失能老人養老服務的困境與對策

回黎娟

摘 要：本文通過分析社會對失能老人養老服務存在的問題，提出了推進失能老人養老服務的建議和措施。

關鍵詞：失能老人? ? 養老服務? ? 養老服務體系

本文所說的失能老人，包括半失能老人在內，是個相對寬泛的概念，是指生理、經濟、家庭失能，基本無力自養的老年群體。這個群體基數大，增速快，逐步上升為養老服務的主體對象。然而就目前養老服務工作而言，我們對這個群體的認知認同、政策設計、體系納入和經驗積累，都還處于初始階段，致使相當一部分失能老人無法實現“人人享有基本養老服務”的渴望和需求。本文試圖通過現狀分析，為破解這一困局進一家之言。

一、社會對失能老人養老服務的供給，不充分不實惠

（一）服務體系尚未正常運行

國家確定的工作目標是：到2022年，完善居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系，建立健全高齡、失能老人長期照護服務體系，保障人人享有基本養老服務。但從實際運行看，服務體系的完善和健全與頂層設計相去甚遠。有的失能老人反映，他們現在仍然處于居家養老無人問、社區養老無人管、機構養老無人要的狀態。

（二）整個養老服務業發展尚不均衡

城鎮“三無”、農村“五保”老人，由政府兜底保障，集中供養，經多年實踐和改進，這一塊已經走上正軌，態勢良好。中等收入以上家庭購買養老服務能力較強，在高端機構、特色服務層出不窮的新形勢下，有什么樣的需求就能買到什么樣的服務，這一塊的發展勢頭也是風生水起。目前對于低收入家庭，政府兜底兜不過來，個人想購買又買不起，依靠社會救助還不長久，基本保障型供給明顯不足，生活有人管、有病能就醫是他們最想要的服務。

（三）政策實施和經驗推廣步伐緩慢

目前養老服務業的難點在于失能、半失能和低收入家庭的需求激增與供給不足的矛盾日益凸顯。國家先后多次出臺了關于加快發展養老服務業、推進醫養結合的指導意見，隨后各地都相應安排了試點，探索出了一些有價值、可復制的經驗做法。但問題是試點周期長、推廣進度慢，而且對失能、半失能和低收入群體至今沒有拿出可操作的實施辦法，政策落地困難重重。

（四）財政投入和資源配置明顯短缺

各級政府雖然堅持了財政投入與老年人口增長同步增加的原則，但投入總量少、撒芝麻式投放等問題依然突出。政府醫療衛生支出與老年人口增長比率也能保持正向關系，但要突破1%關口相當不易。養老機構數量有所增加，但屬公益保障性質的基本原地不動。全國每千名老年人擁有床位8.6張，遼寧省略高于全國平均水平，每千名老年人也不過11.2張，而發達國家則高達50?70張。我國老年康復及家用保健器材數量是歐美國家的10%，養老服務業從業人員數量和素質更是不能相提并論。

二、推進失能老人養老服務，重在強化意識，落實到位

（一）切實把工作重心轉移到重點對象上來

國家明確了失能老人在養老服務中的優先地位，并專門出臺了一系列利好政策，如“建立健全高齡、失能老人長期照護體系” “重點為經濟困難失能（含失智）老年人、計劃生育特殊家庭老年人提供無償或低收費托養服務”“開辟失能老年人照護單元，確保有意愿的特困人員全部實行集中供養”“鼓勵為社區高齡、重病、失能、部分失能以及計劃生育特殊家庭等行動不便或確有困難的老年人，提供定期體檢、上門巡診、家庭病床、社區護理、健康管理等基本服務”。落實這些政策措施，需要各級政府有充分的認識，給予足夠的重視，切實把工作重心轉移到重點對象上來。

（二）努力把“長期照護服務體系”建立起來

我國目前還不是高度發達的福利社會，但我們有中國特色的制度優勢，有改革紅利和發展成果，要勇于克服困難，建立起失能老人長期照護服務體系，實現應養盡養。目前比較現實的辦法，一是堅持公辦養老機構的公益屬性，降低門檻，將家庭困難且有意愿的失能老人全部納入政府兜底保障，實行集中供養或托養;二是對家庭比較困難的失能老人，尚可居家養老的，政府購買服務為其提供居家生活和醫療服務，入住營利性養老機構的，政府為其提供生活補助;三是對有條件居家養老的失能老人，以家庭照護為主，社區利用養老服務站點，無償為其提供輔助性服務，通過社區平臺整合社會資源，為其提供低收費服務和個性化服務;四是將各類企業、社會組織、公益機構、義工志愿者等社會資源作為政府的補充力量，納入長期照護服務體系，為有特殊需求的失能老人提供定向服務。

（三）盡快把各項保障措施落實到位

隨著保障范圍逐步擴大，公辦養老機構要相應增加，公建民營養老機構建設要加快推進;政府投入要加大傾斜力度，對接收失能老人的養老機構和入住者均給予政府補貼，將養老服務納入政府購買服務指導目錄;實施特困人員供養服務設施改造提升工程，改造升級照護型床位，開辟失能老人照護單元，政府給予補貼;醫療衛生服務延伸至社區和家庭，為失能老人提供上門服務，符合規定的醫療費用納入醫保范圍，為失能老人開辟綠色通道，養老機構可按規定申辦醫療康復機構，符合條件的還可納入醫保定點范圍;落實養老服務人員培訓費補貼、職業技能鑒定補貼，在普通高校開設相關專業，在街道、社區開發一批為老服務崗位，設立養老服務先進集體和先進個人評比達標表彰項目，獲得榮譽者晉升相應職業技能等級，讓養老護理人員的勞動創造和社會價值在全社會得到認可。

（作者單位：遼寧省社會保險事業服務中心）