日本福島核污水排海問題及其應對

【關鍵詞】福島核污水;海洋排放;核安全治理;全球治理

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2021.06.013

2021年4月13日，日本政府決定以海洋排放方式處置福島核污水，并計劃兩年后開始實施。福島核事故是國際核事件分級標準（INES）中最高級別的7級核事故，妥善有效地處置包括超大量核污水在內的放射性廢物成為一項史無前例的挑戰。福島縣周邊的海域不僅是當地漁民賴以生存的漁場，也是太平洋乃至全球海洋的一部分。福島核污水排海將影響海洋漁業、環境、生態和人類發展與安全，對環境、經濟、社會和可持續發展等造成難以估量的損害。日本菅義偉內閣出于利己主義的短期成本考慮作出排海決定，有違國際環境倫理，涉及一系列國際法原則、程序和義務等問題。隨著福島核事故應對從應急處理階段轉向綜合治理階段，選擇并采取正確合理的治理路徑、最大限度地避免對環境產生負面影響，是包括日本及周邊國家在內的國際社會需要面對的一項緊迫課題。

福島核污水問題的產生與發展

2011年3月11日，9級強震引發的特大海嘯使日本福島第一核電站嚴重受損，1號至3號機組堆芯熔毀，1、3、4號機組廠房發生氫爆。這場特大事故不僅在短時間內造成大量放射性物質的泄漏，還產生了一個長期的嚴重次生危害——核污水。福島核污水主要來自3個方面：反應堆冷卻水、進入機組廠房的地下水和雨水。[1]由于3個發生堆芯熔毀的反應堆需要不斷注水以維持低溫停止狀態，且內部存有大量混雜了金屬、砂石等物質的熔毀堆芯殘骸，所以，冷卻水接觸高放射性物質后，便會成為核污水。同時，地下水問題更為棘手。福島第一核電站位于日本阿武隈山系地下水脈的正上方，每天約有700—900噸地下水經其下流過，其中約一半流入廠房內部及地下區域，在與高放射性物質接觸后成為核污水。此外，日本是海洋國家，降雨充沛，每年都要經歷幾場臺風，臺風期間由于大量雨水入滲，每周約有2天核污水泄漏入海量超過500噸。經過9級地震和海嘯，核電站機組的廠房、地下管道等廣泛區域均發生嚴重的破損斷裂，這三種類型的核污水交匯相融、跑冒滴漏，給事故處理帶來前所未有的挑戰。

福島核事故發生后不久，就有專家和業內人士警告核污水處置將成為事故處理中最大的難題。[2]在2013年8月因核污水泄漏造成3級核事故后，同年9月，日本政府確立了解決核污水問題的基本方針和綜合對策。[3]基本方針包括3點：一是清除污染源，二是控制地下水和雨水不接近污染源，三是防止核污水外泄。綜合對策包括：一是清除機組廠房地下積存的高濃度核污染水，通過多核種去除設備（ALPS）等凈化設備進行處理，增加處理容量，提高處理效率;二是在地下水脈的上游區域修建旁流系統和汲水井，在機組廠房周邊修建陸地隔水墻，即凍土壁，盡可能降低地下水流入量;三是在核電站港灣內修建遮水墻，防止外漏，并使用儲水罐儲藏、管理核污染水。

但是，上述核污水對策執行落實的效果并不理想，即便從至今已修改了5次的《福島第一核電站中長期退役路線圖》規劃文本表述的調整也可看出，這些年核污水問題的處理結果不容樂觀。造成這種狀況的原因主要包括以下3點：一是清除污染源工作遠遠超出預想難度。在2013年的污染水對策中，雖然污染源被界定為廠房地下積存的高濃度污染水，但真正的污染源是1號至3號機組的熔毀堆芯殘骸，地下積存的高濃度污染水即來源于此。冷卻水、地下水和雨水也因為直接或間接與之接觸，成為高濃度污染水。據預測，3個機組的熔毀堆芯殘骸多達880噸。[4]截至2021年3月，僅2號機組通過遠程操作，初步獲得了一些安全殼內部狀況和殘骸位置的信息，而殘骸硬度等清除工作所需要的詳細信息卻一無所獲，距離最終實現“清除污染源”的目標遙遙無期。[5]二是地下水、雨水的截流控制效果大打折扣。2018年春季，凍土壁正式全面啟用，但效果差強人意。根據東京電力公司（以下簡稱東電）提供的數據，2018年11月至2019年3月，從陸側方向流入的地下水依然達到每天200—300噸，加上巨大的雨水量，可以說，“控制地下水和雨水不接近污染源”的目標也未實現。三是ALPS等設備的凈化效果未達標，核污水的儲藏和管理壓力并未減少。

據日本經產省“廢堆·污染水對策事務局會議”報告公布的數據，[6]我們可以得出大致的結論：由于放射性污染源極難清除，經過10年的“治水”，地下水、雨水截流工程效果有限，ALPS凈化效果未達預期，福島核污水問題并未從源頭得到遏制。如果不采取更有效的對策，核污水還將在未來相當長的時期內不間斷地以每天百噸上下的規模源源不斷地產生，今后數十年排海核污水總量還將持續累加。

福島核污水排海決定凸顯系列問題

福島核污水排海將無法規避一系列國際法層面的問題。根據《聯合國海洋法公約》第1條1（4）條款，“海洋環境的污染”是指：人類直接或間接把物質或能量引入海洋環境，其中包括河口灣，以致造成或可能造成損害生物資源和海洋生物、危害人類健康、妨礙包括捕魚和海洋的其他正當用途在內的各種海洋活動、損壞海水使用質量和減損環境優美等有害影響。[7]日本決定向海洋排放核污水的消息一經公布，立刻引發多國政府、國際組織、全球300多個環保團體以及日本國民在內的各國民眾的嚴重關切和強烈反對。4月13日，中國外交部發表聲明，強烈敦促日方重新審視處置計劃，不得擅自啟動排海。

日本的決定之所以廣受批評和反對，根本原因在于其行事方式與核安全、全球海洋環境保護、國際公共健康等可持續發展問題的治理要求相悖。[8]其做法不符合國際環境保護倫理以及相關行為標準，涉及一系列國際法原則和程序等問題。近幾十年來，尤其是進入21世紀后，國際環境倫理規范、行為準則在全球公共話語中占據愈發重要的地位，國際法實踐也取得相應進展。以民用核能安全為例，因為嚴重核事故造成放射性物質泄漏，產生巨大的跨界影響，其后果將在數百年甚至數千年的時間內影響大量人口的福祉，所以圍繞核能利用的倫理和法律問題備受關注。在經歷了三里島和切爾諾貝利等核事故后，核安全領域的環境保護原則越來越受到重視，國際原子能法、環境法和海洋法等不同國際法部門呈現出越來越明顯的追求協調發展的傾向。[9]

對于福島核污水排海事件而言，其適用的國際原則和規范主要包括以下幾個方面。

一是風險預防原則。該原則的基本理念是預防環境破壞比采取措施恢復環境好。1992年《里約環境與發展宣言》（以下簡稱里約宣言）第15條原則指出，“為了保護環境，各國應根據自身能力廣泛采取預防性措施”。[10]在應對大規模的大氣、海洋和陸地生態系統等嚴重或不可逆轉損害的威脅時，即使無法以明確和普遍接受的方式確定因果關系，也不得以缺乏確定的科學證據為由延遲采取措施，以防止重要生態系統受到嚴重破壞。換言之，不確定性無法成為不采取行動應對重大環境問題的理由。各國應基于本國能力采取有效的預防措施以及正確的決策，以達到預防風險、保護環境的目的。由此也引申出審慎義務的原則，即國家有義務根據自身能力，盡可能地采取一切必要的安全處置手段，防止出現不利局面。

二是不損害國外環境責任原則。這一原則是將市政環境中的妨害原則拓展到國際社會，并相應地引入了責任概念，作為適用于國際事務的規范性建構。1972年《斯德哥爾摩人類環境原則宣言》第21條原則和里約宣言第2條原則中明確闡明了各國有責任保證在它們管轄或控制范圍內的活動，不致損害其他國家或在國家管轄范圍以外地區的環境。國際社會行為體不僅有責任采取審慎且合理的措施，防止其行為嚴重損害他國，尤其是鄰國的利益，而且要承擔支付賠償、彌補損害的責任（污染者付費原則）。近年來，伴隨人們對人地復合生態系統的認識不斷加深，關愛地球、保護大氣、氣候、海洋等全球公域的社區原則、共同體原則愈發深入人心?，F在人們普遍認為國家有責任防止跨國環境損害，那些損害其他司法管轄區的居民福利或全球生態安全的行為方式是不恰當或不道德的。

三是國際合作原則。與上述風險預防、審慎義務、不損害國外環境、污染者付費等原則密切相關，國際合作原則要求相關國家在雙邊或多邊層面充分合作，通過協商以及采取必要措施解決區域或全球性的環境問題。《聯合國海洋法公約》明確規定各國有保護和保全海洋環境的一般義務。各國應當采取協調一致的辦法充分合作，具體方式涵蓋損害通知、情報資料共享、合作監測與評價、科學標準制定、應對計劃提出等。此外，加強海洋環境保護能力建設，防止海洋環境污染以及將污染轉移，并通過和平方式解決環境爭端，也是國際合作原則的應有之義。

上述各項規范原則、國際宣言、條約規定，在理論和實踐中并非相互獨立，而是互為補充，皆適用于日本福島核污水排海的案例。結合日本政府和東電的行為機制和行事方式，我們可以發現四個突出問題。

第一，日本方面的決策基于短視思維和功利主義。福島核事故是當前全球最嚴重的核事故，其災難規模、嚴重程度、影響廣度都創下核電事故史上之最。《福島第一核電站中長期退役路線圖》至今已修改了5次，但以30—40年為期全部完成退役的時間表始終沒有動搖。鑒于事故嚴重程度和事故處理現狀的困難，這一時間長度設定廣受質疑。目前日本政府妄圖采取“速戰速決”的方式，毫無疑問是出于經濟成本的算計。2020年2月，ALPS處理水專家委員會發布最終報告，里面詳細列出了注入地層、海洋排放、蒸汽排放、氫氣排放和地下埋設等5種方案的具體預測分析，其中海洋排放所需費用最低（約34億日元），其他4種方案低則數百億，高則數千億日元，對比鮮明。出于時間、經濟、政治等各方面成本效益考慮，日本政府選擇自身所付代價最小的海洋排放方案，卻把最大的環境健康安全風險留給全世界，將本該由自身承擔的責任轉嫁給全人類。

第二，無視核污水排海的潛在安全風險。短視思維和功利主義的決策方式，必然導致日本政府和東電以簡單的邏輯推理來界定問題，無法也不愿將涉及高度不確定和相互依賴等復雜性因素納入決策考量。與上述風險預防原則相悖，日本方面采取的行動不是預防風險，而是以否認風險的方式來回避科學不確定性問題，極力主張各種“無害論”，把國內外公眾的擔憂歸因于風聞傳言。其中，最典型的就是所謂排放含氚核廢水是在運核設施的普遍做法，日本排放符合國際慣例等說辭。如上所述，日本計劃排放的核污水來源于接觸過熔毀堆芯殘骸的冷卻水、地下水和雨水，含有大量核裂變產生的放射性核素，這些核素在自然界中原本不存在，與正常在運核設施產生的核廢水本質不同。此外，考慮到排海核污水的巨大總量和超長時間跨度，國際上無此類操作先例，外界的擔憂理所當然。即使是氚，雖然日本主張“氚與水性質相同，廣泛存在，難以確認有在人體及其他生物內的濃縮危害性”，但迄今為止國際科學界對此并未形成日方所主張的廣泛定論。有放射性專家指出，國際放射防護委員會（ICRP）/國際原子能機構（IAEA）的線量反應模式以單次投放為前提，不能準確評判長期的、多次投放的影響。[11]這些不能排除和不容忽視的安全風險擔憂，理應受到必要的重視。

第三，相關信息數據的公布不全面、不準確。自“3·11”大地震后，日本政府和東電公布了有關核事故、核污水的大量信息，試圖塑造一種積極踐行信息公開的良好形象。[12]但是，海量信息中存在虛假數據，日本政府和東電基于這些信息數據，錯誤引導輿論。以ALPS處理水為例，眾所周知，為了使國內外接受其核污水排海計劃，自2013年ALPS運行后，日本一直在精心打造一個概念：ALPS可以有效去除氚之外的62種核素。所以2013—2016年，日本污染水對策委員會下屬的工作小組直接被命名為“氚水任務小組”。[13]這種話語通過官方報告、包括IAEA在內的各層級專家組發布資料、新聞報道等渠道反復重復，逐漸生成為一種不言自明的“事實”，即ALPS處理水符合排放標準，安全可靠，日本欲以此證明排海決定的合法性。但是，2018年8月，日本國內外媒體、環保組織相繼爆出ALPS處理水內含有除氚之外的多種放射性物質。之后，東電被迫承認鍶90、釔90、鍶89、銫137、碘129、锝99、碳14等多種核素活度濃度超標。[14]據日本官方提供的數據，截至2019年年底，儲水罐中存有的ALPS處理水中約72%不符合排放標準。[15]這不僅驗證了此前一些專家持有的“東電處理水數據信息造假”的懷疑，[16]而且經過日本國內外專家進一步的追究，發現所謂的62種核素指標，實際真正測定的僅有7種，其余指標數據都是紙面推算的結果。2020年9月，東電開始對ALPS處理水進行二次處理實驗，但實驗樣本量僅為2000噸。[17]由此可見，日本不但一直在玩文字游戲，而且竭力模糊甚至捏造關鍵的信息數據，圖謀為其核污水排海騙得“通行證”。

第四，國內外涉核公眾溝通嚴重不足。核與輻射事故具有事故突發性、影響廣域性、不可感知性、難以恢復性的顯著特點，又由于該領域專業性強，因此公眾溝通工作極具挑戰性。IAEA在核安全要求第7部分中提出核應急響應的目標之一，是“隨時向公眾通報情況和維持公眾信任”。這意味著涉核公眾溝通最基本的要求是通報情況的真實性和通報行為的真誠性。唯其如此，才可能維持公眾信任。風險溝通專家彼得·桑德曼（Peter Sandman）曾提出“風險=危險+憤怒”的公式，認為在風險溝通中既要重視“危險”即技術組成的部分，也要重視“憤怒”即人們情緒感受的因素。[18]此次日方決定之所以引發如此大的反彈，在技術“危險”因素外，不可忽視的就是國內外公眾普遍的“憤怒”，這種憤怒很大程度上源于對真實性、真誠性雙欠缺的強烈感受。更值得深思的是，日本表現在應急響應等涉核公眾溝通中的問題，不過是日本深層次結構因素的暴露。就國內范圍而言，主要問題在于自上而下的、結論先行的單向式傳播，聽證會不僅事先明確限定了次數，而且嚴格篩選參會人員，使會議流于形式，未能真正聽取公眾的意見和建議。[19]就國際范圍而言，日本的海外溝通明顯偏重于其西方盟友，借重日本人天野直彌擔任IAEA總干事的便利，拉攏國際機構為其站臺背書，而對于中國、韓國、俄羅斯等周邊鄰國的關切則長期怠慢，不經充分協商單方面作出決定，招致了強烈的質疑和反對。

福島核污水問題的應對路徑與展望

在日本于4月13日正式作出福島核污水排海決定后，福島核污水問題進入了一個新階段。一方面，在“3·11”日本大地震10周年之際，福島核事故應對從應急處理階段轉向了綜合治理階段;另一方面，日本單方面作出核污水排海決定，既暴露了其10年間工作的短板，也使國際社會認識到妥善處理和處置福島核污水不僅僅是日本一國的問題，也是實現人類社會可持續發展不可回避的課題。未來福島核污水治理路徑可從以下3個層面展開。

第一，把握治理的根本原則，強化人類命運共同體的合作意識。作為一種社會功能，治理的重要特征是注重引導集體行動朝向預期結果，同時遠離那些應該避免的后果。福島核污水治理的目標是要最大限度避免對環境產生負面影響，維護人類與環境的良好關系，體現效率和公平的原則。無論未來福島核污水采取何種處置方案，日本方面都需要考慮國際環境倫理、國際法的基本價值規范，尊重利益相關方的權利和權益。福島核污水是超出了民族國家管轄范圍的問題，其影響是全球性的，因此其治理也應是開放的、合作的。

第二，堅持實事求是、科學理性的態度和方法。福島核污水治理涉及地質學、核物理、核化學、海洋學、生物學、環境學、電子信息學、社會學等多種學科，跨界、跨國的科學聯合研究不可或缺。福島核污水問題的癥結在于熔毀堆芯殘骸、地下水、多種核素等三大問題，雖然每項都要面對很多科學不確定性的問題，但是當今時代科學日新月異，技術飛速進步，新科學、新技術的出現，最終將在福島核污水治理中發揮關鍵作用，也將為更加合理的決策賦能。

第三，激發更多的社會力量參與，發揮非傳統外交的重要作用。福島核污水治理屬于生態環境保護的范疇，但因涉核這一政治領域的高度敏感議題，加上當前東亞地緣政治的微妙局勢，因此有可能面臨國家間相互信任與互動較難實現的困境。在這種特殊境況下，日本方面需要重視發揮社會力量和非傳統外交的作用，利用科技、民間組織等多種國際合作方式，不斷擴大各行為體參與福島核污水治理的渠道，豐富核污水治理手段。

福島核污水處置問題事關重大，必須慎之又慎，不容有失。日本應認真回應國際社會、周邊國家以及本國民眾的嚴重關切，最大限度地使用安全處置手段，本著對國際公共利益高度負責的態度，以公開、透明的方式，同各利益攸關方進行充分的協調溝通。IAEA、國際海事組織、世界衛生組織等相關國際組織也應對日方決定進行客觀公正的評判和驗證，共同努力妥善解決相關問題。

（責任編輯：蘇童）

[1] 關于核污水的產生情況參見《多核種除去設備等処理水の取り扱いに関する小委員會報告書》（以下簡稱2020ALPS處理水處置小組報告），第10頁，https：//www.meti.go.jp/earthquake/nuclear/osensuitaisaku/committtee/takakusyu/report.html。

[2] 金嬴：《日本“核”去“核”從》，北京：外文出版社，2015年版，第41-53頁。

[3] 日文表述為“污染水”，日本經濟產業省，https：//www.meti.go.jp/earthquake/nuclear/osensuitaisaku.html。

[4] 岡田広行：《福島原発事故から10年、遠い 「廃爐」への道のり》，https：//toyokeizai.net/articles/-/414695。

[5]《原発事故10年 福島第一原発 各號機の現狀は》，NHK， https：//www3.nhk.or.jp/news/special/nuclear-power-plant_fukushima/feature/article/article_01.html。

[6]《廃爐·汚染水対策の概要》，2021年2月25日，廃爐·汚染水対策チーム會合事務局會議，https：//www.meti.go.jp/earthquake/nuclear/decommissioning/committee/osensuitaisakuteam/2021/02/2-1.pdf。

[7]《聯合國海洋法公約》，新華社，2005年4月4日，http：//www.xinhuanet.com//ziliao/2005-04/04/content_2784208_1.htm。

[8] 核安全有廣義和狹義之分，狹義的核安全是指在核設施的設計、建造、運行和退役期間，為保護人員、社會和環境免受可能的放射性危害所采取的技術和組織上的綜合措施，參見：夏立平：《論國際核安全體系的構建與鞏固》，載《現代國際關系》2012年第10期，第3頁。

[9] 児矢野マリ：《原子力災害と國際環境法》，《世界法年報》62-126頁。

[10]《里約環境與發展宣言》，南方網，2002年8月26日，http：//news.southcn.com/china/china04/cnztzrjfw/cnztzzl/200208260637.htm。

[11]《汚染水の危機》，綠色和平組織報告日文版，https：//www.greenpeace.org。

[12] 日本宣布決定后，美國國務卿安東尼·布林肯在推特上“感謝日本（中略）公開透明的努力”，參見《美國務卿居然感謝日本，網友也看不下去了》，環球網，2021年4月13日，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1696902185806060362&wfr=spider&for=pc。

[13] 氚水任務小組工作時間為2013年12月-2016年6月，參見https：//www.meti.go.jp/earthquake/nuclear/osensuitaisaku.html。

[14]《ALPS処理水 告示濃度比総和別貯留量の更新について》，東電網站，https：//www.tepco.co.jp/decommission/progress。

[15] 參見2020ALPS處理水處置小組報告，第14頁。

[16] 綠色和平組織報告稱，自2013年啟用設備起，日本當局就非常清楚ALPS的真實狀況。該組織曾經委托英國專家John Large對東電數據進行評估，得出了“信息準確性存在巨大疑問”的結論，見綠色和平組織報告第10頁。

[17]《福島原発事故後の廃爐と汚染水問題：柴崎直明さんに聞く》，経済2021年4號第59頁。關于二次試驗情況，參見https：//www.tepco.co.jp/decommission/information/newsrelease/reference/pdf/2020/2h/rf_20201224_1.pdf。

[18] 范育茂：《核與輻射風險的認知與溝通》，載《核安全》2011年第3期，第40頁。

[19] 《処理水海洋放出へ議論は盡くされたか》，2021年4月13日，https：//www.nhk.or.jp/kaisetsu-blog/100/447451.html。