新冠疫情令印度聯(lián)邦制度面臨考驗(yàn)

劉小雪

2021年4月大規(guī)模、快速暴發(fā)的第二波疫情給印度帶來了巨大沖擊。圖為2021年4月24日，印度某慈善機(jī)構(gòu)向患新冠肺炎的民眾提供吸氧服務(wù)。

2020年以來，新冠疫情兩度席卷印度。今年4月以來的第二波疫情沖擊之大，甚至被總理莫迪形容為“海嘯”——日增病例沖上30萬。印度政府應(yīng)對(duì)兩波疫情的措施明顯不同：第一次疫情全國(guó)累計(jì)確診病例尚不足500的時(shí)候莫迪就突然宣布“封城鎖國(guó)”，而第二波疫情勢(shì)頭如此兇猛的當(dāng)下莫迪卻表示不會(huì)再有全國(guó)性封鎖措施。綜觀印度對(duì)兩波疫情沖擊的應(yīng)對(duì)方式，印度的防疫措施始終體現(xiàn)了“抗疫在地方，決策在中央”的特征。

第一波疫情的“一刀切”式全面封鎖

聯(lián)邦制要求權(quán)力在中央和地方分割，根據(jù)權(quán)力在央地間的分割方式，又可以分為地方分權(quán)的聯(lián)邦制國(guó)家和中央集權(quán)的聯(lián)邦制國(guó)家。按照印度憲法，聯(lián)邦議會(huì)享有排他性立法權(quán)的事項(xiàng)共有96項(xiàng)，包括對(duì)外貿(mào)易、證券和期貨交易、關(guān)稅、營(yíng)業(yè)稅、公司所得稅和資本利得稅;邦議會(huì)則在農(nóng)業(yè)、公共健康、土地和礦山等61項(xiàng)事務(wù)上有排他權(quán)利;還有一份包括47項(xiàng)事務(wù)的共管清單，包括教育、電力等，以聯(lián)邦立法優(yōu)先;凡清單未列事項(xiàng)，聯(lián)邦政府均有優(yōu)先管轄權(quán)。由此可見，聯(lián)邦集中了較多的權(quán)力，印度也屬于典型的中央集權(quán)的聯(lián)邦制國(guó)家。

莫迪上臺(tái)更加速了權(quán)力向中央的集中，基于其領(lǐng)導(dǎo)的印度人民黨在議會(huì)中的強(qiáng)大影響力，推動(dòng)通過了很多對(duì)地方自治權(quán)利構(gòu)成明顯挑戰(zhàn)的立法。而2020年3月24日，面對(duì)新冠肺炎第一波疫情沖擊，莫迪政府的“封國(guó)”決定更明顯與印度憲法結(jié)構(gòu)相沖突：憲法已規(guī)定公共衛(wèi)生屬于邦事務(wù)，莫迪援引的2005年《國(guó)家減災(zāi)法》也只規(guī)定中央政府可以向邦級(jí)政府提供指導(dǎo)原則。然而，第一波疫情中印度的全面封鎖決策卻是自上而下，留給各邦準(zhǔn)備的時(shí)間只有四個(gè)小時(shí)。

印度一貫以多元著稱，不僅表現(xiàn)在不同地區(qū)山川地貌迥然不同，更有地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)文化的巨大差異。這也是印度獨(dú)立之初建國(guó)領(lǐng)袖們選擇聯(lián)邦制的一個(gè)重要考量。例如，印度的東北部地區(qū)山高谷深，人煙稀少，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，而西部沿海地區(qū)如“經(jīng)濟(jì)首都”孟買一帶則人口密集、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)。2020年疫情剛襲來時(shí)，莫迪“一刀切”式的全面封鎖決策對(duì)印度東北部地區(qū)來說明顯太過嚴(yán)格，而對(duì)孟買則可能力度不足。最終事實(shí)也證明印度這一階段抗疫效果并不理想：68天全面封鎖結(jié)束后印度累計(jì)確診新冠人數(shù)已接近100萬。同時(shí)，印度經(jīng)濟(jì)也為“封國(guó)”付出了高昂的代價(jià)，2020～2021財(cái)年第一季度（4～6月）經(jīng)濟(jì)總量同比萎縮了23.9%，下降幅度之大在世界主要經(jīng)濟(jì)體中僅次于美國(guó)。

莫迪政府作出全面封鎖決策前沒有與地方政府充分協(xié)商，實(shí)施過程中又未能積極與地方合作應(yīng)對(duì)出現(xiàn)的問題。這使得地方承擔(dān)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任驟增，導(dǎo)致地方政府不滿。最突出的矛盾體現(xiàn)在外出打工農(nóng)民工返鄉(xiāng)問題上。當(dāng)時(shí)，屬于中央所有企業(yè)的鐵路系統(tǒng)停止了客運(yùn)，公路客運(yùn)也被阻斷。在孟買、德里等地打工的農(nóng)民工由于封鎖丟掉了工作，但是又沒有便捷的交通途徑返鄉(xiāng)。他們的選民資格都登記在故鄉(xiāng)，而故鄉(xiāng)的政客即使有動(dòng)機(jī)幫助他們也鞭長(zhǎng)莫及。大都市的政府本來就面臨沉重的防疫壓力，已是自顧不暇，巴不得他們?cè)缭珉x開。于是他們就成為了疫情中最需要幫助，卻又被“夾在中間”而遭到最大打擊的一批人。

第二波疫情暴露地方政府能力不足

自第一波疫情期間莫迪政府頒布的封鎖措施逐步取消以來，防控疫情的責(zé)任更多落在了地方政府肩上。在第二波疫情到來之前，一些地方政府已形成了相對(duì)獨(dú)特的防疫模式，比如喀拉拉邦吸收社會(huì)組織廣泛參與的防疫模式就曾被世衛(wèi)組織大力推廣。然而，地方政府的種種努力最終被證明都難敵第二波疫情的洶涌之勢(shì)。今年2月以來，印度每日確診病例開始陡增，截至4月下旬已經(jīng)沖破30萬，更有權(quán)威專家認(rèn)為本輪疫情可能要到5月才能達(dá)到峰值。疫情在短時(shí)間內(nèi)快速、大規(guī)模暴發(fā)，使得印度出現(xiàn)了嚴(yán)重的醫(yī)療資源擠兌，床位、氧氣供給、疫苗甚至火化設(shè)施都出現(xiàn)了短缺狀況。

在第二波疫情大規(guī)模暴發(fā)之前，印度的地方政府沒能得到準(zhǔn)確的預(yù)警信息。事實(shí)上，地方政府很難掌握本地以外疫情進(jìn)展情況，只能從隸屬于國(guó)家健康和福利部的印度醫(yī)學(xué)研究委員會(huì)（ICMR）獲得全國(guó)的防疫信息，從隸屬于國(guó)家內(nèi)政部的國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)（NDMA）接受防疫措施的原則性指導(dǎo)。進(jìn)入2021年以來，聯(lián)邦政府傳遞給全國(guó)的信息都過于樂觀，如疫情已得到妥善控制、疫苗供應(yīng)充足等。重要政治人物對(duì)疫情防控的松懈也令地方政治人物和官員“上行下效”。3月末第二波疫情跡象明顯時(shí)，莫迪以及內(nèi)政部長(zhǎng)阿米特·沙阿依然出席多個(gè)地區(qū)的政治集會(huì)，為印人黨在即將到來的地方選舉中造勢(shì)。在這種情況下，即使有地方政府意識(shí)到了問題的嚴(yán)重性，并且有相關(guān)權(quán)限，也不確定能否在抗疫方面得到聯(lián)邦政府的支持。

受印度聯(lián)邦—地方財(cái)權(quán)分配結(jié)構(gòu)所限，地方政府財(cái)力困窘，難以承擔(dān)防疫所需費(fèi)用。正常年份，印度地方政府近40%的支出都依賴聯(lián)邦政府的轉(zhuǎn)移支付。不足部分需要向中央銀行借款，或者在市場(chǎng)上發(fā)債，且額外借款須經(jīng)聯(lián)邦政府事先批準(zhǔn)。2020年疫情暴發(fā)以來，地方財(cái)政吃緊，2020～2021財(cái)年赤字已占到GDP的4.3%。此外，主要救災(zāi)資金渠道都被中央政府控制，包括原有的國(guó)家災(zāi)情應(yīng)急基金（NDRF）和總理國(guó)家救濟(jì)基金（PMNRF）。疫情發(fā)生后，莫迪政府又建立了一個(gè)總理公民援助基金（PM CARES），企業(yè)和個(gè)人在向這個(gè)全國(guó)性基金捐款時(shí)能夠享受免稅待遇，而向各邦建立的救濟(jì)基金捐款卻無此待遇。

以上事實(shí)都可以看出，沒有了聯(lián)邦政府“一刀切”的防疫政策，在各邦各自應(yīng)對(duì)疫情的過程中，聯(lián)邦的重要性反而更突出了。除了防疫信息和資金物資等方面，聯(lián)邦政府在各邦之間的協(xié)調(diào)作用亦很重要。例如，近期印度各邦發(fā)生“氧氣之爭(zhēng)”，聯(lián)邦政府一方面需要根據(jù)疫情輕重緩急調(diào)節(jié)氧氣供應(yīng)配額，另一方面要組織督促全國(guó)各地工廠將存儲(chǔ)的工業(yè)氧氣轉(zhuǎn)化成醫(yī)用氧氣，并調(diào)配專門列車供應(yīng)相關(guān)地區(qū)。疫情還在繼續(xù)快速發(fā)展，如何協(xié)調(diào)醫(yī)療物資調(diào)配生產(chǎn)、如何引進(jìn)外來疫苗和組織接種、如何向國(guó)際社會(huì)請(qǐng)求援助，這些都是印度聯(lián)邦層面需要考慮、也只有它有能力解決的問題。