相對(duì)貧困：走向社會(huì)保護(hù)

王嬰 唐鈞

對(duì)于貧困的認(rèn)識(shí)，為應(yīng)對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各方面突如其來的變故甚至災(zāi)難，就更需要強(qiáng)調(diào)從貧困的相對(duì)意義出發(fā)，以適應(yīng)形勢的變化。因此，中共十九屆四中全會(huì)提出“相對(duì)貧困”和“長效機(jī)制”的理念應(yīng)該說正當(dāng)其時(shí)。

2019年召開的中共十九屆四中全會(huì)決定提出，要“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，建立解決相對(duì)貧困的長效機(jī)制”。這是“相對(duì)貧困”概念第一次出現(xiàn)在最高層次的黨的文獻(xiàn)中，提法上的變化引起了中國社會(huì)的普遍關(guān)注。

改革開放之初，中國的反貧困政策主要針對(duì)的是“吃穿發(fā)愁”的絕對(duì)貧困人口，對(duì)于絕對(duì)貧困的研究也較為深入。至于相對(duì)貧困，普遍的理解都比較簡單，即絕對(duì)貧困是一種相對(duì)較低或者說比較嚴(yán)苛的貧困標(biāo)準(zhǔn)，相對(duì)貧困則是一種相對(duì)較高或者說比較慷慨的貧困標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)該指出：對(duì)絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困如此簡單化的詮釋，在實(shí)際工作中恐怕會(huì)給反貧困的“長效機(jī)制”造成困難和障礙。

為了剖析這個(gè)問題，在本文的第一部分，我們先對(duì)絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困這對(duì)概念及相互之間的關(guān)聯(lián)，從學(xué)術(shù)理論的角度進(jìn)行深入討論。

一、絕對(duì)貧困與相對(duì)貧困

作為社會(huì)政策基本價(jià)值理念的絕對(duì)貧困，是以生存觀念（Subsistence）為基礎(chǔ)的，也就是說，一個(gè)人、一個(gè)家庭或一個(gè)群體維持身體的健康存在所必須滿足的基本條件應(yīng)該得到滿足。作為社會(huì)政策基本價(jià)值理念的相對(duì)貧困是相對(duì)于平均生活水平來定義的，也就是說，是將一個(gè)人、一個(gè)家庭或一個(gè)群體的生活狀況與其所在的特定社會(huì)中占主流的一般生活水平作比較后得出的。

絕對(duì)貧困與相對(duì)貧困之間的關(guān)系并不是“零和”關(guān)系，這兩者之間不但沒有壁壘分明的楚河漢界，反倒是你中有我，我中有你。也就是說，劃分絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困本身就是相對(duì)而言的：相對(duì)貧困一定要有一個(gè)“絕對(duì)的內(nèi)核”，而絕對(duì)貧困則一定會(huì)隨著時(shí)間和空間的變化而相應(yīng)地發(fā)生變化。

從操作層面講，相對(duì)貧困是指在一個(gè)特定的社會(huì)里，大多數(shù)人或家庭所擁有的東西就應(yīng)該所有的人或家庭都有才行;如果有少數(shù)人或家庭沒有這一類東西，那就是貧困的，政府或社會(huì)就有責(zé)任使他們也擁有。但是，有研究者質(zhì)疑：在發(fā)達(dá)國家，大多數(shù)人或家庭都擁有小汽車，那一個(gè)人或家庭沒有小汽車難道就應(yīng)該被視為是貧困的？政府就有責(zé)任給他們派送一輛小汽車？因此，相對(duì)貧困還是應(yīng)該有個(gè)“絕對(duì)的內(nèi)核”，在討論一個(gè)人或家庭應(yīng)該有什么時(shí)，還是要用“基本生活必需品”作為內(nèi)核來限制討論的范圍——這就是相對(duì)貧困的絕對(duì)意義。

絕對(duì)貧困被認(rèn)為是建立在某種標(biāo)準(zhǔn)被認(rèn)為“普遍適用”的假設(shè)之上的：只要是年齡和體格相似，不管生活哪里，其基本生存標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該也是相似的。然而，到處使用一個(gè)“普遍標(biāo)準(zhǔn)”是有問題的，因?yàn)檫@樣的定義沒有考慮到貧困標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上具有的時(shí)間性、空間性和過程性的特點(diǎn)。譬如20世紀(jì)末世界銀行提出的“國際貧困標(biāo)準(zhǔn)”是370美元/年，這就是我們熟知的“每天1美元”;但到2015年，世界銀行的貧困標(biāo)準(zhǔn)已是中低收入國家每天3.2美元，中高收入國家每天5.5美元。中國按人均GDP已屬于中高收入，所以后者更有參考價(jià)值——這就是絕對(duì)貧困的相對(duì)意義。

貧困研究的著作中常會(huì)提及：二戰(zhàn)后英國對(duì)絕對(duì)貧困的度量，是“試圖以一份明確的生活必需品清單為基礎(chǔ)，而缺少這些必需品就被當(dāng)作貧困線，人們的生活水平大概是不允許跌到這條貧困線以下的。”西博姆·朗特里（Seebohm Rowntree）按這個(gè)思路提出了一個(gè)包括大米、蔬菜、雞蛋和茶的“基本食譜”，以現(xiàn)在的目光看，這個(gè)基本食譜苛刻到有點(diǎn)不人道了。但是，有研究者指出：食譜中其實(shí)包含了非生活必需品——茶。對(duì)此，朗特里反問道，難道可以要求英國人不喝下午茶嗎？所以說，絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上也從一開始就滲入了“相對(duì)”的因素，茶被列入食譜，僅僅是因?yàn)樗恰帮L(fēng)俗習(xí)慣認(rèn)為應(yīng)該享有的”。

英國社會(huì)學(xué)家吉登斯指出：隨著社會(huì)變得越來越富裕，很多從前被看作奢侈品的消費(fèi)品，在發(fā)達(dá)國家如今都已經(jīng)是生活必需品。“比如目前的英國，幾乎每家都有像電視機(jī)與洗衣機(jī)這樣的消費(fèi)品”。“確實(shí)，現(xiàn)在甚至那些最低收入的家庭也享有比20年前更多的商品和服務(wù)。”但是，“在低收入家庭中，仍然廣泛存在著營養(yǎng)不良、健康不佳、接受教育和公共服務(wù)的機(jī)會(huì)有限以及居住環(huán)境不安全等問題。”[1]

二、從相對(duì)貧困到多維貧困

如前所述，用一個(gè)“普遍的”絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)來判斷是否貧困可能會(huì)有問題。因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)生活中，貧困的存在從來都是因人、因地、因時(shí)相對(duì)而言的。因此，相對(duì)貧困概念的出現(xiàn)說明：關(guān)于貧困的討論已經(jīng)從保守的、閉合性的“絕對(duì)”，走向了開放性、發(fā)散性的“相對(duì)”。對(duì)于貧困和反貧困的討論，無論其出發(fā)點(diǎn)是絕對(duì)貧困還是相對(duì)貧困，逐漸地都會(huì)殊途同歸，并且在某個(gè)關(guān)鍵時(shí)刻升華到一個(gè)新的層次、新的境界。

正因如此，時(shí)至今日，關(guān)于貧困的討論已經(jīng)超越以往局限于“絕對(duì)貧困VS相對(duì)貧困”的狹小范圍，躍升為更為開放的“多維貧困”。現(xiàn)在常常討論的相關(guān)政策理念，包括阿瑪?shù)賮啞ど岢龅摹翱尚心芰Α保?lián)合國開發(fā)計(jì)劃署提出的“發(fā)展權(quán)利”，歐共體委員會(huì)提出的“社會(huì)排斥”，托馬斯·戴伊提出的“階層地位”，奧斯卡·劉易斯提出的“貧困文化”等，不一而足。[2]如果能夠?qū)⒁陨险摷暗呢S富多彩的價(jià)值理念整合到一起，形成一個(gè)結(jié)構(gòu)分化又功能耦合的大系統(tǒng)，才能產(chǎn)生整體大于部分之和的整體效應(yīng)。就這個(gè)意義而言，多維貧困，實(shí)際上可以被看作是以需求為導(dǎo)向的更加開放、更加發(fā)散、更加立體的相對(duì)貧困。

三、相對(duì)貧困與社會(huì)保護(hù)

從某種意義上說，“相對(duì)貧困”的提出，可能是一個(gè)反貧困的政策和行動(dòng)深化改革和轉(zhuǎn)型升級(jí)的契機(jī)。與前面的討論相關(guān)聯(lián)，這個(gè)契機(jī)主要在于相關(guān)政策理念的“轉(zhuǎn)型升級(jí)”。下面，我們從國際經(jīng)驗(yàn)和國內(nèi)實(shí)踐兩個(gè)方面來討論如何讓“相對(duì)貧困”和“多維貧困”的政策理念更加“接地氣”的問題。

根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，就社會(huì)救助制度而言，實(shí)際上有兩種不同的制度模式：一種制度模式是以貧困線為標(biāo)準(zhǔn)來確定救助對(duì)象，這也就是我們熟悉的在中國被稱為“最低生活保障”的社會(huì)救助制度，主要針對(duì)絕對(duì)貧困，瞄準(zhǔn)點(diǎn)是收入;另一種制度模式則不設(shè)貧困線，政策視野轉(zhuǎn)向相對(duì)貧困并表現(xiàn)得更加開放，基本理念是以“需要”為目標(biāo)來確定救助對(duì)象。

隨著第三次浪潮的到來，世界進(jìn)入信息化、全球化、智能化的新時(shí)代。不適應(yīng)這種社會(huì)經(jīng)濟(jì)劇變的社會(huì)群體如失業(yè)者，可能會(huì)越來越多;與此同時(shí)，還出現(xiàn)了因就業(yè)不足、收入太低而導(dǎo)致的“工作貧困”群體。為了應(yīng)對(duì)“新貧困”迅速發(fā)展的形勢，國際勞工組織提出了一個(gè)新的概念——社會(huì)保護(hù)（Social Protection）。

按國際勞工組織的定義：社會(huì)保護(hù)是一組旨在在整個(gè)生命周期內(nèi)減少和防止貧困和脆弱性的政策和方案。社會(huì)保護(hù)更強(qiáng)調(diào)對(duì)“社會(huì)保護(hù)底限（Social Protection Floors）”的全球性承諾，亦即相關(guān)的政策和方案首先要解決的是減輕和防止貧困、脆弱性和社會(huì)排斥。2012年的國際勞工大會(huì)上，通過了《關(guān)于國家社會(huì)保護(hù)底限的建議書》。就社會(huì)保護(hù)的外延而言，可以說更具開放性、發(fā)散性和包容性，具體包括對(duì)兒童和家庭、生育、失業(yè)、工傷、疾病、老年、殘疾和遺屬以及健康的保護(hù)。但與強(qiáng)調(diào)“（社會(huì)保險(xiǎn)）繳費(fèi)”的社會(huì)保障不同，為實(shí)現(xiàn)“底限保護(hù)”，社會(huì)保護(hù)更突出了“非繳費(fèi)”的轉(zhuǎn)移支付和公共服務(wù)。[3]就政策理念而言，社會(huì)保護(hù)正是秉承并發(fā)揚(yáng)了“相對(duì)貧困”的開放性、發(fā)散性和包容性。

有研究認(rèn)為，波蘭尼提出“社會(huì)保護(hù)”是對(duì)“人類、自然和生產(chǎn)組織的保護(hù)”。正因如此，對(duì)于貧困的認(rèn)識(shí)，為應(yīng)對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各方面突如其來的變故甚至災(zāi)難，就更需要強(qiáng)調(diào)從貧困的相對(duì)意義出發(fā)，以適應(yīng)形勢的變化。因此，中共十九屆四中全會(huì)提出“相對(duì)貧困”和“長效機(jī)制”的理念應(yīng)該說正當(dāng)其時(shí)。

四、中國的政策理念與制度選擇

雖然迄今為止，中國政府和中國社會(huì)公開宣稱的反貧困政策的目標(biāo)一直是“基本消除絕對(duì)貧困現(xiàn)象”，但在實(shí)踐中，無論是城鄉(xiāng)社會(huì)救助，還是農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)，在消除絕對(duì)貧困的過程中，相對(duì)的因素其實(shí)一直都在不著痕跡、潛移默化地滲入。

首先，從中國的救助標(biāo)準(zhǔn)和扶貧標(biāo)準(zhǔn)看，一直在隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和人民生活的改善而不斷調(diào)整。中國最低生活保障制度的創(chuàng)立自上海始。1993年上海市實(shí)施這項(xiàng)制度時(shí)，確定的低保標(biāo)準(zhǔn)是月人均120元，而到2019年，已經(jīng)增加到月人均1160元，增幅為9倍多。2007年農(nóng)村低保初建時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)是月人均70元，而到2018年則已增加到月人均445元，增幅為5倍多。農(nóng)村扶貧也是一樣，1986年公布的第一個(gè)扶貧標(biāo)準(zhǔn)，是人均年收入200元;到2011年扶貧標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)提高到2300元，并規(guī)定此后10年中每年都以2010年不變價(jià)調(diào)整扶貧標(biāo)準(zhǔn);到2020年，按現(xiàn)價(jià)，扶貧標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是年人均4000元。

在低保制度實(shí)施過程中，中國社會(huì)對(duì)貧困所發(fā)生的心理變化也是饒有興味的。在20世紀(jì)90年代的城市低保初創(chuàng)時(shí)，家中有“三大件”便會(huì)受到質(zhì)疑。后來關(guān)注點(diǎn)不斷轉(zhuǎn)移，從金銀首飾、空調(diào)、手機(jī)、摩托車到養(yǎng)寵物……以上提及的事物都逐漸被接納和認(rèn)可為“生活必需品”。20多年來，中國社會(huì)對(duì)貧困的理解總的來說是趨于寬松和包容的。現(xiàn)在，社會(huì)救助體系的構(gòu)建已包括“基本生活、基本醫(yī)療、基本住房、基本教育、就業(yè)保障和急難救助”，農(nóng)村扶貧也強(qiáng)調(diào)“兩不愁，三保障”，即“不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房”。這種在“消除絕對(duì)貧困現(xiàn)象”過程中的“相對(duì)主義”，彰顯了中國社會(huì)的不斷進(jìn)步。

前文中提及，從國際經(jīng)驗(yàn)看，并不是所有的社會(huì)救助制度都按貧困標(biāo)準(zhǔn)來操作的，其實(shí)還有一種按實(shí)際困難和實(shí)際需要來實(shí)施救助的制度模式。從中國的實(shí)踐看，從2007年開始，早就開始了對(duì)“支出型貧困”的研究，這應(yīng)該被認(rèn)為是上述政策思路和制度安排的中國式創(chuàng)意。這個(gè)特殊群體因?yàn)椴　垺?zāi)等原因陷入貧困，但又不符合低保救助的申請條件。社會(huì)救助立法中也已經(jīng)為此開了口子：“國家對(duì)因意外事件，家庭成員突發(fā)重大疾病等原因，導(dǎo)致基本生活暫時(shí)出現(xiàn)嚴(yán)重困難的家庭，或者因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力，導(dǎo)致基本生活暫時(shí)出現(xiàn)嚴(yán)重困難的最低生活保障家庭，以及遭遇其他特殊困難的家庭，給予臨時(shí)救助。[4]

關(guān)于中國的農(nóng)村扶貧，前世界銀行行長金墉指出：中國解決了8億人口的貧困問題，這是人類歷史上最偉大的故事之一。世界極端貧困人口從40%下降至10%，主要貢獻(xiàn)來自中國。一般認(rèn)為，扶貧是經(jīng)濟(jì)開發(fā)，而非社會(huì)政策。但社會(huì)保護(hù)概念的出現(xiàn)卻打破了經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策之間的森嚴(yán)壁壘，造就了一種“跨界優(yōu)勢”。世界銀行在論及社會(huì)保護(hù)時(shí)指出：僅在遭遇風(fēng)險(xiǎn)時(shí)向低收入者提供臨時(shí)性的救助是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，應(yīng)該對(duì)人力資本投資進(jìn)行公共干預(yù)，幫助個(gè)人、家庭和社區(qū)更好地管理風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)低收入者提供支持，創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。

五、結(jié)語

習(xí)近平總書記最近指出：“當(dāng)今世界的變局百年未有，變革會(huì)催生新的機(jī)遇，但變革過程往往充滿著風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，人類又一次站在了十字路口。”[5]在百年未有的變局和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)面前，社會(huì)保護(hù)就顯得分外重要。

譬如，2020年以來，全世界都遭遇新冠病毒肺炎的挑戰(zhàn)。在中國，一部分流動(dòng)的勞動(dòng)者可能會(huì)在一段時(shí)間內(nèi)陷于無收入的窘境。如果單純以低保標(biāo)準(zhǔn)去衡量，相關(guān)群體都不符合標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)橹灰屑彝コ蓡T去年在外打工，這個(gè)家庭的上一年的人均年收入一定會(huì)高于當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)。只有按相對(duì)貧困的需要理念去作評(píng)估，這些困難家庭才能得到救助或保護(hù)。諸如此類的政策彈性是必需的，因?yàn)榻窈箢愃频募彪y情境可能還會(huì)發(fā)生。

總而言之，按客觀規(guī)律，相對(duì)貧困的理念是在一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定程度時(shí)必然會(huì)提出的社會(huì)政策議題。相對(duì)貧困和社會(huì)保護(hù)所代表的在價(jià)值理念上的發(fā)展和進(jìn)步是需要汲取的。我們必須注意到：反貧困是一個(gè)過程，絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困雖有區(qū)別但其實(shí)難以截然分開。對(duì)于中國社會(huì)，相對(duì)貧困也不是一個(gè)神秘或完全嶄新的概念，在“基本消除絕對(duì)貧困現(xiàn)象”的過程中，相對(duì)的理念其實(shí)一直在發(fā)揮著應(yīng)有的作用。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生巨大變化的今天，應(yīng)該更加強(qiáng)調(diào)從相對(duì)的層面上去理解貧困。

注釋：

[1]吉登斯著，趙旭東等譯：《社會(huì)學(xué)》，北京大學(xué)出版社，2003年版，第297、298頁。

[2]參見“城鄉(xiāng)困難家庭社會(huì)政策支持系統(tǒng)建設(shè)”課題組：《貧困概念的界定及評(píng)估的思路》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》，2018年第2期，第25-28頁。

[3]International Labor Organization “World Social Protection Report 2017–19”， ILO （https：//www.ilo.org/secsoc/information-resources/WCMS_604882/lang—en/index.htm）， p2。

[4]《社會(huì)救助暫行辦法》，民政部網(wǎng)站，http：//www.mca.gov.cn/article/gk/fg/shjz/201507/20150715848487. shtml。

[5]《關(guān)于當(dāng)前世界形勢和熱點(diǎn)問題，習(xí)近平給出明確答案》，人民網(wǎng)，http：//politics.people.com.cn/n1/2018/ 1117/ c1001-30406220.html。

（王嬰為中華女子學(xué)院教授，唐鈞為中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所研究員）

責(zé)任編輯：尚國敏