中國碳排放權交易實踐的成就、不足及對策*

關鍵詞：碳排放權;碳市場;微觀規制;宏觀調控

摘 要：碳排放權交易市場的創建和運行需要國家適度干預。中國碳排放權交易法律實踐的成就表現在以下四個方面：基本形成了總量控制型交易與自愿減排交易相結合的模式、碳排放權交易執法能力得到明顯提升、積累了碳排放配額總量設定和初始分配的經驗、設立了履約機制以確保碳減排目標的達成。但是，試點階段的碳排放權交易市場在微觀規制和宏觀調控方面也暴露出諸多問題。微觀規制層面，應當建立健全碳排放權交易監管體制、信息保障機制、價格干預機制以及碳排放總量控制和配額初始分配機制。宏觀調控方面，建議從碳泄漏的法律應對、碳排放權交易體系的鏈接以及制度融合方面建立健全法律法規體系。

中圖分類號：D922.6文獻標志碼：A文章編號：1001-2345（2021）03-0119-06

Achievements，Deficiencies and Countermeasures of Chinas Carbon Emission Trading Practice

LIU Ming-ming（College of Humanities and Development Studies，China Agricultural University，Beijing 100083，China）

Key words：carbon emission right;carbon market;micro-regulation;macro-control

Abstract：Moderate intervention is necessary to the creation and operation of the carbon trading market. The achievements of Chinas legal practice on carbon trading are as follows：the model of cap-and-trade with voluntary carbon trading has been basically established，the trading capacity of carbon emission rights has been significantly improved，and the experience of total allowances and initial allocation have been accumulated，as well as the establishment of compliance mechanisms to ensure the achievement of carbon emission reduction goals. However，the carbon trading market in the pilot phase also exposes many problems from the dimensions of micro-regulation and macro-control. At the micro-regulation level，China should further establish and improve the following institutions：supervision system of carbon trading，information security mechanism，price intervention mechanism，emissions cap and allowances initial allocation mechanism. As for macro-control，it is suggested to establish and improve the legal and regulatory system from three aspects：the legal response to carbon leakage，the linkage of carbon trading system and system integration.

碳排放權交易是綠色金融的一個分支[1]，是國家在全球氣候變化背景下通過金融創新推動溫室氣體減排的市場機制。2013年以來，我國在北京、上海、天津、重慶、深圳、廣東、湖北等七省市開展了碳排放權交易試點[2]，在試點基礎上，生態環境部公布了《全國碳排放權交易管理辦法（試行）》（征求意見稿）。碳排放權交易試點的探索和實踐取得了顯著成效，為建設全國碳排放權交易市場提供了寶貴的制度經驗，但在規范體系、交易模式、能力建設、配額管理、制度銜接等方面也存在不少問題。本文將從國家干預的角度分析碳排放權交易實踐的成就及存在的問題，并結合建設全國碳排放權交易市場的制度需求，提出合理性建議。

一、碳排放權交易市場的國家干預

碳排放權交易市場是國家為了成本有效性地實現溫室氣體減排而通過立法創設的新型市場，其形成和運行均帶有非常強烈的國家干預色彩，具體表現在以下幾個方面：其一，碳金融初級市場的產品——碳排放配額和信用——由政府界定并分配;其二，碳排放權交易市場的核心主體——納入碳排放權交易體系的企業（單位）——也由政府確定;其三，碳排放權交易咨詢機構、溫室氣體排放的監測、報告和核查機構等碳排放權交易市場的服務主體須由政府認定并授予資格;其四，政府在碳排放權交易市場的運行中發揮重要的宏觀調控作用。在傳統金融活動中，政府監管主要作用在于維護公平競爭秩序和消費者利益。在碳排放權交易市場，政府還要在市場穩定、新進入者利益協調、配額價格、配額收入分配、配額清繳、信用抵消機制等多方面發揮調控作用。

根據國家干預的方式和內容不同，可以將碳排放權交易市場的國家干預分為碳排放權交易市場的微觀規制和宏觀調控。碳排放權交易市場的微觀規制是從碳排放權交易體系的內部即構成要素方面加以干預，主要涉及到管理體制、總量控制制度、配額管理、碳排放監測、報告和核查制度、履約機制、價格干預機制和配額收入的分配機制，等等。碳排放權交易市場的宏觀調控是政府為了保障碳排放權交易體系的良性運轉而從總體上采取的干預措施，主要涉及到碳泄露等碳市場負面效應的矯正、碳市場的鏈接以及碳排放權交易制度與其他相關制度的沖突與協調等等。

二、中國碳排放權交易法制的成就

碳排放權交易市場不能像菜市場那樣自發形成，而是由政府通過立法創建，旨在通過產權交易有效實現減排目標[3]128。碳排放權的界定、分配和供需機制均離不開政府依法適度的干預[4]。當前，碳排放權交易試點地區均出臺了碳排放權交易管理辦法及配套規定;國家層面，《清潔發展機制項目運行管理辦法》《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》《碳排放權交易管理試行辦法》以及相關配套規定相繼頒布，基本形成了碳排放權交易規范體系的雛形。整體而言，我國碳排放權交易法制建設的成就表現在以下四個方面：

（一）基本形成了總量控制型交易與自愿減排交易相結合的模式

我國碳排放權交易經歷了從單一基于清潔發展機制項目到國內自愿減排交易再到碳排放配額交易的過程。伴隨著清潔發展機制項目因為后京都時代國際氣候談判的不確定性而陷于停滯狀態[5]，當前國內碳排放權交易形成了以總量控制型交易為主，自愿減排交易為輔的模式。該模式具有多重效益：其一，總量控制型交易可以約束排放單位的碳排放活動，倒逼高碳排放企業向低碳轉型;其二，核證自愿減排量進入碳市場后，可以增加碳排放信用的供給，從而降低企業的履約成本[6];其三，溫室氣體自愿減排項目的實施方可以通過出售核證自愿減排量獲得利潤，從而有效地激勵市場主體主動開展碳減排活動。2017年底，國家啟動了電力行業全國碳排放權交易體系的建設工作[7]，采取總量控制交易與自愿減排交易相結合的模式，為將來其他行業碳排放權交易體系的建設積累經驗。

（二）碳排放權交易執法能力得到明顯提升

碳排放權交易執法能力是指碳排放權交易主管部門在碳排放權交易市場創建和運行中的引導、規范、調控和監管能力。根據《第十三屆全國人民代表大會第一次會議關于國務院機構改革方案的決定》，生態環境部承擔了國家發改委的應對氣候變化和減排職責[8]，負責碳排放配額總量的確定、配額的初始分配、配額管理、配額清繳、碳排放權交易機構和監測、核查機構的監督管理等事項。由此，我國確立了由生態環境部門作為主管部門，金融、統計、能源、自然資源等部門為協管部門的主管與分管相結合的管理體制，各部分之間的職責劃分較為清晰。

（三）積累了碳排放配額總量控制和初始分配的經驗

各碳排放權交易試點均對管轄區域內納入碳排放權交易體系的行業企業在履約期間的碳排放配額實行總量控制，即先由政府確定履約期間的碳排放配額總量，然后控排單位通過初始分配獲取碳排放配額[9]。碳排放配額總量的確定主要取決于試點地區在履約期間的碳減排目標、能源強度目標、經濟和社會發展情況以及控排單位的減排潛力等因素。碳排放配額初始分配方面，北京、上海、重慶、湖北采取全部無償分配的方式;天津、深圳、廣東則采取無償分配與有償分配相結合的方式。至于無償分配的方法，試點地區采取歷史排放法、基準法，或者歷史排放法和基準法相結合的方法。

（四）設立了履約機制以確保碳減排目標的達成

履約是控排單位在指定期間向碳排放權交易主管部門提交足額碳排放權以抵消其碳排放的行為。履約率是檢驗碳排放權交易體系成功與否的試金石。因此，健全的履約機制是控排單位能夠完全履約的保障[10]。各碳排放權交易試點均對履約問題做了相關規定，盡管內容不盡相同，但基本理念都是為控排單位設定履約義務及相應的法律責任。此外，司法實踐中，也出現了碳排放權交易履約糾紛的案件1，為進一步反思和完善我國碳排放權交易的履約管理提供了經驗。

三、中國碳排放權交易法制的不足

（一）微觀規制層面的問題

1.管理體制方面，碳排放權及其衍生品的金融屬性未得到充分考慮。碳排放權交易的產品具有多樣性和跨行業性，包括碳現貨、碳期貨、碳期權、碳保險、碳證券、碳合約、碳基金、碳排放配額和信用等等，幾乎囊括了所有的金融產品形式。與銀行、證券、保險等傳統金融活動相比，碳排放權交易活動涉及到碳排放配額總量目標的確定、配額的初始分配、配額管理，以及溫室氣體排放的監測、報告、核證等多方面問題，專業性強。從碳排放權交易試點的情況來看，由于靜態權力結構配置不合理導致的體制性障礙普遍存在[11]。試點地區對于碳排放權交易的監管主要集中于碳排放配額的分配、交易和履約管理方面，仍然局限于碳排放權交易體系建設本身，并沒有上升到金融層面，這種點對點的分散規制難以適應防范系統性金融風險和矯正碳金融市場失靈的制度需求。

2.在總量控制制度方面，各試點地區結合履約主體的實際碳排放量、能耗總量控制目標和碳排放強度目標、產業結構、GDP增速以及履約主體的歷史碳排放量和減排潛力[12]，通過自上而下和自下而上相結合的方式確定履約主體的碳排放配額總量。但是，《全國碳排放權交易管理辦法（試行）》（征求意見稿）并未規定碳排放總量控制制度，這明顯不利于減排效益的確定性。

3.碳排放配額的初始分配存在方法和標準不統一、分配不公等問題。試點地區碳排放配額初始分配有的采取無償分配，有的無償分配和有償分配相結合[13]。碳排放配額初始分配的方法和基準不統一，導致各試點碳排放配額不具有同質性，彼此間難以交易，這也對將來全國碳排放權交易市場的建設提出了挑戰。碳排放配額初始分配沒有充分考慮區域公平和個體公平。區域公平是指經濟發展水平和歷史累積碳排放量不同的地區之間在獲取碳排放配額時的公平問題。一般而言，經濟發展水平較為落后的地區，其歷史累積碳排放量也相對較低。如果采用歷史排放法進行配額初始分配，歷史累積碳排放量高的地區取得的配額要多于歷史累積排放量低的地區。然而，經濟發展水平和歷史累積碳排放量雙低的地區，對碳排放配額的需求會因為經濟發展或崛起而大幅增加。因此，碳排放配額初始分配可能會造成經濟發展水平和歷史累積碳排放量雙低的地區因碳排放配額較少而發展受到限制。此外，個體公平是指履約主體之間的公平，特別是在碳排放權交易開始之前就已經采取減排措施的履約主體的公平待遇問題。例如，按照歷史排放法分配配額，采取早期減排措施的履約主體得的配額要比沒有采取減排行動的履約主體少，從而造成“鞭打快牛”的不利影響，挫敗了企業采取先期減排的積極性。

4.碳排放配額的價格干預機制不健全，影響碳市場的資源配置效率。碳排放配額的價格與履約期間碳排放配額總量的設定以及配額的初始分配方式密切相關[14]。如果碳排放配額總量的設定較為寬松，并且履約主體通過初始分配取得的碳排放配額數量超過了其實際的溫室氣體排放需求，則會造成配額過度分配，進而導致配額價格低迷甚至零交易。歐盟碳排放權交易體系和美國區域溫室氣體行動（RGGI）在碳市場初建階段就曾因為配額過度分配導致配額價格幾乎跌至零。反之，如果碳排放配額總量的設定過于緊張，則會導致碳排放配額供不應求，進而過高的價格會增加履約主體的守法成本[15]。我國碳排放權交易試點基本采取預留配額的方式干預配額價格，即當配額價格高于設定的水平時，碳排放權交易主管部門將預留配額投放到碳市場，通過調整供求緊張關系來平抑價格。此外，各試點基本允許履約主體使用核證減排量抵消一部分碳排放，從而核證減排量也可以在一定程度上增加碳市場的供給，起到平抑配額價格的作用。預留配額和抵消機制在配額價格過高時具有平抑價格的作用，當配額價格過低時卻難以保護履約主體參與碳排放權交易的積極性。

5.碳排放監測、報告和核查機構的監管制度不健全。碳排放總量控制目標的設定、碳排放配額初始分配以及排放單位的履約等碳排放權交易體系的運轉環節均依賴于真實可靠的碳排放信息。碳排放監測、報告和核查則是確保碳排放信息真實性和可靠性的重要手段。因此，政府對碳排放監測、報告和核查機構的監管至關重要。現階段，我國出臺了《國家企業溫室氣體排放核算方法與報告指南》并對核查機構實行備案管理[16]，但監管僅停留在較為籠統和原則性的規定層面，尚未形成具有可操作性的制度。

（二）宏觀調控層面的問題

1.碳泄露的法律應對問題。碳泄漏的發生往往是由于碳排放管制區域內的履約主體全部或者將高碳排放的部分產能轉移到未實行碳排放管制的區域[17]，從而造成碳排放管制政策的失靈。例如，歐盟在2011年僅基本金屬和金屬制品兩個產業對中國的碳泄漏量高達766萬噸二氧化碳當量，占當年對中國碳泄漏總量的17%[18]。七省市碳排放權交易試點的管理辦法均未對管轄區域內納入碳排放權交易體系的行業企業設置避免或減少碳泄漏的措施。因此，試點地區的企業基于逐利性，可能會因為減排成本高昂而將產能轉移到非試點地區，從而產生碳泄漏，導致碳排放權交易試點的減排效果大打折扣。

2.碳排放權交易體系的鏈接問題。全國碳排放權交易體系龐大，省級碳排放權交易主管部門在總量控制、配額分配及管理、履約機制等方面擁有自主權，可能就同一問題出現地方立法的沖突問題，這一點在七個碳排放權交易試點的立法實踐中已經印證。然而，全國碳排放權市場的一體性要求各省級碳排放權交易體系具有開放性和可鏈接性，這就要求建立省級碳排放權交易體系的鏈接機制。此外，碳排放權交易制度與用能權交易制度存在銜接問題。

3.碳排放權交易制度與其他制度的協調問題。碳排放權交易制度的功能在于通過市場手段低成本地實現溫室氣體減排目標。政府在創設碳排放權交易制度時應當統籌考量碳排放權交易與碳稅制度、溫室氣體排放標準、排放許可、可再生能源配額制度、節能證書交易制度、合同能源管理制度、用能權交易制度等其他具有溫室氣體減排功能的手段之間的關系。例如，碳排放權交易和用能權交易分別是從排放側和供給側控制企業的用能行為，由此會產生碳排放配額與用能權指標能否互抵以及如何互抵的問題，國家應當對這兩項制度的銜接問題作出規定。

四、國家干預視角下中國碳排放權交易法制的完善對策

（一）微觀規制層面的對策

1.健全碳排放權交易監管體制。碳排放權交易活動具有公益性、專業性、跨部門跨行業性以及國家干預性等特征，我國碳排放權交易監管體制的設計宜采取專門監管與協同監管相結合的模式。所謂專門監管，即在國務院和省級政府應對氣候變化主管部門內部設立專門的碳排放權交易監管機構，負責全國和地方碳排放權交易活動的監管。所謂協同監管，是指證券、銀行、保險等金融主管部門、碳排放權交易所以及碳排放權交易服務機構在各自職責范圍內對碳排放權交易活動進行監管。專門監管和證券、銀行、保險等金融主管部門的監管屬于政府監管;碳排放權交易所以及碳排放權交易服務機構的監管屬于社會監管的范疇。

2.完善碳排放權交易的信息保障機制。信息對稱是碳市場能夠良性運轉的重要前提和條件。碳排放監測、報告和核查制度作為評價碳排放主體的排放行為及減排績效的技術規范，能夠為政府掌握準確的碳排放數據提供制度保障，是碳排放權交易監管制度的核心內容。國家應當借鑒歐盟和日本的經驗，從排放主體和獨立第三方核查機構兩個層面完善監管制度，以保證碳排放數據的真實性。

3.健全碳排放配額的價格干預機制。在碳排放權交易體系建設初期，應當建立配額價格的國家干預機制，通過設定配額價格下限為碳減排企業和投資者提供穩定的激勵。結合國外成熟碳市場的經驗，政府干預碳排放權價格的措施主要包括固定價格機制、價格上下限機制、配額存儲和借貸機制，以及配額的回購與投放機制[15]。

4.建立健全碳排放總量控制制度和碳排放配額初始分配機制。一方面，總量控制（cap）是碳排放權交易有效發揮溫室氣體減排作用的前提，建議將《全國碳排放權交易管理辦法（試行）》（征求意見稿）第七條修改為“國務院生態環境主管部門應當會同國務院有關部門綜合考慮國家溫室氣體排放控制目標、經濟增長、產業結構調整等因素，制定并公布碳排放配額總量及分配標準和方法”。另一方面，碳排放配額的初始分配應當兼顧區域和個體公平。區域公平的實現，要求對經濟發展水平和人均歷史碳排放水平雙低的區域進行配額的傾斜性配置。個體公平的實現，則有賴于進一步完善排放信用機制和配額調整機制。

（二）宏觀調控方面的對策

1.建立碳泄露應對機制。如前所述，我國碳排放權交易試點尚未就碳泄漏的防范做出相關規定。將來全國碳排放權交易體系的建設，應當充分重視并構建規范體系以應對碳泄露問題。碳泄露的防范應當著眼于國內和國際碳排放權交易市場兩個層面。國內層面，一是要防范限制碳排放區域向非限制區域轉移碳排放;二是要防范不同的限制碳排放區域之間由于管制強度的不同而發生的碳泄露。國際層面要做好雙向防范，一是要防范國外企業向國內轉移碳排放;二是要防范國內企業向國外轉移碳排放。防范碳泄漏的關鍵在于降低碳排放權交易制度給排放主體帶來的碳減排成本，包括自主減排成本以及從碳市場購買排放配額或信用的價格。借鑒國外經驗，建議我國采取的成本控制措施包括安全閥（Safety Valve）機制和早期減排信用機制。

2.碳排放權交易體系的鏈接機制。碳排放權交易體系的鏈接可分為直接鏈接和間接鏈接，其中直接鏈接又分為單向鏈接和雙向或者多向鏈接。所謂直接鏈接，是指在不同的實施碳排放權交易的國家或地區之間，至少有一個所鏈接的管轄區域明確決定進行交易。筆者建議，我國應采取多向直接鏈接的模式，碳排放權交易體系的鏈接要求通過法律制度的互認和同化實現碳排放配額的同質性。一方面，就碳排放配額總量的設定、配額初始分配、碳排放監測、報告和核證等問題應當實現法律制度的互認;另一方面，就履約機制、抵消機制、存儲與借貸機制等問題應當實現法律制度的同化。

3.妥善處理碳排放權交易與其他制度之間的銜接問題。

其一，碳稅制度與碳排放權交易制度的銜接。碳稅和碳排放權交易均是通過市場手段將碳排放行為的負外部性內部化，兩者不可同時作用于同一種碳排放行為，否則構成重復管制。但是，碳排放權交易和碳稅在碳減排目標的達成方面各有優劣。碳排放權交易適用于具備監測和報告條件的固定和大的溫室氣體排放源，例如鋼鐵部門、電力部門;而碳稅適用于移動的或監測和報告成本過高的溫室氣體排放源，例如交通部門。因此，碳排放權交易和碳稅可以在不同領域發揮碳減排作用，并行不悖。此外，溫室氣體排放標準制度與碳排放權交易毫無沖突、并行不悖，例如，在美國溫室氣體排放標準和碳排放權交易對于電力部門雙管齊下。

其二，碳排放權交易制度與可再生能源配額制度、節能證書交易制度、合同能源管理制度、用能權交易制度等節能或可再生能源領域的制度存在銜接問題。碳排放權交易制度是從排放側實現減排目標，而可再生能源配額制度、節能證書交易制度、合同能源管理制度、用能權交易制度等節能或可再生能源領域的制度是從供給側實現節能或可再生能源目標。由于化石能源的消耗是重要的溫室氣體排放源，節能或可再生能源目標的實現也有助于溫室氣體減排目標的達成。故，碳排放權交易和節能或可再生能源制度是具有協同作用的。但是，碳排放權交易與節能或可再生能源配額制度往往針對的對象相同，即達到一定規模的碳排放企業。雖然碳排放權交易是排放側手段，節能或可再生能源配額是供給側手段，但兩類手段針對的源頭相同，即用能行為。由于能源消耗和溫室氣體排放之間具有天然的聯系，同一家企業如果同時被納入到碳排放權交易體系和節能或可再生能源配額管理體系，該企業持有的碳排放配額、節能證書或可再生能源配額能否相互折抵或作為履約工具呢？我們認為，節能具有減排的效應，減排也產生節能效應，兩者的管制對象實質上相同，即用能行為。如果上述制度各自為政，那么無疑對于企業的同一個用能行為施加了多重管制，顯失公平。政府應當設計一種銜接機制，促進上述制度的協同效應。就可再生能源配額和合同能源管理而言，可以結合自愿性碳排放交易，通過獲取排放信用的方式實現制度銜接。就碳排放權交易與用能權交易的制度銜接而言，應當打通兩種交易體系，即允許用能單位或履約主體在滿足一定條件的情況下使用用能權指標、核定用能權、碳排放配額或核證減排量履約。在用能權指標和碳排放配額的初始分配方面，用能權指標的分配應以公平為原則免費分配;碳排放配額的分配應以公平和效率為原則進行有償分配。在履約方面，應當設計聯合履約機制以發揮兩項制度的協同效應[19]。

五、結 語

碳排放權交易市場是國家進行氣候治理的市場工具。考察七省市碳排放權交易試點的實踐可見，碳排放權交易市場的微觀規制層面存在管理體制不健全，碳排放配額總量的設定缺乏科學性和準確性，配額的初始分配的方法和標準不統一、公平性有待進一步提高，碳排放配額的價格干預機制不健全以及碳排放權交易服務主體的監管不足等問題;宏觀調控層面缺失對碳泄漏問題的應對、忽視了碳排放權交易體系的鏈接以及碳排放權交易制度與其他相關制度的沖突與協調問題。將來全國碳排放權交易體系的建設，政府要做好碳排放權交易市場的引導者、監督者和調控者，從微觀規制和宏觀調控兩個層面，為充分發揮碳市場在減排資源配置方面的效率優勢提供制度保障。

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責任編輯：張昌輝