是否規范等。

3.強化績效，檢查脫貧攻堅相關資金和項目績效。

關注跨部門、跨行業、跨領域整合使用涉農資金情況，重點關注扶貧資金的使用效率。資金使用方面，綜合考慮短期效益和長期效益，總體評價扶貧資金的使用效益。項目管理方面，重點關注項目建成后效益發揮情況，是否存在因前期論證不充分、管護責任不明確、管護資金未落實，導致項目建成后閑置甚至形成損失浪費等問題。關注是否按照要求對扶貧資金實施績效管理，是否制定了符合當地實際的績效管理辦法，是否開展了績效評價。

政策性項目審計全過程大致如此，扶貧審計更為復雜全面，有的項目則省卻了中間諸多環節。如：鄉村振興審計條塊分割更明顯，有的子項目之間完全沒有任何關聯，但收集政策文件資料、掌握資金情況、采集分析數據，整理消化文件資料，核查核實疑點等，這些過程都是一樣的，都是以“政策”“資金”和“項目”為主線。

（作者單位：九江市審計局）