峰會(huì)之后，美日印澳四國(guó)機(jī)制在忙什么

劉琳

2020年11月17日，“四方安全對(duì)話”成員國(guó)美國(guó)、印度、日本、澳大利亞在北阿拉伯海舉行第二階段海上軍事演習(xí)。

在2021年3月美日印澳四國(guó)舉行“四方安全對(duì)話”（QUAD）首次領(lǐng)導(dǎo)人線上會(huì)議后，近期動(dòng)作頻頻，一方面拓展合作議題，推動(dòng)對(duì)話機(jī)制進(jìn)一步走實(shí)，另一方面加強(qiáng)與機(jī)制外國(guó)家的互動(dòng)，呈現(xiàn)打造“四方+”架構(gòu)的趨勢(shì)，其發(fā)展走向及影響值得高度關(guān)注。

四國(guó)機(jī)制上緊發(fā)條

從近期事態(tài)看，“四方安全對(duì)話”呈現(xiàn)以下主要?jiǎng)酉颍?/p>

首先，推動(dòng)首腦峰會(huì)常態(tài)化并成立工作組，機(jī)制化程度不斷提高。自2017年美日印澳重啟“四方安全對(duì)話”以來(lái)，起初僅在司局級(jí)層面進(jìn)行交流，后在2019年提升至外長(zhǎng)級(jí)。拜登政府上臺(tái)后，美國(guó)有意強(qiáng)化該機(jī)制在推進(jìn)“印太戰(zhàn)略”中的支柱作用，倡議舉行了首次線上峰會(huì)，會(huì)后不僅發(fā)表聯(lián)合聲明，四國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人還聯(lián)名在《華盛頓郵報(bào)》上發(fā)表文章，展現(xiàn)對(duì)“自由開(kāi)放的印太”戰(zhàn)略的“堅(jiān)定承諾”及對(duì)推動(dòng)“四方安全對(duì)話”持續(xù)發(fā)展的積極態(tài)度。年內(nèi)四國(guó)可能再次舉行首腦會(huì)晤。如果領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議常態(tài)化，將在工作層磋商及外長(zhǎng)會(huì)之外，進(jìn)一步增強(qiáng)溝通渠道，顯著提高對(duì)話的機(jī)制化程度。此外，四國(guó)宣布成立疫苗專(zhuān)家工作組、氣候工作組、關(guān)鍵和新興技術(shù)工作組等三個(gè)工作組，對(duì)外展示四國(guó)可以提供實(shí)實(shí)在在的公共產(chǎn)品，而不是僅僅談?wù)摗爸袊?guó)挑戰(zhàn)”。

其次，議題逐漸拓展，從海上安全擴(kuò)大到基礎(chǔ)設(shè)施、疫苗合作、網(wǎng)絡(luò)安全、氣候變化等。“四方安全對(duì)話”最初主要關(guān)注海上安全，但首腦峰會(huì)討論了新冠疫情影響、氣候變化、網(wǎng)絡(luò)安全、關(guān)鍵技術(shù)、反恐、高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施投資、人道主義援助和救災(zāi)等議題。四國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人同意為印太地區(qū)啟動(dòng)一項(xiàng)疫苗合作計(jì)劃，集合四國(guó)力量，以多部門(mén)合作、分步驟行動(dòng)方式，在2022年之前生產(chǎn)至少10億劑新冠疫苗，并加強(qiáng)疫苗提供及“最后一公里”疫苗發(fā)放方面的合作，重點(diǎn)關(guān)注東南亞和南太發(fā)展中國(guó)家，意在對(duì)抗中國(guó)的“疫苗外交”。四國(guó)在氣候變化、關(guān)鍵技術(shù)等領(lǐng)域也通過(guò)成立相關(guān)工作組準(zhǔn)備展開(kāi)具體合作。

議題的拓展將進(jìn)一步擴(kuò)大“四方安全對(duì)話”的影響力，提升該機(jī)制的可持續(xù)性。同時(shí)，將合作拓展到敏感度較低的“軟性”議題，如氣候變化、人道主義救援等，也將消除部分成員國(guó)的疑慮，提高合作動(dòng)力，增強(qiáng)機(jī)制內(nèi)部黏合度。但是，四國(guó)強(qiáng)調(diào)在關(guān)鍵技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)安全、高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的合作，根本目的還是整合盟友伙伴的力量，在重要競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域聯(lián)手應(yīng)對(duì)中國(guó)。

第三，成員國(guó)與盟友伙伴之間互動(dòng)頻密，呈現(xiàn)快速網(wǎng)絡(luò)化擴(kuò)展態(tài)勢(shì)。美日印澳四國(guó)在加強(qiáng)四邊合作的同時(shí)，其成員國(guó)之間及成員國(guó)與伙伴之間的外交和軍事互動(dòng)日益頻繁。4月5日至7日，美日印澳四國(guó)和法國(guó)在孟加拉灣舉行“拉彼魯斯”海上聯(lián)合演習(xí)。之后，法軍艦艇參加印度“瓦魯納”演習(xí)并前往西太平洋“巡航”，并將在5月與美日艦隊(duì)會(huì)合舉行聯(lián)演。4月10日，美國(guó)、菲律賓兩國(guó)防長(zhǎng)通電話討論南海局勢(shì)，雙方隨后于12日恢復(fù)舉行去年中斷的“肩并肩”聯(lián)合軍演。日本首相菅義偉4月15日訪美，意在展示日美同盟的牢固性及兩國(guó)對(duì)印太地區(qū)的“承諾”。此后，他本計(jì)劃前往印度和菲律賓訪問(wèn)，后因日本、印度國(guó)內(nèi)疫情加劇臨時(shí)取消。這些訪問(wèn)都著眼于應(yīng)對(duì)中國(guó)的崛起以及與盟友伙伴國(guó)家加強(qiáng)在印太地區(qū)的協(xié)調(diào)。4月13日，日本和德國(guó)舉行了首次外長(zhǎng)、防長(zhǎng)“2+2”線上會(huì)談，討論如何應(yīng)對(duì)“中國(guó)挑戰(zhàn)”及推進(jìn)“自由開(kāi)放的印太”戰(zhàn)略問(wèn)題。

雙邊、三邊乃至四邊、五邊的小多邊互動(dòng)不僅可協(xié)調(diào)彼此行動(dòng)，對(duì)“四方安全對(duì)話”機(jī)制形成重要支撐和補(bǔ)充，也為對(duì)話未來(lái)進(jìn)一步擴(kuò)員做出鋪墊。四國(guó)機(jī)制正在考慮擴(kuò)員的可能性，主要候選對(duì)象包括英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、新西蘭、韓國(guó)、越南等國(guó)。

暫不會(huì)發(fā)展為正式聯(lián)盟

鑒于“四方安全對(duì)話”在美日等國(guó)印太戰(zhàn)略及對(duì)華戰(zhàn)略中的重要性，關(guān)注及研判對(duì)話后續(xù)發(fā)展對(duì)中國(guó)的戰(zhàn)略和國(guó)家安全利益至關(guān)重要。

短期內(nèi)，“四方安全對(duì)話”尚不會(huì)發(fā)展成為正式的地區(qū)聯(lián)盟，但四國(guó)完全有可能以此為核心構(gòu)建靈活的“志同道合國(guó)家陣線”。盡管美日印澳合作在加強(qiáng)，但各國(guó)的切身利益和優(yōu)先事項(xiàng)不同，比如，在應(yīng)對(duì)中國(guó)崛起及維護(hù)“基于規(guī)則的地區(qū)秩序”方面有共同關(guān)切，但在如何處理對(duì)華關(guān)系上仍缺乏共識(shí)。此外，印度主要聚焦印度洋地區(qū)，澳大利亞、日本則更為關(guān)注南海。為此，四國(guó)強(qiáng)調(diào)“四方安全對(duì)話”是“志同道合”國(guó)家之間的一個(gè)“松散集團(tuán)”，不設(shè)秘書(shū)處等機(jī)構(gòu)，主要是通過(guò)定期會(huì)晤、信息交流、軍事演習(xí)等進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)和開(kāi)展聯(lián)合行動(dòng)。

這種松散形式為各方提供了更大靈活性，四國(guó)可能以“四邊安全對(duì)話”為核心，根據(jù)議題能力和意愿隨時(shí)引入不同的合作伙伴，組成多個(gè)“四方+”小圈子，來(lái)構(gòu)建更大范圍、更務(wù)實(shí)有效的“對(duì)華陣線”。

四國(guó)還可能分別或共同與域外國(guó)家合作，組建新的合作機(jī)制，同“四方安全對(duì)話”對(duì)接，形成復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)狀合作模式。例如，印度、澳大利亞、法國(guó)的三邊合作日漸成型，已分別在2020年9月和2021年2月兩次舉行外長(zhǎng)會(huì)談。4月14日，三國(guó)外長(zhǎng)在印度“瑞辛納對(duì)話”期間再次會(huì)晤，表示計(jì)劃擴(kuò)大在印太地區(qū)的存在，在海上安全等領(lǐng)域仿效“四方安全對(duì)話”加強(qiáng)合作。有分析認(rèn)為，法國(guó)正尋求通過(guò)法印澳三邊組織，與“四方安全對(duì)話”建立更密切的關(guān)系。

隨著北約、歐盟加大對(duì)印太事務(wù)的介入，其與“四方安全對(duì)話”及成員國(guó)的相應(yīng)合作也會(huì)加強(qiáng)。英、法、德、荷等國(guó)均已提出各自的印太構(gòu)想或指針，將印太作為重要戰(zhàn)略利益區(qū)。北約也發(fā)表“北約2030”文件，考慮把“應(yīng)對(duì)中國(guó)挑戰(zhàn)”正式納入“戰(zhàn)略概念”。在2021年2月的慕尼黑安全會(huì)議年會(huì)上，北約秘書(shū)長(zhǎng)斯托爾滕貝格表示，北約應(yīng)當(dāng)深化與澳大利亞、日本等伙伴國(guó)家的合作。4月19日，歐盟27國(guó)外長(zhǎng)發(fā)表聯(lián)合聲明稱(chēng)，要加深與印度﹑日本、澳大利亞等國(guó)的關(guān)系往來(lái)，尋求與“志同道合的伙伴”開(kāi)展合作，加強(qiáng)在印度洋—太平洋地區(qū)影響力。同日，歐盟理事會(huì)批準(zhǔn)了關(guān)于歐盟在印太地區(qū)實(shí)施“合作戰(zhàn)略”的結(jié)論，表明歐盟打算在這個(gè)地區(qū)加強(qiáng)戰(zhàn)略存在和行動(dòng)。

不過(guò)，“四方安全對(duì)話”雖然試圖通過(guò)廣泛的盟友合作，打造針對(duì)中國(guó)的網(wǎng)絡(luò)，四國(guó)及其盟友伙伴之間的戰(zhàn)略利益不同，政策并非鐵板一塊，能夠合作到何種程度存在很多未知數(shù)。日、印、澳及歐洲一些國(guó)家與中國(guó)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系密切，在氣候變化等全球性問(wèn)題上也需要中國(guó)的合作，并不愿與中國(guó)全面“脫鉤”。近日，中法德三國(guó)首腦舉行視頻峰會(huì)，展示了共同應(yīng)對(duì)氣候變化的決心。4月21日，德國(guó)外長(zhǎng)馬斯在同中國(guó)國(guó)務(wù)委員兼外長(zhǎng)王毅舉行的視頻磋商中表示，“脫鉤”不符合任何一方利益，愿同中方就多邊和國(guó)際事務(wù)保持緊密協(xié)調(diào)溝通，共同應(yīng)對(duì)全球性問(wèn)題和挑戰(zhàn)。

沖擊地區(qū)安全架構(gòu)

“四方安全對(duì)話”無(wú)法擺脫“冷戰(zhàn)思維”，對(duì)中國(guó)的遏制和圍堵力度將進(jìn)一步加大。“對(duì)話”是在各方推出“自由開(kāi)放的印太”戰(zhàn)略背景下重啟的，而印太戰(zhàn)略、特別是美國(guó)的印太戰(zhàn)略針對(duì)中國(guó)意圖明顯，這就決定了作為印太戰(zhàn)略支柱的“四方安全對(duì)話”將是美推行對(duì)華遏制圍堵戰(zhàn)略的主要工具。四國(guó)首次首腦會(huì)晤聯(lián)合聲明雖未點(diǎn)名“中國(guó)”，但其對(duì)“自由”“開(kāi)放”“民主價(jià)值觀”“不受脅迫”等原則的強(qiáng)調(diào)，以及所關(guān)注的疫苗外交、海上安全、關(guān)鍵技術(shù)、供應(yīng)鏈安全、基礎(chǔ)設(shè)施等議題，處處影射、針對(duì)中國(guó)。四國(guó)不僅要在海上安全領(lǐng)域反制中國(guó)，還要將這種反制擴(kuò)大到關(guān)鍵技術(shù)等重要領(lǐng)域，意在整合力量全面抗衡中國(guó)日益增長(zhǎng)的實(shí)力和影響力。通過(guò)成立專(zhuān)家工作組，四國(guó)已開(kāi)始在幾個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域采取實(shí)際步驟推進(jìn)針對(duì)中國(guó)的措施。

美日印澳四國(guó)均為印太地區(qū)以東盟為核心的主要地區(qū)安全機(jī)制成員方，這些機(jī)制包括東盟地區(qū)論壇（ARF）、東盟防長(zhǎng)擴(kuò)大會(huì)（ADMM）、東亞峰會(huì)（10+8），等等。為了在地緣政治動(dòng)蕩中消除東盟成員國(guó)的疑慮，四國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人重申支持東盟的團(tuán)結(jié)和“中心地位”，但在參與和影響地區(qū)安全事務(wù)的實(shí)際操作中，偏重雙邊、三邊、四邊等小范圍合作，也熱衷于拉歐洲國(guó)家介入印太事務(wù)，這些做法可能攪亂現(xiàn)有地區(qū)安全合作架構(gòu)，削弱東盟在地區(qū)事務(wù)中的“中心性”，威脅以東盟為中心的地區(qū)安全合作機(jī)制的發(fā)展沿革。此外，“四方安全對(duì)話”涉及的議題與東盟主導(dǎo)的地區(qū)合作機(jī)制相重疊，可能降低部分國(guó)家對(duì)東盟機(jī)制的關(guān)注與投入。“四方安全對(duì)話”還將越南等東盟成員國(guó)作為擴(kuò)員目標(biāo)，在一定程度上會(huì)在東盟內(nèi)部形成分化壓力。