從日本排核廢水事件看跨境環境損害救濟制度

葉強

2021年4月19日，韓國全羅南道麗水市突山大橋附近，150多艘漁船結隊游行，反對日本將福島核電站核廢水排入大海。

4月13日，日本政府在未窮盡安全處置手段、未全面公開信息、未與周邊國家和國際社會協商的情況下，決定以海洋排放的方式處置福島核電站核污染廢水。此決定涉嫌違反國際法，遭到日本國內和國際社會譴責和質疑。據韓聯社報道，韓國總統文在寅指示韓政府部門研究向國際海洋法法庭申請臨時措施或提起訴訟的可行性。國際司法機制能否作為有效工具遏制并懲治日本政府不負責任的決定及后續行動，需全面考量國家在國際法基本原則和特定條約下所承擔的義務、國家責任制度及爭端解決機制等一系列實體和程序問題，并結合國際司法實踐加以評估。

避免跨境環境損害義務及其責任制度

國際環境法的雛形可追溯至19世紀，當時歐洲出現了就國際河流水資源利用及漁業問題而締結的條約。20世紀以來，規制環境污染、保護生態環境的國際協定相繼出現，比如《美國與加拿大（英國）界河條約》（1909）、《保護海豹公約》（1911）、《國際捕鯨條例》（1931）以及《國際干預公海油污事故公約》（1969）。這一時期，跨境環境污染問題開始受到關注。根據“領域使用管理責任”原則，國家在其領土范圍內的任何活動不得侵害他國合法權利。

20世紀60年代以來，隨著科技的迅猛發展和人類活動空間的擴張，環境損害造成的地區性、全球性風險顯著提升。從航空運輸到外空探索、從資源開發到能源輸送、從核試驗到原子能和平利用，這些活動在推動人類社會發展的同時也帶來潛在的環境風險，防止跨境環境損害開始成為國際社會的共同利益和責任。以1972年“聯合國人類環境會議”（“斯德哥爾摩人類環境會議”）為標志，國際環境法作為獨立的國際法分支正式誕生，并在隨后幾十年間創設了一系列預防和追責機制。

1972年斯德哥爾摩《人類環境宣言》（《斯德哥爾摩宣言》）和1992年里約《環境與發展宣言》（《里約宣言》）被認為是國際環境法發展史上的兩個里程碑。防止跨境環境損害的法律義務被具體化。由“領域使用管理責任”引申出的“不損害他國環境”原則被納入《斯德哥爾摩宣言》第21條和《里約宣言》原則二，并在眾多國際環境法規范性文件和司法判例中被反復引用，使該原則發展成為習慣法。防止跨境環境損害的責任形式也由“過錯責任”向“嚴格責任”（“無過錯責任”）發展。

傳統國際法認為國家只對其存在“過失”或“故意”的主觀因素下從事的不當行為承擔責任。在1986年的切爾諾貝利核電站事故中，蘇聯認為自己不應承擔國家責任的理由之一就是“沒有過錯”。由于“過錯責任”在國家從事危險活動而引起損害的追責方面的局限性，“嚴格責任”應運而生。國際社會針對具有高度危險性、污染風險高的活動，先后制定了《關于核損害民事責任的維也納公約》《外層空間條約》《國際油污損害民事責任公約》《空間實體造成損害的國際責任公約》《國際防止船舶造成污染公約》《聯合國海洋法公約》《及早通報核事故公約》等以“嚴格責任”為損害賠償責任制度基礎的國際公約，它們在不同程度上規定了國家從事具有高度潛在危險性活動所負的義務標準，以及對損害后果所應承擔的國際責任。

跨境環境損害的追責與預防機制

根據上述國際法原則、規則及一系列國際條約規定的義務追究一國的跨境環境損害賠償責任，前提之一是損害結果的發生。通過特定爭端解決途徑進行索賠，還須滿足習慣國際法及特定條約所轄制的程序法規則，這就包括對談判、調停、調解、仲裁或司法解決等方法的準確運用。

國際環境法史上首起跨境環境損害賠償案“特雷爾冶煉廠仲裁案”，就是以仲裁方式解決美國、加拿大兩國之間的爭端的。該案起因是加拿大在特雷爾附近設立的鉛鋅冶煉廠（距美國邊界十余公里）從1896年起釋放大量硫化物，使美國華盛頓州農業遭受損害。污染受害者在其后數十年間試圖通過美國國內法院以及根據1909年《美國與加拿大（英國）界河條約》建立的國際聯合委員會解決爭端，均無果而終。美加兩國最終決定將爭端提交仲裁，并于1935年簽署仲裁協議。1941年仲裁委員會作出裁決，認定加政府對特雷爾廠的污染行為負有責任。此后，國際法院審理的“科孚海峽案”（1949）、“拉努湖仲裁案”（1957）、“核試驗案”（1974）、“多瑙河水壩案”（1997）等，均對跨境環境損害賠償法律制度的發展完善發揮了重要作用。

針對日本決定排放核廢水，韓國考慮提出兩種程序，即申請臨時措施和提起訴訟，實際上均屬于依據《聯合國海洋法公約》爭端解決部分之規定而向國際海洋法法庭提起司法程序。法庭臨時措施制度是為防止海洋環境可能在最終裁決作出前遭受損害而先予規定的保護措施。在國際海洋法法庭審理的“莫克斯工廠案”中，愛爾蘭認為位于英國的一家名為莫克斯的核燃料工廠可能會對其海洋生態環境和漁業資源造成損害，因此將其與英國有關海洋環境保護的爭端提交《聯合國海洋法公約》附件七下的仲裁程序，同時向國際海洋法法庭申請臨時措施，以阻止莫克斯工廠投入運營。然而，由于不存在直接表明實質性損害結果可能發生的證據，法庭并未支持愛爾蘭的訴求。

司法程序并非國際法救濟方式的全部。通過司法手段“維權”，不僅需要明確的法理依據做基礎，更需要充分的科學證據做支撐，還須履行一系列法定程序以滿足法庭確定管轄權的基本要求。在實踐中，針對潛在跨境環境風險積極開展事前預防與國際合作才是正道。隨著1992年《里約宣言》明確提出風險預防原則，國際環境法不再以對環境損害的補償為首要任務，而是更加看重對潛在環境損害的控制和預防、對自然資源和生態系統的保護與可持續利用。作為事前預防的主要手段，環境影響評價程序被納入《聯合國海洋法公約》?！豆s》第206條規定，各國如有合理根據認為在其管轄或控制下的計劃中的活動可能對海洋環境造成重大污染或重大和有害的變化，應在實際可行范圍內就這種活動對海洋環境的可能影響作出評價，并向主管國際組織和各締約國提出這種評價結果的報告。1991年的《關于環境保護的南極條約議定書》、1992年的《氣候變化框架公約》及《生物多樣性公約》等都將環境評價確立為法定程序。

而在國際合作方面，日本政府不僅需要同本地區國家磋商，還應同各主管國際組織保持合作;不僅要同致力于核技術安全與和平利用的國際原子能機構溝通，還應同主管漁業事務的聯合國糧農組織、主管保護與保全海洋環境的聯合國環境規劃署、主管航運事務的國際海事組織以及主管海洋科學研究事務的政府間海洋學委員會等國際機構保持合作并獲許可。