建黨百年來黨政領導干部任期制的形成軌跡與優化邏輯

廖夢雅 邱開玉

摘 要：基于歷史制度主義的分析視角，中國共產黨建黨以來黨政領導干部任期制形成與發展的歷程可劃分為萌生探索、試點過渡、全面實施與深化拓展四個階段，形成的基本邏輯遵循結構性與歷時性的變遷機制。宏觀制度背景、變量及結構序列、行為主體的互動等構成任期制變遷的結構性因素;“增長回報”的正反饋機制作用是其路徑依賴與制度存續的主要原因，而關鍵節點的出現是制度變革的直接動因。新時代黨政領導干部任期制的深度完善，需要在堅持黨管干部的原則下，不斷更新干部管理理念、優化要素及其結構序列、把握關鍵節點，從而不斷推動制度創新發展。

關鍵詞：黨政領導干部任期制;歷史制度主義;建黨百年

中圖分類號：D25 ?文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2021）05-0017-05

基金項目：共青團中央中國特色社會主義理論體系研究中心項目“國家治理現代化視角下共青團引領青年網絡政治參與研究”（20TZTSKC022）階段性成果。

作者簡介：廖夢雅（1986-），女，福建邵武人，麗水學院馬克思主義學院講師，研究方向：政治制度與文化;邱開玉（1987-），男，福建福鼎人，麗水學院馬克思主義學院副教授，研究方向：大學生政治參與。

黨政領導干部任期制，簡稱“任期制”，是通過界定黨政領導干部的任職期限和連任期限，對領導干部任期目標進行考核以保證其積極履行領導職責的制度[1]。任期制改革是深化干部人事改革的重要方向，直接關涉黨的執政地位與國家民族的未來發展。自1980年領導干部職務終身制廢止之后，隨著政治生活中任期制由試點轉向全面實施，學界關于任期制的研究也不斷深入。綜觀已有相關研究，大致可以概括為三個階段：研究早期（1980-2001年），學界的主要議題是“實施任期制的可能性與必要性”，研究的主要內容聚焦于任期制的性質與意義，探討什么是任期制以及任期制如何有效消解終身制的弊端，推動干部能上能下;研究中期（2001-2013年），學界關于任期制研究的主要議題是“任期制的實踐與完善”，研究的主要內容是借鑒國外任期制的實踐經驗和理論研究成果以及總結、審思國內各地實施任期制的經驗做法和存在不足，目的是更好地推進任期制的改革與實踐;研究深入期（2013年至今），學界研究的主要議題是任期制的整體推進，研究的主要內容聚焦于十八大以來我國任期制的地位提升與體系化建設。新時代，我國黨政領導干部任期制面臨新的問題和挑戰，如何把握其內部發展邏輯以及未來發展方向成為干部人事改革亟需探索的重要議題。歷史制度主義是新制度主義的重要分析流派，能夠為審視黨政領導干部任期制的形成提供宏大的歷史背景和全新的研究視角，能夠更加科學地釋讀建黨百年來黨政領導干部任期制的變遷全貌，從而為新時代黨政領導干部任期制的完善與深入實施提供可資借鑒的經驗。

一、建黨百年來黨政領導干部任期制的形成軌跡

歷史制度主義探討時間過程和事件如何影響制度的起源和轉變，這些制度主導了政治與經濟的關系[2]。在歷史制度主義看來，制度不會憑空出現，制度改革的過程也是制度在傳承中革舊立新的過程。依據我國任期制發展的階段性特征以及黨和國家重要會議及文件的頒布時間，可將其形成軌跡劃分為四個階段。

（一）萌生探索階段（1921-1980年）：任屆制的產生與任期制的探索

在新民主主義革命時期，中國共產黨作為一個新生的非執政黨，尚處發展的幼稚期，加之險惡的斗爭環境，一定程度上制約了黨對自身干部建設的深入思考與實踐。此時的任期制思想主要孕育在黨對各級黨組織任屆的規定中[3]。從1922年第一個《中國共產黨章程》對中央、區及地方執行委員會的任期分別作出不超過一年和半年的規定，到1925年《中國共產黨第二次修正章程》對基層黨組織作出“支部干事或書記任期三月”的規定，再到1945年新黨章對支部委員任期作出“由支部全體黨員大會選舉支部委員會，以進行經常工作。任期半年至一年”的明確規定，黨對各級黨組織任屆的規定不斷清晰。新中國成立后，成為執政黨的中國共產黨有條件開始著手考慮自身建設問題。1956年，中共八大修訂的黨章對干部任屆任期作出更為細致的規定：“省、地、縣、自治縣、市代表大會每屆任期三年”“基層黨委員會、總支部委員會和支部委員會任期一年。”但之后的“文化大革命”對已經建立的黨內民主制度造成了嚴重破壞，任期制的探索也被迫中止。

（二）試點過渡階段（1980-1994年）：終身制的廢除與任期制的試驗

受當時蘇聯最高領導人職務終身制的影響，包括中國在內的其他社會主義國家的最高領導人事實上也幾乎是終身制[4]。隨著時間的推移，終身制也直接導致機構臃腫、人員超編和領導干部青黃不接的問題嚴重存在。1980年，中國共產黨開始探索廢除領導干部職務終身制。1982年《中共中央關于老干部退休制度的決定》的頒布實施，標志著終身制的實際廢除，也意味著黨對任期制的大膽探索拉開了序幕。隨后，中國共產黨提出用“四化”方針選拔任用領導干部，并對黨管領導干部的體制進行了改革，下放了領導干部部分管理權限，為領導干部任期制改革打開了新的空間，調動了地方黨委干部人事制度改革的積極性。國內部分地方（浙江、山東等地）開始在一定范圍內試行委任干部任期制、聘任制，打破了單一的委任制僵局。但總體而言，這一時期任期制改革多屬于局部和單項的探索和試驗，配套改革且試驗成功的若干制度成果未能有效推廣，呈現出淺顯的、不連貫的過渡狀態。

（三）全面實施階段（1994-2009年）：任期制的明確提出與整體推進

1994年以后，國家經濟體制改革全面展開，并不斷推動政治領域的改革。2000年，中共中央發布《2001-2010年深化干部人事制度改革綱要》，提出“實行黨政領導職務任期制，抓緊制定任期制法規”。任期制改革思路由此上升到黨內法規層面，在深化全黨對任期制的認識上具有開創意義。2002年，黨的十六大將實施任期制作為干部制度改革的重要目標，在全國各地開展試點。2005年，《中華人民共和國公務員法》提出“領導成員職務按照國家規定實行任期制”。至此，任期制被賦予了法律地位，由黨的意志上升為國家意志。2006 年，由中共中央制定的《黨政領導干部職務任期暫行規定》《黨政領導干部交流工作暫行規定》《黨政領導干部任職回避暫行規定》等三項法規，分別對黨政領導干部職務任期、交流與回避工作作出具體規定，標志著任期制試點的結束并進入全面實施階段。

（四）深化拓展階段（2009-2020年）：任期制的深入實施與完善

經過近三年的全面實施，任期制對優化干部隊伍結構、增強干部隊伍活力以及促進黨內民主建設的作用明顯。但同時，在實施過程中也出現了干部任期意識偏弱、任期考核不完善等問題，極大影響和制約了任期制的深入實施[5]。針對實施中存在的問題，2009 年，中共中央制定并頒布了《2010-2020年深化干部人事制度改革規劃綱要》，重申要“實行黨政領導職務任期制”，標志著干部人事改革進入了深化拓展階段。黨的十八大提出要深化干部人事制度改革，建設高素質執政骨干隊伍，賦予任期制改革新的內涵和時代使命。在《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017年）》中提出，要完善黨政領導干部職務任期制度，并適時修訂《黨政領導干部職務任期暫行規定》。2019年，中共中央重新修訂《黨政領導干部選拔任用工作條例》，為新時代任期制的完善與深入實施提供了良好的制度環境。

二、建黨百年來黨政領導干部任期制形成的制度闡釋

歷史制度主義是新制度主義政治學內部的重要流派之一，主要包括結構觀與歷史觀兩種分析視角[6]。基于歷史制度主義的分析視角，對任期制的發展歷程進行詮釋，可以有效揭示其科學性、正當性與合法性的增進邏輯。

（一）任期制的結構性變遷機制分析

歷史制度主義結構觀主要強調與政治結果相關的各政治變量之間的結構關系。聚焦到任期制，則主要指在國家整體政治制度框架內任期制與其他相關制度之間的交互作用。

其一，宏觀制度變革決定任期制的制度選擇。宏觀制度變革主要包括經濟體制與政治體制的變革。新中國成立后，中國共產黨的執政地位得以確立，建立了高度集中的政治體制，并通過社會主義改造，逐步建立社會主義計劃經濟體制。此時，延續了新民主主義革命時期實行的領導干部職務終身制，基本上能夠適應高度集權的計劃經濟體制時期對干部的需要。改革開放以后，隨著社會主義市場經濟體制的建立，以及經濟領域與社會領域的發展變革，使得領導干部職務終身制可能導致干部青黃不接、抑制工作積極性和降低組織效率的弊端被無限放大，由當初的基本適應變成為其后發展的桎梏。因此，加快制度創新、廢除領導干部職務終身制、探索建立與經濟政治體制關系更為密切的任期制就勢在必行，并逐漸顯現出鮮明的中國特色。具體表現在兩個方面：一是中國共產黨執政地位和中國特色社會主義制度決定了干部人事制度改革必須堅持黨管干部的基本原則，必須緊緊圍繞、服從和服務于黨的基本路線;二是領導干部任期制也體現了中國黨政制度的特色，即黨令與政令的統一，黨內任期屆數與憲法和法律以及其他條例中關于政府和人大的任期屆數規定保持一致。

其二，政治變量及其結構序列制約任期制的制度安排。從政策的結構序列關系角度分析，政策選擇具有制度優先性的特征;政策制定主體的層級性與分工性特征決定政策的結構序列。黨內規章制度體系主要包括黨章、準則、條例、規則、規定、辦法和細則，具有明顯的層級性。《黨政領導干部職務任期暫行規定》的出臺，表明其規定尚處于“四級規章”。在《黨政領導干部選拔任用工作條例》尚屬于“三級規章”的情況下，任期制的立法地位顯然較低，只能以“暫行規定”稱謂，這決定了任期制必須服從和服務于前序政治因素。這從兩次《深化干部人事制度改革規劃綱要》的內容框架中可以得到印證，即均把“實行黨政領導職務任期制”置于“深化黨政領導干部選拔任用制度改革”之下，與任前公示制、選舉制、試用期、辭職制等干部管理具體制度并列。

其三，行為主體與任期制之間的互動牽引。歷史制度主義理論認為，行動主體的觀念、利益或偏好會影響制度的選擇，而制度的動力作用、價值判斷以及匡約作用又反作用于行為主體，并決定目標形成。通過對任期制的相關制度和政策的文本梳理可以發現，制定制度或政策的主體一般為中共中央、中共中央組織部和地方黨委、地方黨委組織部。作為一項高度政治性與極其重要性和敏感性的干部管理制度，任期制制定的主體與制度之間主要存在兩種互動關系;一是從制度制定的本質而言，既成制度體現著執政黨的政治意志，代表著執政黨的政治意義，在執政黨未變的前提下，制度制定主體對制度的修訂必然要反映執政黨的政治意志。因此，對既成制度的修訂態度往往采用逐漸完善的形式，使新修訂的制度內容與既成制度一脈相承。二是行為主體即是制度的制定者、制度執行的捍衛者，也是制度變遷的推動者。但不同身份所蘊含的權力地位與政治資源相同，決定了行為主體對制度選項進入議程的可能性、采納率與實施度的影響程度也不盡相同。

（二）任期制的歷史性變遷機制分析

歷史制度主義認為，制度不能憑空生成，而是在歷史條件上的補償和承繼。歷史是克服人類工具理性弱點的最佳途徑，可以通過宏大的歷史空間檢視政策延續與斷裂的完整歷程。

其一，路徑依賴與任期制的存續。路徑依賴是源于經濟學的概念，但已被廣泛地納入歷史制度主義。“增長回報”的概念揭示了路徑依賴形成的機理：已有的歷史選擇會不斷進行著自我維持與自我強化，并不斷滲入后續的制度變革歷程之中，使得現有的制度結構和內生關系不斷加固、優勢地位越發凸顯。反映在任期制上，中國共產黨的馬克思主義政黨性質決定了“黨管干部”的基本要求以及把任期制融入構建無產階級政黨的民主制度建設之中。在“增長回報”正反饋機制的作用下，制度演進進入了“鎖定狀態”，難以脫離既定路線。具體而言，首先，制度生成投入的巨大成本約束了制度變遷路徑的選擇。自1980年開始廢除領導干部職務終身制開始以試點的方式探討干部制度改革問題以來，實行任期制成為一個嘗試的方向，在全國各地不斷試點與總結的基礎上，2005任期制被寫入新修訂的《中華人民共和國公務員法》，賦予其法律地位。隨后，中共中央又制定出臺了具體法規，使任期制得以全面實施，并逐漸形成規模效應。在“增長回報”積極反饋的作用下，我黨更傾向于選擇延續既定的發展路徑，保障任期制的全面實施。其次，協作效應強化了制度選擇的慣性。經過歷次的實踐與總結，中共中央和地方黨委對任期制有了更深的理性認識，逐步掌握了開展任期制的方法。在長期的實踐過程中，集體行動者之間形成了較為穩定的利益格局。在此利益格局中，新力量一般難以介入。最后，調試效應促進了選擇方式的成熟與發展。從任期制的提出、試點，到正式實施，其制度設計始終處于不斷完善之中，其實踐效果被政黨與社會逐漸認同。這種理念與行動的雙重定勢，使得任期制產生極強的路徑依賴，其制度導向也不斷得以加固。

其二，關鍵節點與任期制的斷裂變革。關鍵節點是指在歷史演進過程中，主客觀條件的變化以及內外部要素的不斷交互作用，直至形成突變式轉折的時間閾值。就任期制而言，即任期制從長時段來看，具有較強的穩定性與持續性，但在某個特殊節點，也將出現根本性變革，從而影響制度的發展方向。關鍵節點標志著新的制度征程的到來。縱覽我國領導干部任期制的形成歷程，共出現了四個關鍵節點：一是1980年開始廢除領導干部職務終身制，在對領導干部領導職務終身制深刻反思的基礎上，推進干部退休制度和廢除領導職務終身制，而這必然要求實行干部任期制;二是2000年頒布的《深化干部人事制度改革綱要》，使實行任期制的思路上升到黨內法規層面，為任期制的法制化和全面實行奠定基礎;三是2006年《黨政領導干部職務任期暫行規定》等三個制度的同時出臺，在政策法規方面保障任期制的全面實施;四是《2010-2020年深化干部人事制度改革規劃綱要》的出臺，標志著干部人事改革進入了深化拓展階段。

三、建黨百年來黨政領導干部任期制變遷的重要啟示

基于歷史制度主義對任期制變遷的歷程和經驗進行分析與總結，對進一步完善任期制、推進任期制的全面深入實施，具有重要的啟示意義。

（一）堅持黨管干部的原則，保證制度變遷的正確方向

堅持黨管干部的原則，是建黨百年來干部人事改革取得重大成效的一條基本經驗。回溯任期制的形成軌跡可以發現，任期制變遷并非自然而為的進程，而是在黨和國家工作重心轉移的牽引下，基于對干部人事改革規律的深刻認識而進行的主動調整，是一個“自覺”完善的過程。實質上，這個過程也是一種高社會效益的制度替代低社會效益制度的過程，也就意味著：任何一項制度的供給和擴大，都是為了獲得更高的社會效益，即不斷提高執政能力與合法性，從而穩固執政地位，實現長治久安。具體來講，就是任何一個時期任期制的變革都必須圍繞黨和國家的中心任務和工作大局，貫徹落實黨在各個時期的路線、方針和政策，為黨和國家的最高利益服務。這是任期制變革的正確方向，必須始終堅持。

（二）更新干部管理理念，增強制度變遷的內在動力

歷史制度主義學者阿夫納·格雷夫和戴維·萊廷提出一種“準參數”的概念，指的是引導個人行為的一整套關于世界的認知信念。具體來說，就是當信念穩固時，制度就是穩定的，當信念遭到削弱時，個人將“嘗試或冒險地偏離過去的行為，從而導致逐漸的變遷過程”[7]。時至今日，雖然任期制已實施多年，但傳統官員終身制的消極因素依然遺存于任期制的實施與推進之中，造成官本位意識、專制主義意識、官場潛規則等根深蒂固。因此，在任期制的未來走向中，關注制度行為主體以及主體的觀念嬗變，就顯得尤為重要。具體而言，一是確立任期制的理論依據。著名的“領導生命周期理論”認為，人的生命周期帶來領導能力的生命周期，而領導的生命周期最終決定了領導干部任期的限度。二是要正確認識任期制的重要性。2019年，習近平提出的“國家領導層能否依法有序更替”“各方面人才能否通過公平競爭進入國家領導和管理體系”“權力運用能否得到有效制約和監督”等評價國家政治制度是否民主有效的“八條標準”，成為新時代進一步健全完善任期制的實踐指南。

（三）優化變量及其結構序列，消解路徑依賴的逆向張力

路徑依賴可以維系制度的延續，但同時又會阻礙制度的創新。通過對任期制形成軌跡與實施現狀的觀察可以發現，任期制在黨內法規和干部管理制度體系中的地位偏低。這與當前任期制尚未建構起完整的任期流程、完整的配套體系以及必要的嚴密度和嚴厲度等現象互構因果關系，產生“越改越復雜，越復雜越不敢改”的逆向張力，導致任期制變遷的路徑依賴加固。因此，要深化改革，必須打破制度的路徑依賴。從系統論的角度分析，任期制是一項綜合性的干部制度，包括干部選用、干部考核與干部監管三個流程。從流程上看，必然涉及干部選任、考核、交流、培訓、保障、安置等系列內容。因此，應當將任期制作為干部人事制度中的一項基礎性制度或干部管理的主要制度，盡快提升任期制在干部管理制度體系中的地位，及時修訂完善《黨政領導干部職務任期暫行規定》，在法律上對任期制作出剛性規定，并制定更有操作性的任期制實施細則。同時，在職務任期屆次的基礎上，采取更加科學的政策，規范和改革干部考核、晉升、降級、轉任、免職等操作程序。如要嚴格屆中干部管理，完善配套制度，擴大干部監督，確保任期制的有效實行。

（四）把握關鍵節點，推動制度變遷的不斷深入

關鍵節點在歷史發展過程中發揮著重要作用，它是路徑依賴過程的最初標志，也可能意味著新的制度征程的到來。考慮到關鍵節點的能動性效應，卡波恰和科勒曼建議，要更多地關注主體能動性的作用，以及開啟特定節點背后的可行性條件[8]。當今世界正處于百年未有之大變局中，現有干部人事制度面臨著新的嚴峻挑戰與困難。隨著國內外環境的風云變幻，現有任期制與現實政治生活的契合度在不斷下降，其邊際效益不斷遞減。因此，積極把握政策調整與變革的關鍵節點，深入分析、有效利用甚至創造關鍵節點背后的可行性條件，就顯得更加重要。制度的行動主體需提升對宏觀制度背景的深刻認識，敏銳察覺、把握社會主要矛盾變化所引起的系列變革以及它們對任期制時代適應性提出的新要求，積極引導任期制的多元主體與關涉對象共同參與到制度變革創新過程之中，構建符合新時代特色的制度體系。

綜上所述，在歷史制度主義的分析視角下，制度不能憑空生成，是在歷史條件上的補償和承繼。而歷史又是不斷發展變化的，決定了任何一項制度都具有時效性，不能一勞永逸。任期制是中國共產黨在黨內民主建設與干部管理工作的長期實踐探索中，基于對干部人事制度改革發展客觀規律的認識與遵循而形成的，其發展歷程經歷了從一般認識、到制度規定、再上升為制度體系的不斷更新完善的過程，體現了與時俱進的時代品質，取得了重大成就，積累了寶貴經驗。新時代深化干部人事制度改革要進一步推進任期制的實施，深刻認識任期制改革的基本規律，不斷優化結構性要素，創造并把握關鍵節點，使之與新時代經濟社會發展與全面從嚴治黨的新形勢相適應。

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