廣東省人大開展預(yù)算績效監(jiān)督及第三方評(píng)價(jià)探索成效顯著

文 省人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)

廣東省人大以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的要求以及黨中央和省委關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)拓展改革的決策部署，按照新預(yù)算法關(guān)于“講求績效”原則的要求，自2014年起探索開展預(yù)算績效監(jiān)督并引入第三方機(jī)構(gòu)開展績效評(píng)價(jià)。八年來，廣東省人大每年堅(jiān)持開展這項(xiàng)監(jiān)督工作，積極探索、開拓創(chuàng)新、健全制度、強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用，預(yù)算績效監(jiān)督及第三方評(píng)價(jià)工作已成為人大預(yù)算審查監(jiān)督的一項(xiàng)重要抓手，并取得顯著成效。

開展預(yù)算績效監(jiān)督及第三方評(píng)價(jià)的主要做法

（一）堅(jiān)持問題導(dǎo)向，選好監(jiān)督項(xiàng)目

每年省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金數(shù)百億元，選擇什么樣的項(xiàng)目開展績效監(jiān)督直接影響監(jiān)督的效果。省人大堅(jiān)持問題導(dǎo)向，注重發(fā)揮人大主導(dǎo)作用，近年來結(jié)合專項(xiàng)提前介入預(yù)算編制監(jiān)督項(xiàng)目、代表建議重點(diǎn)督辦項(xiàng)目、審計(jì)查出突出問題及省級(jí)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)查詢發(fā)現(xiàn)存在的重大問題等，在廣泛征求省人大代表及社會(huì)各界意見基礎(chǔ)上，研究提出開展預(yù)算支出績效監(jiān)督及開展第三方評(píng)價(jià)項(xiàng)目，列入省人大常委會(huì)年度監(jiān)督工作計(jì)劃，經(jīng)省人大常委會(huì)主任會(huì)議同意后實(shí)施。先后選取了“戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金”“促進(jìn)珠江西岸先進(jìn)裝備制造業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金”“基礎(chǔ)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力建設(shè)資金”“大灣區(qū)生態(tài)環(huán)保建設(shè)項(xiàng)目資金”等12項(xiàng)專項(xiàng)資金開展績效監(jiān)督。通過實(shí)施這些監(jiān)督項(xiàng)目，有效支持了預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展。

（二）專業(yè)助力，當(dāng)好裁判員

廣東省人大積極探索推進(jìn)由人大主導(dǎo)的財(cái)政專項(xiàng)資金支出績效評(píng)價(jià)，這相對(duì)于由政府財(cái)政部門或資金主管部門組織的預(yù)算績效評(píng)價(jià)模式，解決了政府及其部門既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，又當(dāng)“裁判員”，自己分錢、自己花錢、自己評(píng)價(jià)使用效果，評(píng)價(jià)結(jié)果難以令人信服的尷尬局面。同時(shí)，第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)成立由公共政策、財(cái)政、財(cái)務(wù)、管理、會(huì)計(jì)、審計(jì)領(lǐng)域以及與評(píng)價(jià)項(xiàng)目相關(guān)的專業(yè)技術(shù)方面的專家組成評(píng)價(jià)工作組，通過對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行資料采集與審核分析、現(xiàn)場(chǎng)核查、綜合評(píng)價(jià)等方法，并引入專家和公眾滿意度調(diào)查，提高了第三方績效評(píng)價(jià)的權(quán)威性和公正性。

（三）多管齊下，打好組合拳

一是開展專題調(diào)研。省人大常委會(huì)成立專題調(diào)研組，通過聽取省直相關(guān)單位的情況匯報(bào)和專家學(xué)者的意見建議，找準(zhǔn)“面”上的問題；通過組織省人大代表進(jìn)行實(shí)地走訪、問卷調(diào)查、查閱資料臺(tái)賬等方式，多渠道聽取政府有關(guān)部門和資金使用單位的意見建議，找實(shí)“點(diǎn)”上的問題，并就第三方機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)的共性問題和突出問題進(jìn)行深入分析研究提出調(diào)研報(bào)告。例如，在開展粵港澳大灣區(qū)（九市）生態(tài)環(huán)保建設(shè)項(xiàng)目省級(jí)財(cái)政資金支出績效情況調(diào)研過程中，省人大專題調(diào)研組發(fā)現(xiàn)部分試點(diǎn)項(xiàng)目如秸稈等生物質(zhì)原料綜合利用示范、重型柴油車OBD遠(yuǎn)程在線監(jiān)控示范等資金安排的必要性、可行性及經(jīng)濟(jì)性論證仍有待加強(qiáng)，存在實(shí)際應(yīng)用效益有限、政策執(zhí)行與績效結(jié)果關(guān)聯(lián)性較弱等問題；部分地市申請(qǐng)資金、組織項(xiàng)目的積極性不高，存在“不想要、不敢要”的現(xiàn)象；項(xiàng)目庫建設(shè)過程中存在項(xiàng)目儲(chǔ)備質(zhì)量不高、項(xiàng)目論證欠充分、結(jié)構(gòu)欠平衡、項(xiàng)目實(shí)施條件不完善、一些項(xiàng)目實(shí)施不成熟等問題，導(dǎo)致部分資金撥付和使用效率較低，制約了簡政放權(quán)改革對(duì)財(cái)政資金支出績效的促進(jìn)作用。為此，建議省政府要建立專項(xiàng)資金動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，切實(shí)提高政策執(zhí)行與績效結(jié)果的關(guān)聯(lián)性；要加強(qiáng)政策任務(wù)事前調(diào)研論證和專業(yè)評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施過程中存在的問題，及時(shí)調(diào)整資金使用方向和分配方式，避免資金過度沉淀或形成支出困難，影響資金使用效益。

二是組織第三方評(píng)價(jià)。督促第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)成立由相關(guān)方面的專家組成的評(píng)價(jià)工作組，名單由省人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委、常委會(huì)預(yù)算工委審定。第三方評(píng)價(jià)報(bào)告形成后，省人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委、常委會(huì)預(yù)算工委組織專家評(píng)審驗(yàn)收會(huì)對(duì)評(píng)價(jià)報(bào)告進(jìn)行評(píng)審驗(yàn)收。專家評(píng)審會(huì)由具有相關(guān)專業(yè)背景的專家參加，在聽取主管部門及部分用款單位匯報(bào)的基礎(chǔ)上，就評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)的問題展開詢問；針對(duì)評(píng)價(jià)指出的存在問題，由第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步向省級(jí)主管部門進(jìn)行補(bǔ)充咨詢。鑒于預(yù)算支出績效評(píng)價(jià)的目標(biāo)是倒逼提高預(yù)算管理的公信力，即公眾對(duì)財(cái)政支出的滿意度，因此第三方評(píng)價(jià)報(bào)告最終通過新聞發(fā)布會(huì)公布，以此增強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督效果，倒逼相關(guān)部門進(jìn)行整改。例如，在開展堅(jiān)決打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金支出績效第三方評(píng)價(jià)時(shí)，針對(duì)專項(xiàng)資金項(xiàng)目庫建設(shè)重要性和滯后的現(xiàn)狀，為提升財(cái)政資金使用績效，華南理工大學(xué)提出各省級(jí)主管部門應(yīng)協(xié)同財(cái)政部門采用更加有效、有力的措施，推動(dòng)引導(dǎo)各級(jí)各類項(xiàng)目庫建設(shè)的建議。包括根據(jù)政府階段性工作重點(diǎn)以及部門職能和任務(wù)，重視部門戰(zhàn)略規(guī)劃，著眼建立3-5年中長期項(xiàng)目庫，助力解決財(cái)政預(yù)算和政策任務(wù)“短視”問題；按輕重緩急對(duì)項(xiàng)目系統(tǒng)梳理，確定項(xiàng)目優(yōu)先順序；省級(jí)財(cái)政加大對(duì)項(xiàng)目前期論證、立項(xiàng)、入庫評(píng)審等項(xiàng)目庫建設(shè)經(jīng)費(fèi)的支持力度，把項(xiàng)目庫建設(shè)前期資金納入專項(xiàng)資金安排，用于項(xiàng)目可行性報(bào)告編制、績效目標(biāo)設(shè)定、專家論證，有助于地市主管部門提前謀劃和項(xiàng)目擇優(yōu)等可行性建議。

三是聽取和審議政府專項(xiàng)工作報(bào)告。在開展專題調(diào)研和組織第三方評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，于每年11月份召開的常委會(huì)會(huì)議聽取和審議政府預(yù)算支出績效情況專項(xiàng)工作報(bào)告。專題調(diào)研報(bào)告、第三方評(píng)價(jià)報(bào)告及開展第三方評(píng)價(jià)工作情況的報(bào)告印發(fā)常委會(huì)會(huì)議，供常委會(huì)會(huì)議審議政府專項(xiàng)工作報(bào)告時(shí)參考。

四是用好第三方評(píng)價(jià)報(bào)告。第三方評(píng)價(jià)報(bào)告印發(fā)省人大常委會(huì)主任會(huì)議和省人大常委會(huì)會(huì)議，并采取新聞發(fā)布會(huì)方式向社會(huì)公布。會(huì)后，綜合整理常委會(huì)組成人員的審議意見，經(jīng)省人大常委會(huì)主任會(huì)議同意后，連同調(diào)研報(bào)告、第三方評(píng)價(jià)報(bào)告一并印送省政府研究處理。督促省財(cái)政廳將第三方評(píng)價(jià)報(bào)告作為有關(guān)資金撤銷、壓減或調(diào)整的重要參考依據(jù)，要求其在次年的預(yù)算草案中就第三方評(píng)價(jià)報(bào)告的應(yīng)用情況作專門說明。為增強(qiáng)監(jiān)督的連續(xù)性和剛性，2015年省人大常委會(huì)還聽取和審議了省政府整改落實(shí)情況的工作報(bào)告。

（四）建章立制，加強(qiáng)制度建設(shè)

2014年，廣東省人大常委會(huì)辦公廳制定了監(jiān)督工作領(lǐng)域開展第三方評(píng)價(jià)的暫行規(guī)定，為人大監(jiān)督引入第三方評(píng)價(jià)進(jìn)行了規(guī)范。2016年，印發(fā)了《廣東省人大常委會(huì)開展預(yù)算資金支出績效第三方評(píng)價(jià)實(shí)施辦法》，對(duì)第三方評(píng)價(jià)的范圍、內(nèi)容、指標(biāo)、評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、工作程序、評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用等作了進(jìn)一步明確規(guī)定，進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算支出績效第三方評(píng)價(jià)工作，推進(jìn)建設(shè)科學(xué)、有效的人大預(yù)算績效監(jiān)督體系。

科學(xué)設(shè)置第三方評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

為提高第三方評(píng)價(jià)的公正性、客觀性和公眾信任度，省人大常委會(huì)不斷總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，注重吸收常委會(huì)財(cái)經(jīng)咨詢專家和相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业囊庖娊ㄗh，建立和完善科學(xué)的第三方評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，目前建立的指標(biāo)體系具有以下特點(diǎn)：

指標(biāo)結(jié)構(gòu)更完整。由于專項(xiàng)資金績效涉及多個(gè)層次不同主體，每一主體的責(zé)任有別。對(duì)應(yīng)于此，人大主導(dǎo)的第三方評(píng)價(jià)指標(biāo)體系分為宏觀、中觀和微觀三個(gè)層次，分別對(duì)應(yīng)于資金管理績效、監(jiān)督績效和使用績效。其中宏觀層面關(guān)注專項(xiàng)資金立項(xiàng)決策及管理辦法設(shè)定目標(biāo)的科學(xué)性與可行性，中觀層面關(guān)注地方主管部門對(duì)資金監(jiān)管的有效性，微觀層面關(guān)注資金基層用款單位使用資金的合規(guī)性。各層次評(píng)價(jià)重點(diǎn)有別，形成完整體系。相對(duì)來講，由財(cái)政部門組織的資金績效評(píng)價(jià)一般關(guān)注微觀層面的資金使用績效，其指標(biāo)結(jié)構(gòu)相對(duì)單一。

指標(biāo)內(nèi)容更民主。人大財(cái)政專項(xiàng)資金支出績效評(píng)價(jià)的指標(biāo)內(nèi)容為民主的范疇，既指向公共財(cái)政“應(yīng)該干什么”也關(guān)注“正在干什么”，既關(guān)注財(cái)政政策的執(zhí)行力也強(qiáng)化其公信力。由人大主導(dǎo)的第三方評(píng)價(jià)指標(biāo)體系強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向也關(guān)注過程控制，并體現(xiàn)公眾滿意度，比如在具體指標(biāo)內(nèi)容與評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)上不僅僅評(píng)價(jià)“是否完成”，而是深入涉及某項(xiàng)工作“是否應(yīng)當(dāng)”及“質(zhì)量如何”，在宏觀評(píng)價(jià)中引入專家滿意度，主要評(píng)價(jià)資金立項(xiàng)決策的科學(xué)性與管理辦法可行性等內(nèi)容，在微觀評(píng)價(jià)中引入公眾滿意度，評(píng)價(jià)資金實(shí)施的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益等。相對(duì)來講，由財(cái)政部門組織的資金績效評(píng)價(jià)在指標(biāo)上更加凸顯過程控制，著重對(duì)工作“是否完成”或管理制度“有沒有”的評(píng)價(jià)。

評(píng)分方法更科學(xué)。人大主導(dǎo)的財(cái)政資金支出績效第三方評(píng)價(jià)在評(píng)分方法上采取多個(gè)角度多種評(píng)價(jià)方式相結(jié)合的方式，具體包括高質(zhì)量組織自評(píng)工作，由第三方組織專家組開展書面評(píng)審與現(xiàn)場(chǎng)核查評(píng)價(jià)資金使用績效，資金管理績效和監(jiān)督績效由另一組專家在聽取匯報(bào)的基礎(chǔ)上獨(dú)立評(píng)價(jià)，同時(shí)導(dǎo)入多個(gè)類別受訪者的公眾滿意度調(diào)查以及主管部門書面質(zhì)詢等程序。這不僅有助于獲取全面的績效信息保證評(píng)價(jià)結(jié)果科學(xué)性，同時(shí)有助于增強(qiáng)評(píng)價(jià)本身的民主功能。相對(duì)來講，由財(cái)政部門組織的資金績效評(píng)價(jià)一般采用自評(píng)、書面審核與現(xiàn)場(chǎng)核查等方式，信息來源渠道較為單一。

高速公路的建設(shè)，大大提高了地區(qū)之間的貿(mào)易往來（資料圖片）

取得的主要成效

順應(yīng)了預(yù)算制度改革的新要求。廣東人大開展預(yù)算績效監(jiān)督起步早、推進(jìn)快，順應(yīng)了人大財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的發(fā)展方向和預(yù)算制度改革的新要求。黨的十九大報(bào)告中提出要“全面實(shí)施績效管理”，黨中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，預(yù)算法將預(yù)算績效管理貫穿公共財(cái)政預(yù)算管理和監(jiān)督的全過程，預(yù)算法實(shí)施條例提出了進(jìn)一步深化預(yù)算績效管理，提高資金使用效益的新要求。廣東人大開展預(yù)算績效監(jiān)督，重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政資金貫徹落實(shí)中央決策部署以及省委工作安排、與年度經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)及宏觀調(diào)控要求的一致性、可持續(xù)性以及實(shí)現(xiàn)支出績效和政策目標(biāo)的效果等情況，既關(guān)注預(yù)算安排是否合法合規(guī)，又對(duì)財(cái)政資金支出的效率、效益及效果進(jìn)行監(jiān)督，推動(dòng)了人大預(yù)算審查監(jiān)督從程序性監(jiān)督向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督轉(zhuǎn)變。

探索了預(yù)算績效監(jiān)督的新模式。廣東人大通過聽取和審議政府專項(xiàng)工作報(bào)告、專題調(diào)研并組織第三方進(jìn)行績效評(píng)價(jià)的方式，既充分發(fā)揮人大的主體作用，又通過“由我主導(dǎo)、為我所用”的形式借助社會(huì)專業(yè)力量，倒逼政府提高財(cái)政資金管理的科學(xué)性和有效性，逐漸形成了預(yù)算績效監(jiān)督工作的新模式，推動(dòng)監(jiān)督政府落實(shí)“錢隨事走、錢事結(jié)合、以事評(píng)錢、以事定錢”的績效管理模式。同時(shí)，在連續(xù)八年組織第三方開展預(yù)算績效評(píng)價(jià)實(shí)踐中，不斷完善了“人大主導(dǎo)、政府協(xié)同、第三方實(shí)施”的績效評(píng)價(jià)機(jī)制。由人大負(fù)責(zé)挑選被評(píng)資金、協(xié)調(diào)財(cái)政部門與主管部門關(guān)系、委托和組織第三方評(píng)價(jià)，有效地解決以往財(cái)政部門主導(dǎo)評(píng)價(jià)的角色沖突，不僅有助于吸引、動(dòng)員和組織社會(huì)各界專業(yè)人士參與對(duì)政府預(yù)算績效評(píng)價(jià)，擴(kuò)展了評(píng)價(jià)主體的代表性，而且增強(qiáng)了評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)性和公信力。省委省政府主要領(lǐng)導(dǎo)高度肯定這項(xiàng)監(jiān)督工作，并多次作出批示。

促進(jìn)提升了全省預(yù)算管理水平。一是推動(dòng)進(jìn)一步完善相關(guān)財(cái)政政策。省政府及其相關(guān)部門根據(jù)省人大常委會(huì)的監(jiān)督結(jié)果，及時(shí)修訂完善省級(jí)專項(xiàng)資金管理辦法，進(jìn)一步明確資金適用范圍、管理流程、撥付時(shí)限、職責(zé)分工，確保專項(xiàng)資金管理有章可循，有據(jù)可依。二是推動(dòng)進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政資金監(jiān)管。針對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金支出績效監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的騙取財(cái)政資金、違規(guī)使用資金等行為，省財(cái)政廳會(huì)同相關(guān)部門進(jìn)行了整改，加強(qiáng)了監(jiān)督檢查，并清算收回財(cái)政資金共14 763萬元，對(duì)未實(shí)施的股權(quán)投資項(xiàng)目資金400萬元，按規(guī)定要求受托管理機(jī)構(gòu)繳回省財(cái)政。三是推動(dòng)進(jìn)一步完善財(cái)政扶持方式。在對(duì)產(chǎn)業(yè)園擴(kuò)能增效專項(xiàng)資金以及企業(yè)技術(shù)改造專項(xiàng)資金績效監(jiān)督中，省財(cái)政為進(jìn)一步強(qiáng)化財(cái)政政策對(duì)省產(chǎn)業(yè)園區(qū)體制增效的引導(dǎo)和扶持作用，在安排210億元支持珠三角與粵東西北產(chǎn)業(yè)共建的財(cái)政資金中，采納了有關(guān)審議意見，對(duì)省內(nèi)產(chǎn)業(yè)共建企業(yè)及項(xiàng)目給予普惠性獎(jiǎng)補(bǔ)和疊加性獎(jiǎng)補(bǔ)，調(diào)動(dòng)了珠三角企業(yè)轉(zhuǎn)移到粵東西北地區(qū)的積極性。