新發展階段湖北武陵山試驗區發展的基礎、挑戰與實踐路徑研究

文/李智

湖北武陵山少數民族經濟社會發展試驗區（以下簡稱“試驗區”）包括恩施州的3縣（市）和宜昌市的長陽土家族自治縣、五峰土家族自治縣及秭歸縣。試驗區是少數民族聚居區、革命老區和集中連片特困地區，也是湖北省經濟社會發展的短板和潛力所在。近年來，在中央和省委一系列差別化政策的強力支持下，武陵山試驗區經濟社會長足發展，實現了從全域貧困到全面小康的歷史性跨越，但與全國和全省發展質量速度相比、與新發展階段的任務要求相比，武陵山試驗區發展仍存在不少短板和差距，深入調查分析這些短板和差距，對于貫徹新發展理念，積極融入“雙循環”新發展格局具有重要意義。

山路十八彎

一、湖北武陵山試驗區建設成效顯著

2011年，湖北省委、省政府在武陵山片區四省市中搶占先機、大膽實踐，率先啟動建設“武陵山少數民族經濟社會發展試驗區”，出臺《中共湖北省委、湖北省人民政府關于推進湖北武陵山少數民族經濟社會發展試驗區建設的意見》20條支持政策，通過固基礎、強產業、補短板，使城鄉面貌煥然一新，少數民族群眾生活質量不斷提升。

綜合實力穩步提升。主動對接“一帶一路”、長江經濟帶、西部大開發等國家戰略，整合區內外資源，積極承接東部產業轉移，開放合作水平不斷提升。2011年至2019年，湖北武陵山試驗區地區生產總值從596.8億元增長到1565億元，年均增長8.59%；人均地區生產總值從18099元增長到38921元，年均增長6.68%；地方財政一般預算收入從40.42億元增加到99.67億元，年均增長8.42%，高于湖北省7.58%的平均增長水平。三次產業結構比由2011年的27.07：35.16：37.77調整為2019年的17.41：27.45：55.14，湖北和遠氣體股份有限公司在深圳中小板上市，“世界硒都”已成為恩施州一張靚麗的發展名片。滬渝高速公路、宜萬鐵路建成通車，試驗區內交通基礎骨干網絡不斷完善，農村公路的通達深度和路網密度顯著提高。

發展后勁不斷增強。脫貧攻堅取得歷史性成就，貧困發生率由2013年底的30.14%降至0.2%，11個貧困縣全部摘帽，839個貧困村全部出列，123.6萬人實現脫貧，歷史性解決絕對貧困問題。人民生活明顯改善，2011年至2019年，城鎮居民人均可支配收入從13077元增加至31464元；農村居民人均可支配收入從3969元增加至11615元。城鎮化率從30.66%增長到36.92%，上升6.26個百分點。39個村寨獲批“中國少數民族特色村寨”。“土家民居主調、山水風光基調、民族風情特色”傳統村落和民族村寨成為鄉村振興試點示范的重要平臺。

社會事業穩步提升。教育質量不斷提高，“十三五”以來，落實城鄉義務教育保障經費41.19億元，試驗區適齡兒童、少年入學率達100%，初中三年鞏固率超過93%，適齡殘疾兒童、少年入學率達到85%。社會保障體系不斷健全，2019年底，城鎮職工基本養老保險參保人數67.8萬人，城鄉居民社會養老保險參保人數237.6萬人，城鄉居民基本醫療保險參保人數394.6萬人，城鎮職工基本醫療保險參保人數36.3萬人，社會救助體系進一步完善，城鄉低保實現應保盡保。醫療衛生水平顯著提高，2011年至2019年，試驗區每千人擁有醫師由1.51人增至2.14人，每千人口擁有醫院床位由4.01張增至6.12張，“健康恩施”深入推進，建成醫聯體17個，鄉村兩級醫療衛生機構全部達標。

民族文化繁榮發展。實施基層“四館三場”建設工程，試驗區鄉鎮（街道）和村（社區）綜合文化服務中心全部建成。加快推動民族文化“走出去”，武陵山區（鄂西南）土家族苗族文化生態保護實驗區獲批國家級文化生態保護（實驗）區；唐崖土司城遺址成功列入《世界文化遺產名錄》；容美土司遺址、五峰古茶道作為萬里茶道申遺項目構成列入《世界文化遺產預備名錄》。此外，有7個項目入選國家級非遺代表性項目名錄，13人獲批國家級非遺代表性傳承人。通過組織恩施州民族歌舞團、五峰自治縣歌舞團先后赴美國、意大利參加文化交流活動，推薦省民族歌舞團參加亞洲文明巡游展演，使“恩施女兒會”“龍船調”“土家擺手舞”等民族文化品牌的影響力不斷提升。

生態賦能價值凸顯。試驗區城鄉生活垃圾“村收集、鎮轉運、縣處理”體系不斷完善，鄉鎮生活污水處理設施及管網全部建成，所有監測斷面和縣城集中式飲用水水源地水質全部達標。大力推進資源集約利用，2011年至2019年，恩施州單位GDP能源消耗由1.0197噸標準煤/萬元降至0.5148噸標準煤/萬元，降幅達49.5%。恩施州入選國家生態文明建設示范州；鶴峰縣、五峰自治縣、恩施市、咸豐縣、巴東縣5地入選國家生態文明建設示范縣（市）。國家統計局測算恩施州生態價值達10.74萬億元，恩施州成為名副其實的“鄂西林海”“天然氧吧”。

民族團結更加鞏固。堅持民族因素與區域因素相結合，深入開展鑄牢中華民族共同體意識教育，實施“互聯網+民族團結”行動，推行國家通用語言文化政策教育，完善城市民族工作服務體系，營造各民族共居共學共事共樂的社會環境，“兩個共同”“五個認同”“五個維護”思想更加深入人心，省域治理現代化水平不斷提升。此外，恩施州榮膺全國民族團結進步創建示范州，長陽自治縣、鶴峰縣創建全國民族團結示范縣。

二、當前試驗區發展的短板

由于歷史、自然和地理等因素，試驗區發展仍面臨諸多短板和特殊困難，離高質量發展還有較大差距。

發展差距持續拉大。一是經濟規模差距拉大，以2019年為例，試驗區GDP總量僅占全省的3.41%，人均GDP為全省水平的69%，人均消費品零售總額僅相當于全省水平的49.8%。二是發展質量差距拉大。2011年至2019年，試驗區人均地區生產總值年平均增速低于全省0.64個百分點，并呈放緩趨勢。2019年恩施州在全省市州高質量發展評價排名位列最后一位。三是財政增收差距拉大。試驗區財政自給率僅為17.79%，人均地方公共預算財政收入僅相當于全省的41.5%，地方財政一般預算收入2016年至2019年均增長3.61%，低于10%的全省規劃目標，財政支出壓力大，收支矛盾突出。國家對試驗區的項目投入，常因缺少配套資金，導致項目無法落地，優惠政策無法落實。

發展后勁明顯不足。一是結構性矛盾仍然突出，第一產業偏高、第二產業貢獻不足、第三產業主導優勢不顯著。2019年，試驗區第一產業增加值比重為17.4%，比全省高9.1個百分點，第二產業增加值比重為27.45%，比全省低14.25個百分點，且第二產業增加值、工業增加值、進出口總額、實際利用外資額均低于2016年水平，呈現負增長。二是急需人才短板明顯，人才引進留住難，人才持續外流問題嚴重，激發人才創新創造的體制機制有待進一步完善，教育、衛生、農林水等專業技術人才結構比例失衡，高級職稱占比較低。2019年，試驗區千人職業醫師（2.14人）、千人職業護士（3.18人）等指標均低于全省平均水平。三是保護與發展矛盾凸顯，受生態紅線、天然保護林、基本農田保護等政策影響，試驗區實際可開發利用土地資源有限，自身產業發展和基礎設施建設受限制，招商引資項目常因土地問題被擱置，制約試驗區發展步伐。此外，開發與保護統籌推進難度大，恩施州生態價值高達10.74萬億元，有7縣（市）被劃定為國家生態功能區限制開發區域，生態保護紅線面積占比58%，但7縣（市）重點生態功能區轉移支付資金每年占比不超過當地財政總收入的5%，生態保護與經濟發展的矛盾突出。

鄉村振興基礎不牢。一是鞏固脫貧攻堅成果面臨新挑戰。試驗區脫貧摘帽后，經濟欠發達、發展相對落后的現狀沒有根本性改變，持續穩定增收的基礎依然薄弱。尤其是受新冠肺炎疫情和全球經濟衰退的影響，農產品買賣難、外出務工難等問題不同程度存在，扶貧帶貧企業成本增加、訂單減少、產銷不暢等問題易引發扶貧帶貧效果減弱、貧困戶收入驟減甚至出現返貧致貧等連鎖反應。二是農業供給側結構改革不充分，三次產業融合發展滯后，鄉村旅游收入僅占GDP的1.5%。農業龍頭企業實力不強，帶動作用難以發揮。電商、物流等市場主體活躍度不夠，特色產品生產與銷售環節存在不少短板，試驗區物產資源豐富的優勢未得到充分發揮。三是基礎設施建設仍然滯后，內聯外通的路網布局有待完善，從通外看，內外道路交通主骨架網絡尚未形成，難以滿足接漢、融渝、聯湘的發展需求。宣恩縣、鶴峰縣、長陽自治縣、五峰自治縣未通鐵路，交通條件相對欠缺。從聯內看，交通條件呈“兩低一差”特點（即縣級等級公路密度低、公路技術等級低、服務功能和安全防護差），農村交通“毛細血管”不夠通暢，通鄉到村進戶道路建設等級低、配套設施不完善、覆蓋面不廣，路網建設標準存在較大差距。2018年，恩施州未實現道路通暢的撤并村有216個、里程達1400多公里；未實現道路通暢的自然村組8420個、里程達1.1萬多公里。此外，試驗區水利設施基礎薄弱，水資源分配不均，供水能力不足，恩施州農村還有22萬居民的飲水安全問題未得到根本解決。

民生事業欠賬較多。試驗區是集老、少、山、窮、庫于一體的國家扶貧開發重點區，基本公共服務水平亟待提升。一是教育事業仍然滯后。受財力所限，義務教育消除大班額的資源嚴重不足，教師結構性短缺矛盾突出。各縣級財政困難，新建、改擴建校園建設項目經費缺口大。二是醫療衛生服務體系建設亟需加強。綜合性醫療機構“綜而不強”、基層醫療機構基礎薄弱、預防保健與醫療服務發展不平衡，重治輕防等短板突出。區域養老服務設施薄弱，養老機構床位結構性矛盾突出。三是文化體育事業有待提高。受流行文化、都市文化以及當地多元民族文化的影響，少數民族非物質文化遺產后繼乏人、面臨失傳。少數民族文化旅游項目開發利用門檻低、規模小、產品同質化嚴重。此外，體育文化設施難以滿足群眾需求，“健身去哪兒”等問題普遍存在。

三、促進試驗區高質量發展的建議

試驗區建設是一項嶄新而復雜的系統工程，注定沒有先例可循，沒有成熟的經驗可照搬，必須以改革創新的勇氣和擔當，綿綿用力促轉型，久久為功謀發展，種好“試驗田”。

主動融入新發展格局。搶抓國家新一輪西部大開發、長江經濟帶建設、國家一攬子政策支持湖北疫后重振等重大機遇，堅持錯位發展、差異化發展，提升試驗區在省級發展戰略中的地位，支持恩施州發揮區位優勢積極對接重慶、貴州，構建向西向南開放陸海新通道。對接長江經濟帶、長江中游城市群、成渝城市群等國家重大戰略，積極承接發達地區產業轉移。加快恩施州國家一類航空口岸對外開放，打造鄂西客運貨運國際口岸。加大東西部扶貧協作工作力度，探索創新人才支持、產業合作、市場對接、勞務協作、資金支持、消費扶貧的模式。加強與湖南、重慶、貴州經濟協作，推進省際邊界口子鎮合作建設。優化對口支援工作機制，借鑒全國“萬企幫萬村”精準扶貧行動，從省內選擇一批世界500強、中國500強企業，就產業合作、勞務協作、項目資金、人才合作等方面開展對口幫扶。此外，還要爭取試驗區更多的干部到中央國家機關和發達地區掛職鍛煉。

推動經濟綠色低碳發展。要進一步推進新型工業化發展，創造條件承接東部產業轉移，爭取國家將長江經濟帶一體化國家大數據中心項目落戶恩施，支持恩施州建成武陵山電子商務中心。突破性發展清潔能源、綠色食品、現代醫藥等新型工業，圍繞強龍頭、補鏈條、聚集群，改造傳統產業，打造綠色發展增長極，重點扶持特色農（林）產品原材料基地和生產加工基地，培育一批在全國和全省帶動力強的農產品加工龍頭企業。支持茶葉“一紅（利川紅、宜紅）、一綠（恩施玉露、采花毛尖）”、硒土豆品牌打造成全國知名品牌，打造一批鄉土品牌。實施文化旅游景區提質增效行動，依托國家地質公園、風景名勝區、少數民族特色村寨等，推動文旅融合發展，大力發展文旅康養業。

當好生態文明建設排頭兵。堅持“生態立區”，支持試驗區建成全國“兩山”理論實踐創新基地、建成華中地區重要的潔凈能源基地、國家全域旅游示范區。要建立健全生態環境保護長效機制，不斷完善重點生態功能區轉移支付辦法，加大轉移支付力度，探索建立市場化、多元化生態保護補償機制。要將清江流域建設為國家級生態文明示范區，推動清江流域“水電梯級開發”轉型為“生態綜合治理，全域聯動發展”，探索湖北民族地區踐行“兩山理論”的綠色發展路徑。要實施清潔生產和節能減排，支持產業結構優化升級，推進資源集約利用，提高資源的綜合利用水平。

積極服務鄉村振興戰略。要加快推進沿江高鐵、呼南高鐵、安恩張衡鐵路等重大工程規劃建設，打通斷頭路、瓶頸路，加強省際扶貧通道和旅游交通設施建設，補齊基礎設施短板。要重點支持農田整治、農村人居環境整治、水利基礎社會建設等項目向試驗區傾斜。要促進民族文化保護與少數民族特色村寨建設有機結合，把鄉村旅游和生態文化旅游融入少數民族特色村寨示范村建設，將“土家民居為主調、山水風光為基調、民族風情為特色”的特色村寨建設成為鄉村振興試點示范的重要平臺。要大力實施數字鄉村戰略，加強物聯網、地理信息、智能設備等現代信息技術與農村生產生活的深度融合，建立蔬菜、茶葉、中藥材等農產品的安全、可追溯、有品質保障的貿易體系，通過產業互聯網平臺延伸到田間地頭和農業生產各環節，助力鄉村振興。

加大差別化政策支持力度。放大差別化政策和“616”工程等各種幫扶機制的聚合效應，將試驗區20條支持政策再延長10年，推動“兩新一重”項目、重點產業納入等國家和省級《“十四五”特殊類型地區振興規劃》盤子，加大財力保障力度，對基礎設施和生態環保類政府投資項目實行全額補助，提高民生改善、社會發展、農業產業類政府投資項目的補助標準，增加專項轉移支付額度，減少地方配套壓力。同時對試驗區產業用地給予傾斜，避免使用增減掛鉤指標。要加大金融支持力度。出臺對接西部大開發金融支持指導意見，設立信貸投放單列計劃，放寬存貸比監測比例，對落實情況納入央行貨幣政策導向評估和監管機構評級內容，鼓勵金融機構將資源向西部大開發項目傾斜。

創建鑄牢中華民族共同體意識模范區。加強鑄牢中華民族共同體意識的培訓和教育力度，將習近平總書記鑄牢中華民族共同體意識重要論述納入各級黨政干部培訓的重要內容。深入挖掘“宜紅古茶道”各民族交往交流交融史，以脫貧攻堅偉大成果為生動教材深入開展鑄牢中華民族共同體意識教育，推動鑄牢中華民族共同體意識教育進機關、進企業、進社區、進鄉鎮、進學校、進宗教活動場所。創作一批反映民族團結進步的影視劇和歌曲，出版一批反映各民族共同保家衛國、共同開發邊疆、共同繁榮發展的通俗讀物，樹立一批鑄牢中華民族共同體意識先進典型，支持試驗區鑄牢中華民族共同體意識走在全國前列。