基于公共交通視角的城市交通擁堵治理策略
——以河南省為例

張 浩 劉艷忠 饒明雷 李 文

（1.鄭州市公安局交警支隊，鄭州 450003；2.河南省城鄉建筑設計院有限公司，鄭州 450003； 3.河南省公共交通協會，鄭州 450044）

引言

隨著經濟社會的快速發展，交通擁堵已經成為我國城市普遍面臨的“城市病”之一，引起社會廣泛關注。雖然河南省早已關注和介入城市交通擁堵問題，多年來堅持實施公交優先發展戰略，不斷增加交通供給，但大多城市的交通擁堵情況仍然呈越來越嚴重的趨勢，使得城市面臨著公共交通優先路權得不到保障、公交吸引力逐漸下降、城市資源緊張、大氣污染嚴重等問題的嚴重挑戰。公共交通以其自身大運量和道路資源利用率高的特點為解決交通擁堵提供了新的出路，故基于公共交通視角探討城市交通擁堵治理措施意義重大。目前已有一些分析交通擁堵成因和治理的成果，如運用交通工程學、經濟學、運籌學相關理論來解釋和研究交通擁堵的形成原理[1-3]，或從公共交通、擁堵收費等方面歸納出擁堵治理的對策[4-6]，這些研究多從技術層面出發，且大多數研究界定在大城市，針對性不強。本文以河南省為例，特別針對中小城市，從交通需求、基礎設施和規劃管理角度剖析城市交通擁堵問題的成因，基于治堵思路轉型，提出公共交通視角下城市不同發展階段交通擁堵預防和治理的策略措施，以此探討我國城市交通擁堵的應對治理 之路。

1 河南省城市交通擁堵成因分析

1.1 交通需求增長迅速

1.1.1 城鎮化速度加快，人口增長與流動加劇

2007-2017年是河南城鎮化發展速度最快的時期。2017年，全省總人口1.085億人，城鎮常住人口4794.86萬人，城鎮化率首次突破50%，達到50.16%，城鎮化增長速度快于同期全國平均水平。農村人口向城市遷移聚集，中心城市集聚態勢更加明顯，鄭州市人口占全省人口的比重從2000年的7.3%上升到2017年的10.3%。人口的大量遷移給城市交通帶來更大壓力，城市基礎設施供不應求，使得大城市交通擁堵更加嚴重。

1.1.2 機動車井噴式增長，保有量持續上升

2016年河南省機動車保有量已經位居全國第三位，省會鄭州機動車保有量突破400萬輛，位居全國第七位；小城市濟源機動車保有量雖然僅是鄭州的二十二分之一，但按照駕駛人數計算，平均2個濟源人就有一本駕照。由此可見，不僅大城市機動車增長態勢明顯，小城市機動車出行也越來越常態化。

1.2 基礎設施供不應求

1.2.1 道路設施總量不足，結構不均

河南省各地近些年不斷完善道路設施，但全省路網密度平均水平較低，路網密度差異性較大，截至2017年底，特大城市鄭州路網密度為6.22km/km2， 而小城市濟源只有3.63km/km2。而且很多城市的老城區道路比較狹窄，連接主干道的次干路、支路嚴重不足，斷頭路、瓶頸路多，一旦由于施工或上下班高峰主干道發生擁堵，車輛難以通過其它道路疏散或分流，極易引發嚴重擁堵。

1.2.2 公交及慢行設施建設滯后

2014年以來，河南省通過公交都市和省“公交優先”示范城市的創建鼓勵公交發展，取得了一系列成效，但總體發展相對滯后，主要問題有：

（1）大運量公共交通如軌道交通、BRT、快速公交建設滯后，除鄭州、洛陽等大城市外，其它中小城市公交服務供給能力不足。

（2）常規公交線路設置不合理，線路重復系數高、空駛率高；公交站點覆蓋不足，換乘不便；出行信息服務不完善，市民乘坐公交意愿不高。

（3）慢行空間存在被擠占、不連續、出行環境差等問題。

（4）公共交通與其它交通系統換乘不便捷，出行一體化程度不高，“最后一公里”問題尚未很好解決，居民公交出行體驗差。

1.2.3 停車設施緊缺

與機動車保有量快速增長不相匹配的是，停車位的增長非常緩慢。公共停車場建設仍存在多頭管理問題，涉及規劃、城建、交警等部門，難以統一協調。目前河南省各地缺少前瞻性的停車場規劃，同時監督管理機制的不完善使停車問題成為交通擁堵的重要原因之一。

1.3 規劃管理水平欠缺

1.3.1 施工現象普遍

近幾年河南省各地老城區改造步伐加快，一些市政工程的施工使原本擁堵的道路更加難行，且許多項目缺乏系統規劃，建設工期長、反復拆建，影響道路交通正常運行。

1.3.2 違章現象較多，交通執法不到位

三輪車、電動車當前仍普遍存在，尤其是中小城市居民出行范圍小、距離短，相比私家車，電動車更加方便快捷。但多數地方對三輪車、電動車疏于管理，交通秩序混亂，亂停亂放、違章占道等現象嚴重影響道路通行。

1.3.3 交通管理智能化水平落后

交通管理手段比較落后也是造成城市交通擁堵的重要原因。河南省智能交通系統建設起步較晚，部分城市缺少現代化的交通監管與疏導設備，交通信息不能實時、有效傳遞，沒有形成統一的交通指揮網絡系統，交通事故處理效率較低。

2 公共交通視角下的交通擁堵治理目標

2.1 治堵思路轉型

2.1.1 跳出局部單一的治堵思維

城市交通擁堵反映的不僅僅是交通本身的問題，它折射出一個城市在規劃建設、公共服務供給、市民素質以及城市治理等方面的不足和缺陷。因此，交通擁堵必須跳出局部、單一的治理思維。

（1）城市交通擁堵治理應更加強調公交優先理念。很多時候由于公共交通供給不足，且可達性、對接性、舒適性和便利性無法滿足大眾需求，導致了私家車激增、擁堵加劇。

（2）城市交通擁堵治理應更加強調主體多元。要形成以政府部門為主導，社會多元主體及市民共同參與的模式，擁堵治理不只是政府單方面的事務，而是全體市民共同關心的事情。

（3）應更加強調交通一體化的發展思路。要關注公交與其它出行方式的銜接，做好換乘樞紐建設，完善“最后一公里”接駁，提高整個城市的交通出行效率。

（4）城市交通擁堵治理應更加強調以人為本。駕駛員的基本素養、行人的安全意識、公眾的交通法規意識對城市交通擁堵具有非常顯著的影響。解決好了人的問題，交通擁堵就可以得到相當程度的緩解[7]。

2.1.2 治堵思維的轉型

本文將交通擁堵治理分為兩個視角：戰術視角和戰略視角。戰術視角解決的是交通擁堵技術層面的問題，如控制車流量，完善信號燈設計以及收擁堵費、限行限車、提高停車收費等增加出行成本的經濟管制型治理措施；而戰略視角解決的是交通擁堵系統層面的問題，如完善主城區的空間布局，控制主城區人口密度，提高交通管理和服務水平等。兩個視角缺一不可，只有兩種治理思維和方法的統合才能起到標本兼治的功效（圖1）。

圖1 交通擁堵治理模式

綜上所述，交通擁堵治理應該有一個思路的轉型，即：從戰術型治理向戰略型治理思維轉型；從應急型治理向常態型治理思維轉型；從消極型治理向積極型治理思維轉型；從約束型治理向激勵型治理思維轉型；從封閉型治理向開放型治理思維轉型；從局部型治理向全局型治理思維轉型；從管制型治理向服務型治理思維轉型；從人治型治理向法治型治理思維轉型。

2.2 河南省城市交通擁堵治理目標

2.2.1 總體目標

立足河南省經濟社會發展實際，牢固樹立“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念，以解決“出行難、乘車難、行車難、停車難”問題為導向，堅持以人為本、公交優先、多措并舉、統籌調控、科學治理，為市民便捷出行、安全出行提供良好的交通秩序和運行環境。

2.2.2 具體目標

近期（2020-2025）：確立公共交通在城市交通中的主導地位，采取“多管齊下”的方式，運用交通系統管理、交通規劃建設、交通需求管理等多種方式，從源頭上解決交通擁堵。

遠期（2025-2035）：固化公共交通在城市交通中的主導地位，構筑高效便捷、安全舒適、經濟可靠、綠色低碳的出行環境，滿足廣大人民群眾出行需求，使公共交通與經濟社會同步發展、協調 發展。

3 公共交通視角下的交通擁堵治理策略

3.1 城市交通擁堵預防策略

對于現狀暢通及輕度擁堵的區域采取預防措施。包括提高公交專用道設置比率、提高公交港灣停靠站設置比率、提高公交線網密度、加強公交發展規劃及政策制定等。

3.1.1 提高公交專用道設置比率

在城市主干道布設公交專用道是優先發展公共交通的一種基本形式，可以為公共交通提供良好的運行環境，是預防城市擁堵的有效途徑之一[8]。建議在擁堵路段上優先考慮公交專用道的設置，雖然短期會引發社會反響，但從長遠來看，設置公交專用道是保障公交路權、預防交通擁堵的有效措施，也是一種可持續發展的措施。

3.1.2 提高港灣停靠站設置比率

公交停靠站的設置對公交車輛的行駛影響較大，同時也影響道路交通秩序。在道路條件允許的情況下，港灣停靠站可以減少對旁側交通流的干擾，降低公交車停靠對后續車輛的影響，有效預防停靠引起的交通擁堵（圖2）。

圖2 港灣公交停靠站設置形式

3.1.3 提高公交線網密度

提高公交線網密度能夠減少候車時間，提升居民出行的便捷程度，增加公共交通吸引力。建議以“功能分級，服務分區，樞紐聚線，換乘整合”為主線，構建以大中運量公共交通為骨干，常規公交為主體，定制公交、出租車為補充，公共自行車為延伸的具有競爭力的公共交通系統（圖3）。

圖3 公交線網功能分層示意圖

3.1.4 加強公交規劃及政策制定

加強公交規劃及政策制定能夠對交通擁堵起到良好的預防作用，尤其是城市新區建設應具有前瞻性，做好公交發展規劃，制定好政策，預防由于小汽車快速增長而導致的交通阻塞。公交優先政策體系見圖4。

圖4 公交優先政策體系

3.2 城市交通擁堵治理策略

對于現狀中度擁堵與嚴重擁堵的區域采取治理措施。包括提高公交車高峰時段平均運營時速、提高智能公交站臺設置比率、提升公交調度智能化水平、優化施工區交通組織等。

3.2.1 提高高峰時段平均運營時速

盡管是白天，但別墅里的光線卻格外晦暗。羅恬只感覺陳洋的眼睛灼灼地閃著光芒。陳洋輕輕撫著她的臉頰說：“那么多人死了，你不害怕嗎？”

提高公交車高峰時段平均運營時速是增加公交吸引力的主要方法，對于潮汐交通現象明顯的區域，建議設置潮汐車道，并改善路網級配。

潮汐車道的設置條件：

（1）機動車車道數為雙向3車道以上，城市主干道5條車道以上，道路雙向車道數為奇數的道路更適宜設置潮汐車道。

（2）交通量方向不均勻系數KD至少為2/3，盡可能在3/4以上。

（3）設置潮汐車道的道路不能有中間隔離帶，也不能有有軌電車軌道等設施經過。

（4）潮汐車道設置后，重交通流方向的擁堵狀況應有所減輕，同時也不能造成輕交通流方向的車道擁堵。

（5）設置潮汐車道的路段不宜太長，一般控制在1-5km比較合適，且潮汐車道的道路終端應具有充分的交通處理能力。

3.2.2 提高智能公交站臺設置比率

3.2.3 提升公交調度智能化水平

智能化公交調度是集多種先進技術于一體的綜合性調度系統，在治理交通擁堵中具有重要的地位和作用。首先，根據交通流特征及交通狀況確定初始發車時刻表，再分配相應的公交車輛和駕駛員，同時根據運行中采集到的動態數據對調度模型的參數進行不斷更新，對調度系統效益進行評價，從而選擇最優方案。智能化公交調度系統的功能模塊包括：信息系統模塊、監控系統模塊、通訊系統模塊和調度控制模塊（圖5）。

圖5 智能化公交調度系統功能模塊結構圖

3.2.4 優化施工區域的交通組織

城市交通基礎設施建設推進較快，占道施工的路段急劇增加，對道路交通的安全與暢通影響較大（圖6）。優化施工區域交通組織的方法主要有：

圖6 施工區域交通流動態示意圖

（1）施工區行車道交通組織優化

占道施工區應盡量減少對車道的占用，必要時可通過減小車道寬度來補償，將車道寬度壓縮為3.0m，也能夠起到降低車速的作用。

在設計行車道流線時，轉彎角盡量小于135°，否則會導致車輛通行緩慢；也要注意車輛的轉彎半徑，避免公交車轉彎半徑不足的問題，若在施工區域無法變更時，可以通過更換小型公交車來解決。

（2）施工區交通流組織優化

施工區交通流組織應該以標志誘導為主，改善周邊道路為輔，采取“外部誘導、內部管控”的 措施：

①交通誘導：屬于相對柔性的交通管理措施。通過發布路況信息，使出行者及時準確地掌握實時交通狀況，提前合理選擇路線，避開施工區域。

②交通分流：屬于相對剛性的交通管理措施。采用交通渠化等方式，引導車輛進入指定道路，使區域內部路網的交通流分布均衡，在進行道路改造時，盡量利用道路紅線內剩余的道路資源來彌補施工帶來的損失。

③交通管制：屬于強制性交通管理手段。主要依靠交管部門現場指揮調度以及標志標線的引導，一般來說，在外圍影響區、交通過渡區需要設置告知標志。

（3）施工區車輛組織優化

車輛在通過施工區時速度會明顯下降，若仍以上游相同速度行駛就易造成交通事故和交通擁堵。對于城鎮道路，占道施工路段最低限速一般為40km/h，特殊路段最低限速也不宜過低，一般為20km/h。當施工區限速與正常行駛車速相比減小幅度大于16km/h時，還需在最低限速標志前適當增加提示標志，使駕駛員提前逐步降低車速。

（4）施工區公交組織優化

在道路資源有限的情況下，盡量實現公交分流，緩解交通壓力，積極調整公交線路，使其與施工協調。盡量保持公交線網結構，不要大規模調整公交線路，體現就近原則，減少乘客步行距離。

①調整公交線路首末站和走向：對施工區必須占用的公交線路，可根據實際情況選擇其周邊有條件的道路來代替，保證施工區域附近的居民出行。

②調整公交站點：公交站臺的遷移距離不宜超過1km，并通過信息板、電視、報紙等媒體及時通知市民。

③調整公交車型和發車頻率：通過施工區的公交車盡量采用車型較小、對道路條件要求較低的車輛，同時，發車頻率可以適當加大。

4 結語

促進公共交通發展是解決交通擁堵、停車難等問題的重要手段。同時，由于機動車快速發展，慢行交通方式受到沖擊、空間受到擠壓，優先發展公共交通，將有限的公共資金和資源投入到公共交通建設中，可以更多保障步行和自行車的交通空間。

本文在河南省城市交通擁堵成因分析的基礎上，討論了治堵工作的轉型思路，歸納了城市不同發展階段交通擁堵預防和治理的策略措施，可以為城市交通擁堵治理工作提供參考，并為城市公共交通的健康、快速、可持續發展提供支持。