以應急醫療為切入點建設韌性城市
——以呼和浩特市公共衛生應急保障項目為例

周 熙, 王 粟

(1. 中國中元國際工程有限公司, 北京 100089; 2. 河北城市城鄉規劃設計有限公司, 河北廊坊 065000)

1 韌性城市及其發展背景

1.1 韌性城市理論演進

韌性可理解為物體經過外力作用產生形變之后的復原能力。我國在提升城市韌性應對城市突發災害、公共衛生安全的研究也取得了一定成果。仇保興提出復雜適應系統理論下韌性城市設計方法及原則；戴慎志等將韌性城市的理念引入武漢市的防災減災規劃研究；陳濤和王玉井從雄安新區“規劃—建設—運行”過程中的公共衛生應急風險出發，研究其城市化進程中重大傳染病輸入性風險以及人口大規模遷移和聚集、重大突發事件緊急醫學救援帶來的需求，提出在安全韌性雄安新區構建中納入衛生應急的安全風險應對模式，為雄安新區城市化進程中的公共衛生風險管理提供解決思路。

1.2 韌性城市的要素特點

Ahern認為韌性城市應當具備五個要素。

(1)多功能性，韌性城市需要有城市功能的混合性和疊加性，這是因為功能單一的城市要素間缺乏聯系，容易導致系統脆弱。

(2)冗余度和模塊化特征，韌性城市需要有一定程度的重復和備用設施模塊，通過在時間和空間上分散風險，減少擾動狀態下的損失。

(3)生態和社會的多樣性，因為在危機之下，多樣性可以帶來更多解決問題的思路、信息和技能。

(4)多尺度的網絡連結性，這不僅體現在城市的物質實體和空間分布層面，也體現在人際和群體之間的協作上。

(5)有適應能力的規劃和設計，即需要承認規劃設計做決定時面臨知識缺乏這一事實，并將不確定擾動視作學習修正的機會。

綜上所述，韌性城市要素特點有：一，強調了城市系統的多元性，表現在城市系統功能多元，受到沖擊過程中選擇的多元性，社會生態的多樣化以及城市構成要素間多尺度的聯系等；二，城市組織具有高度的適應性和靈活性，不僅體現在物質環境的構建上，還體現在社會機能的組織上；三，城市系統要有足夠的儲備能力，主要體現在對城市某些重要功能的重疊和備用設施建設上。

1.3 韌性城市的建設

“韌性城市”建設為應對城市危機，保障城市安全提供了新的思路和方向，不斷提高城市應對沖擊和風險的適應和轉型能力，逐漸成為當前城市發展的新趨勢。從韌性城市的角度，重大傳染病疫情是造成城市脆弱的誘發因素，而城市的社會組織制度、經濟發展水平、應急管理能力以及國民防災減災意識才是影響疫情蔓延程度和城市恢復速度的根本因素。因此在城市空間防災減災的基礎上，需要加強社會制度完善、城市治理和應急管理等多維度的韌性城市建設，其中，為提升城市應急管理能力建設公共衛生應急保障中心，則是建設“韌性城市”理念必要的先行項目。

2 韌性城市理念在應急醫療設施中的體現

2.1 區域聯動、應急資源保障合作機制

在當前區域一體化發展的背景下，單一城市的應對能力顯著不足，重大突發公共衛生事件的跨域性和復雜性，使得區域應急管理水平和能力面臨嚴峻考驗，醫學救援、重大疫情防控都需要借助周邊區域乃至國家的力量。因此結合韌性城市倡導的適應性、靈活性的理念，建立區域聯動的應急資源保障合作機制，搭建區域戰略合作平臺就顯得尤為重要。

可以從區域共同利益出發，建立區域性城市風險聯防體系，共同支撐區域可持續發展。區域合作監測預警體系的建立，需要聯合建立風險管理體系，實現傳染病疫情的監測預警、重大災害的聯合信息互通；應急資源保障合作機制的建立，需要在發生跨區域突發事件后，按照屬地為主的原則，統籌協調應急力量和應急資源開展處置工作。同時，完善應急物資快速調用機制，建立城市之間、醫療機構之間的應急物資快速調用和聯動機制，實現應急物資可持續保障，確保突發重大公共衛生安全事件能夠及時有效應對。

2.2 “平疫結合”的理念

城市宜采用“平疫結合”的建設理念，作為未來公共衛生事件突發時的應對預案，實現快速改造和功能轉換。以傳染病醫院為主體，結合普通綜合性醫院、急救中心、地方病防治醫院等醫院集中布置，平時的時候各自獨立使用、獨立運轉，且傳染病醫院與其他醫院有一定的防護要求，應急的時候以傳染病醫院為主體，征用普通綜合性醫院部分用房，一起作為疫情期間的主要救治醫院。

城市醫療應急組團的韌性，體現在建筑功能轉換：需要啟動城市醫療衛生應急功能的時候，將傳染病醫院與應急保障中心可以征用的其它醫院部分功能“主體建筑+院落”的建筑群，統一使用統一管理，作為一個整體區域與周邊隔離。將體育館、會展中心等大型建筑使用功能進行彈性調整改造成病房，或者增加臨時救治隔離醫院，將輕癥患者集中收治，這些都體現了在突發事件下城市空間的冗余與韌性應對的規劃策略。

2.3 應急醫療基礎設施的選址預留——備份系統

2020年2月2日上午，僅僅用時10 d時間，擁有1 000個床位的火神山醫院落成。驚嘆“火神山速度”的同時也側面說明應急醫療設施用地預控不足，重大疫情下被動選址。因此在城市空間規劃過程中，應加強城市公共衛生事件風險評估，結合高風險地區前瞻性地布局應急醫療設施用地，預留交通、城市基礎設施等接入條件，保障重大疫情發生時的應急使用需求。

城市與區域空間在面對不確定的外來威脅時，應具有足夠的應對能力。在國土空間規劃中，不僅要在城市與城市之間預留大量的生態冗余空間，還要對城市的土地利用做出具有彈性的策略，劃定戰略留白用地，既可以供給城市重要功能的潛在需求，又可為城市安排應急避災設施以應對不時之需。因此為了讓醫療公建在公共衛生緊急的情況下可以進行應急功能的拓展，需要預控應急基礎設施的選址預留，預留交通、城市基礎設施等接入條件，保障重大疫情發生時的應急使用需求。同時，市政配套用電負荷、主管管徑、市政接口等考慮未來發展。

2.4 足夠的儲備能力——極限規劃思維

引入“極限規劃思維”，全局考慮預估極限情況下的城市綜合防災減災工作。已建的組團盡量集約建設，留出足夠的預留建設指標。主體建筑集中布局高效利用，拉開組團內部開發強度的差異，在建筑群體形態上主次分明，同時也為后續建設留有指標空間。

2.5 綜合性——應急保障醫療多機構組合

應急醫療的組團應該包括處理公共衛生突發事件從管理到治療的多家醫療機構。包含群體防控到個體救治，疾病預防控制中心統一調度，120急救中心展開急救、傳染病醫院等醫療機構進行治療與研究。

2.6 安全性——遠離市區獨立組團

醫療應急組團布置宜獨立于城市核心區之外，不會受到公共衛生事件爆發的直接沖擊，保證運轉，且易于與城市其他區域隔離，即如果城市癱瘓了醫療設施可以正常運轉。緊急情況保證運轉且易于隔離，體現在遠離城區一定距離、組團基地外圍綠化隔離帶。醫療應急組團選址獨立與主城區之外，城市內部處于高風險的時候可以保證應急醫療組團的正常運行。且通過地塊周邊30～80 m的綠化隔離帶與其它區域進行隔離，保證其使用所需的安全和衛生間距。

3 以呼和浩特市公共衛生應急保障項目為例

《呼和浩特人民政府2020年第8次常務會議紀要》指出，規劃建設集市第二醫院、疾控中心及衛生健康綜合監督執法業務用房、急救中心、地方病防治中心、職業病防治院遷建項目和精神衛生中心新建項目的六個項目于一體的公共衛生應急保障項目，是貫徹落實國家關于完善重大疫情防控知己、健全公共衛生應急管理體系的重要舉措，對于有效提升我市公共衛生應急服務保障能力、促進首府公共衛生事業健康發展起到重要推動作用。

項目位于呼和浩特市賽罕區沙良物流園區公共衛生建設項目用地區域內，總用地面積約52.07 ha，包含的六個項目總建筑面積約為210 695 m2?；乇眰染嚯x煉油廠專用鐵路線路約1 100 m，東臨X004鄉道，東側緊鄰沙良物流園區。

3.1 項目發展背景

3.1.1 發展機遇

3.1.1.1 國土空間規劃強調應急醫療、生命救護等應急產業布局

重大突發公共衛生事件背景下，國土空間規劃應根據城市風險評估，有針對性地布局應急產業集聚區，提高區域應急準備與支撐能力。突發公共衛生事件風險較高的城市和區域，尤其應加強應急醫療、生命救護等應急產業布局。

3.1.1.2 疫情之下，結合“六穩六?！?，把握政策機遇全力穩投資

中央和省上陸續出臺了一系列穩投資的政策，也別是地方政府專項債券、新增中央投資。各地應該抓緊吃透政策，精準對標、精細策劃，指導項目單位做好項目申報，最大程度爭取國家支持。結合十四五規劃的編制，抓緊策劃和落實重大項目，形成“項目等資金”的主動局面，為經濟增長提供支撐。

3.1.2 發展環境

公共衛生應急保障項目依托在沙良物流園區而沙良物流園作為西北地區最大的公鐵聯運的現代綜合物流基地，項目位于呼和浩特東南的沙良鐵路線帶綜合物流園區西側，毗鄰市區繞城高速、呼朔高速、主城區快速通道，距離呼朔高速入口及快速入路入口僅4.8 km，距離呼和浩特中心城區13 km，距離白塔機場15 km。通過城市快速路科爾沁南路與南二環東段，可實現對呼和浩特東南地區15～20 min快速通達，通過G601繞城高速、耳環快速路西南端，可實現對呼和浩特西北、西南城區30～40 min快速通道。

通過依托沙良物流園區的“公鐵”運輸網絡和物流信息平臺，形成公共應急保障中心的“軟實力”，以此保障重大疫情應急響應機制的落實和統一應急物資體系的建設，激活呼和浩特市公共應急保障中心發揮呼包鄂城市群、內蒙古自治區乃至華北片區應急醫療區域聯動、區域協同作用的潛能，使其成為名副其實的國家級綜合性的公共衛生應急保障中心。

3.1.3 發展訴求

3.1.3.1 應對突發公告衛生事件的需求

2020年2月23日，習總書記在統籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發展工作部署會議上做出了重要講話，習總書記指出：要深入研究如何改革完善疾病預防控制體系、改革完善重大疫情防控救治體系、健全重大疫情應急響應機制、健全統一的應急物資保障體系等重大問題，提高應對突發重大公共衛生事件的能力和水平。

3.1.3.2 加強公共衛生體系“標準化”建設的需要

根據國家和內蒙古自治區的政策規定，實現轄區內專業公共衛生機構和城鄉基層醫療衛生機構和醫院中的專業公共衛生部門在機構設置和業務用房、專業設備、專業人員配備、經費投入等方面的標準化，構建地區公共衛生突發事件應急體系。

3.1.3.3 呼和浩特市創建國家衛生城市公共衛生與醫療服務工作的需要

《呼和浩特市衛生計生事業“十三五”發展規劃(2016-2020年)》、《呼和浩特市2019年全市衛生應急工作要點》指出通過建設衛生應急指揮決策平臺、重視風險評估和檢測預警、加強衛生應急物資裝備儲備、做好突發事件緊急醫學救援等措施完善衛生應急體系、提升公共衛生應急核心能力，衛生發展模式開始從重疾病治療向全面健康管理轉變。

3.2 規劃定位

國內綜合性公共衛生應急保障項目標桿、內蒙古自治區應急醫療區域協同的關鍵節點、呼和浩特建設“韌性城市”的核心內容。

3.3 規劃設計理念

3.3.1 有區域協同作用的國家級綜合性公共衛生應急保障中心

呼和浩特市公共衛生應急保障中心項目，上位規劃至上而下都在強調協同，完全有上升到國家級綜合性公共衛生應急保障中心的通道和訴求，作為呼和浩特市級醫院組成的醫療應急組團，完善應急物資快速調用機制，建設跨城市醫療聯合體。上位規劃通過依托呼包鄂榆城市群、呼包鄂城市群、融入京津冀協調發展，加強與巴彥淖爾、烏海、烏蘭察布、大同等周邊城市的協作，輻射帶動內蒙古中西部、山西北部，建立城市之間、醫療機構之間的應急物資快速調用和聯動機制，實現應急物資可持續保障，確保突發重大公共衛生安全事件能夠及時有效應對。

3.3.2 有韌性的公共衛生應急保障中心

呼和浩特市公共衛生應急保障中心項目，以合理高效的公共衛生中心的管理流程為出發點采用“平疫結合”的建設理念，為應急醫療用地選址預留，引入“極限規劃思維”，同時已建的組團盡量集約建設，統籌規劃六個院區的內在聯系，集中式布局體現資源共享，也為后續發展留出足夠的預留建設指標。

3.3.3 生態園林式的公共衛生應急保障園區

呼和浩特市公共衛生應急保障中心項目區域內的綠化體系是以沿區域內機動車道兩側的直線綠化帶結合串聯各院區的環狀綠道組成，跟整個城市綠化體系相銜接，各個院區內部營造層次豐富、親切舒緩的景觀環境，通過主要景觀節點的延續與環狀綠道相接，布置綠地草坪、入口廣場、室內中庭、景觀院落、藝術家品等，形成層次豐富的綠地景觀系統。同時，慢行系統和綠道設計聯系了整個公共衛生應急保障中心，其間融合不同尺度的戶外商業公共服務小廣場、健身廣場、交往休憩廣場、沿路休息區等，豐富綠道的使用功能，方便使用。沿途的自行車租賃點與周邊片區聯網，方便患者和醫護及醫療系統辦公人員換乘公交系統。

3.3.4 綠色可持續發展的公共衛生應急保障園區

按照2星綠色建筑的標準設計，在室外，一方面通過材質鋪裝，盡量減少光滑石材的使用，使用透水性強的材料，另一方面，布置下凹綠地、雨水花園、植草溝等低沖擊開發設施，最后地下設施布置滲管、雨水調蓄池等，完善雨水收集過程。建筑排水有組織排放，同時增加綠化面積。

90 %硬化鋪裝采用透水性材料，使用低影響開發雨水系統、管渠系統及超標雨水排放系統，合理利用邊溝、滲井、蓄水池、雨水花園等技術手段實現雨水徑流控制，涵養水資源，達到低沖擊開發的目標。雨水回收利用和醫院景觀水體面積、綠化面積都經過嚴格測算，保證除滿足日常使用外，足夠補充景觀水體及滿足綠化灌溉需求。

3.3.5 智能化的公共衛生應急保障園區

無線網絡全覆蓋、智能化管理系統讓醫護、辦公人員及前來就醫的患者及家屬享受智慧停車、智慧公交、智慧一卡通、智能就醫的貼心服務。運用5G網絡技術、智能手機平臺、支付軟件平臺、社交軟件平臺，對園區的全部資源進行整體規劃、設計、整合，進行各種數字化系統的建設，結合可穿戴設備視線無紙、無墨、無線、五膠片、無疆域的多媒體信息化集成，真正實現一卡通、一機通、一證通，并建立完善的信息反饋、處理機制，成為名副其實的智慧園區，作為建設跨城市醫療聯合體的技術保障。

3.3.6 人性化的公共衛生應急保障園區

醫療以患者為中心、使用以工作者為中心。本項目中涉及醫院的患者使用部分的設計應貫徹“患者需求至上”的核心價值觀，為患者提供“一站式”的診療模式服務，最大程度保證患者安全、最大程度給各類人群提供便捷的設施及服務、最大程度縮短患者移動距離及移動次數，最大程度給患者提供親切和私密空間。本項目涉及醫護及工作管理者使用的部分設計應最大程度響應流程要求，為工作人員提供優良的工作、生活環境。

3.4 規劃總平面及設計說明

基地范圍內總共有六個院區(圖1)。北側自西向東依次為急救中心、疾病預防與控制中心、地方病防治中心，南側自西向東依次為職業病防治院、第二醫院、精神病衛生中心?；貎雀髟簠^機動車流線主要由院區外圍環路、東西向主要道路及兩條南北向內部路串聯，人行流線通過中間的景觀游憩環聯系個院區。各院區內部人車分離，各個流線互不干擾。建筑高度的制高點在疾控中心的應急指揮樓和實驗樓(45 m)，其次為疾控中心的業務樓(23.9 m)和第二醫院的病房樓(23.55 m)，其他院區建筑高度沿南北向中軸依次向兩側降低?；貎炔吭诩本戎行?、職業病防治院、第二醫院和精神病衛生院留有預留發展用地，基于“平疫結合”的理念，用于遠期發展及應急情況下各院區協同合作、快速改造和功能轉化使用。配套設施沿東西向主要道路的綠化隔帶附近設置，方便市政管線接入以及服務半徑最大化。

圖1 呼和浩特市公共衛生應急保障中心項目投標方案規劃總平面

4 結束語

作為疫情防控期間重點公共衛生應急保障項目，呼和浩特市公共衛生應急保障中心項目在市委市政府、衛健委、自然資源和規劃局等部門推動下完成了方案招標工作，作為中標單位，中元國際建筑一院駐場深化設計促成項目盡快開工。韌性城市的建設還有很長的路要走，在城市應急醫療方面除了保障地方傳染病醫院及其專業實驗室的建設，地方疾病與預防控制中心的統籌管理的地位也有待提高，要通過同時加強應急醫療的基礎設施建設和管理機制建設才能全面地提高城市應急醫療的綜合水平。