基于新修訂《檔案法》的檔案利用權與公布權權責問題研究

黃新榮 楊藝璇

摘要：2020年6月20日，新修訂的《中華人民共和國檔案法》頒布，對檔案利用與檔案公布條款進行了修正。文章基于新修訂《檔案法》涉及的檔案利用與檔案公布條款，回顧了我國檔案利用權與公布權討論熱點，分析了現存法規在公布與利用的權責、公布審核程序以及國外立法趨勢中存在的問題，最后提出要轉變檔案開放思想，完善開放鑒定程序，取消公布權的審核，以及進一步完善檔案法與相關法律法規的關系的建議。

關鍵詞：新《檔案法》；公布權；利用權；檔案開放；權責

分類號：D912.16

Research on the Rights and Responsibilities of Archival Access and Publication Rights based on the Newly Revised Archives Law

Huang Xinrong， Yang Yixuan

（School of Public Administration of Northwest University of China，Xian，Shaanxi， 710127）

Abstract：Based on the provisions of the newly revised Archives Law on the use and publication of archives， this paper reviews the brief history and discussion hot spots of the development of the right to use and publish archives in China， analyzes the existing laws and regulations in the right and responsibility of publication and utilization， the procedures for publication and audit， and the trend of foreign legislation， and finally puts forward some suggestions to change the open mind of archives， improve the open identification procedure， cancel the audit of the right to publish， and further improve the relationship between the archives law and relevant laws and regulations.

Keywords：New Revised Archives Law；Right of Archives Publication；Right of Archives Utilization；Archives Opening；Rights and Liabilities

2020年6月20日，新修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱“新修訂《檔案法》”）由第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議通過并以第47號主席令公布，這標志著我國依法治檔進入了新的歷史階段。新修訂《檔案法》相較于2016年修訂的《檔案法》，在檔案的開放利用方面，縮短了其封閉期，設立了檔案用戶的救濟權，調節了《檔案法》與《政府信息公開條例》等法規之間的關系，體現了習近平總書記“依法治國、依法執政、依法行政”的治國思想，更加符合現代檔案工作的發展需要。其中，對檔案開放利用與檔案公布等條款的修訂也引起學者們的廣泛關注，其內容關系到檔案開放利用工作能否良好開展，檔案的作用能否有效發揮。“小智治事，大智治制”。本文基于新修訂《檔案法》涉及的檔案利用與檔案公布條款，對檔案公布權權責問題展開研究。

1我國對檔案公布權問題研究綜述

1.1 相關概念及文獻回顧

我國檔案的開放工作，是從1978年改革開放以后開始的，1980年提出開放歷史檔案，1985年進一步提出了開放檔案的思想。而檔案公布及公布權的確定，是伴隨著1987年9月5日《檔案法》的頒布在檔案開放利用過程中形成的概念。1987年《檔案法》首次確定了檔案開放的原則，但在第二十二條中規定：“屬于國家所有的檔案，由國家授權的檔案館或者有關機關公布；未經檔案館或者有關機關同意，任何組織和個人無權公布。”1990年11月國家檔案局1號令《中華人民共和國檔案法實施辦法》中有關檔案的相關內容明確了“公布”是“首次”公開發表，并限定了渠道，即只要首次公開發表檔案的全文或部分內容，都要經過檔案館的許可。此后的《檔案法》修訂版和《檔案法實施辦法》修訂版，雖稍有修改，卻變化不大。此規定出臺后，引起學界的極大反響，直到今天，仍有人針對此問題展開討論。

筆者在中國知網文獻數據庫中以“公布權”并“檔案”作為主題進行檢索，檢索到86篇期刊論文和學位論文，經過閱讀分析，刪除不相關文獻后，得到77篇文獻。其中期刊論文68篇，碩士學位論文8篇，會議論文1篇。最早探討檔案公布權的是劉菁波[1]1988年6月發表在《湖南檔案》上的文章《淺談“檔案公布權”》，而最近討論的則是曹宇、劉艷玲[2]2020年12月在《蘭臺世界》上的文章《公民視角下新〈檔案法〉的利益平衡問題研究》。

早期學者們主要針對檔案公布權的定義和特征進行討論，如劉菁波認為，“檔案公布權”的權利主體主要是檔案所有人及被檔案所有者授權的人[3]；張錫田[4]認為，檔案公布，指首次向社會與公眾公開發布檔案內容信息的行為；連志英[5]認為，它指特定的權利主體公布檔案的權利，并認為其是法定行為、首次行為和大眾傳播行為。2003年以前，學者們的研究基本上是對檔案公布權的解釋，鮮有質疑的聲音。但2003年馮伯群[6]在《北京檔案》上的一篇《利用檔案引發的一場官司——〈陳寅恪的最后二十年〉出版以后》文章，報道了廣東青年作家陸健東因出版《陳寅恪的最后二十年》一書被告上法庭，法院最終認為該書對書中人物的名譽、人格造成了傷害，而且法院認定陸健東是擅自公布檔案。該文發表后，在檔案界引起了極大的反響，《北京檔案》編輯部也曾組織專家、學者就此問題進行討論[7]。肖君[8]、趙秀姣[9]、趙力華[10]、王改嬌[11-12]、王應解[13]、楊霞[14-15]等紛紛撰文，認為應該加強開放審核，取消公布權。2007年《中華人民共和國政府信息公開條例》發布后，“開放為原則，不開放為例外”成為政府在信息開放中遵循的原則，《檔案法》中關于公布權的規定，更是引發了學者討論的熱潮。如羅灤[16-17]認為，檔案公布權所依存的歷史背景已不復存在、檔案公布權的設定，已經嚴重影響了檔案資源的開發與開放利用，建議取消公布權。趙力華[18]等也都發表同樣的見解。另外，部分學者表示，利用權和公布權的兩權分置也有必要[19]，部分學者提出檔案館應該重視新媒體作為公布渠道，做好檔案的公布工作[20-21]。

1.2 我國檔案公布權討論中的核心問題

檔案利用與公布問題，直接影響檔案開放利用工作，影響檔案信息資源開發的效果，眾多學者呼吁取消公布權，但為什么這個問題至今仍無法解決？筆者在梳理相關文獻時，發現有幾個問題是困擾開放利用與公布權的核心問題。

（1）對特殊時期形成的檔案的利用問題。開放檔案公布的最大阻礙，來自于檔案是歷史的真實的記錄，而歷史上存在一些非正常的時期，這些時期形成的檔案材料，不能隨意用來作為評價或考察人的依據。1982年中央辦公廳、國務院辦公廳轉發國家檔案局關于開放歷史檔案問題的報告中指出，“涉及黨和國家領導人，以及省以上高級干部和著名人物的政治歷史和評價的文件、文稿和有關材料的歷史檔案，應被列入控制使用范圍。被列入控制使用范圍的歷史檔案，原則上不提供借閱”。在“陳寅恪的最后二十年”一案中，龍潛的家人認為，陸健東引用的是特殊時期形成的檔案，對龍潛的形象造成了破壞，使龍潛的名譽權受到了損失。在對這一案的討論中，時任國家檔案局法規司副司長的郭嗣平認為：“陸健東利用檔案資料時，雖然沒有捏造事實，主觀上也無侮辱、誹謗的故意，但在著述研究中有擅自公布檔案內容的行為，且客觀上致使檔案所涉及人的名譽權受到損害，造成了后果，同樣符合構成侵權的法律特征”[22]。因此，檔案部門站在保護個人合法權益不受侵害的角度，要對可以利用的檔案公布做更嚴格的審核。

（2）隱私權保護問題。這一問題和前一問題相關，但又有不同。《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規定》第7條明確規定：“涉及各級黨和政府領導人及社會各界著名愛國進步人士的政治歷史評價及工作與生活中不宜公開的，對社會開放有損個人形象、人格尊嚴和聲譽的檔案應當控制使用。”有人質疑這是在保護重要人物的隱私權，如果當事人不重要，那他的隱私權還要不要維護？

（3）“信息效應”問題。張輯哲教授在一次關于公布權的座談會上指出[23]，陸健東和原告都沒有錯，是“信息效應”惹的禍。即同一信息，在不同場合、背景、對不同的人所產生的“效應”是不一樣的，龍潛的檔案其實是開放的，誰都可以合法利用，看了這些檔案的人，也會形成對某人的看法，但如果不公布，就沒什么問題，或者如果陸健東的書默默無聞，也不會引發這場官司，所以應該研究信息的傳播規律，對“信息效應”進行控制。

（4）國外采取公布權和利用權分離。對于公布權問題，許多學者很容易想到借鑒國外的做法，畢竟，信息公開、檔案開放都是舶來品。在這個問題上，趙力華曾撰文介紹：“據了解，在國有檔案的公布權問題上，世界上通行兩種模式：一種模式是檔案利用權與檔案公布權合一，公民既有檔案的利用權，也有檔案的公布權；另一種模式是檔案利用權與檔案公布權分離，公民個人有檔案利用權，但卻無檔案的公布權，檔案公布權屬于國家”[24]，我國采取的是兩權分離模式。

2 現存檔案法規關于利用權和公布權問題分析

2.1 公布權無法解決檔案開放中的責任

《檔案法》中對公布權的設立，從本質上看是想讓檔案館成為檔案公布的審核者，阻止因公布檔案產生的“信息效應”，阻止因部分公布檔案而讓人對檔案內容產生質疑，避免檔案館因開放檔案而受到牽連。

信息開放與開放檔案的初衷，其實都是為了監督政府的行為，使其盡可能做到透明公開。如果說因為政府行為當中存在瑕疵，不去公開，那么檔案的糾錯或研究歷史的作用就無法發揮。如果每一個政府工作者都考慮到將來的決策會留下相應的證據，會被公眾監督，那么就不會產生，或者至少會減少這種違法違規行為。所以，增加公布權的限制，實質上限制了檔案信息的開放，違背了檔案開放的初衷。

檔案的開放與公布問題中，還涉及如何看待檔案的真實性問題。檔案的形成和來源是真實的，但檔案所記載的內容不一定是事實，某些事件發生了，在檔案中沒有記錄，某些事件沒有發生，卻因為某種原因，在檔案中記錄了，或者明明是一種事件，卻被記錄成另外的內容，這些現象在檔案中是比較常見的，所以歷史學家才要多方查證，從眾多檔案中找尋歷史的真相。但即使檔案中有一些內容，是在歷次運動中形成的，受當時政治環境的影響，摻入了虛假內容，但其形成過程和來源也是真實的，從史料價值看，它比回憶錄和口述史料等“第二手材料”更具有可靠性[25]。因此如果僅因其部分內容不真實，就否定其價值，那么歷史的真實面貌就無法維護。在“陳寅恪的最后二十年”一案中，關于龍潛檔案的引用，實際上也反映了人們對檔案真實性認識的偏差，龍潛的檔案是特殊的歷史時期形成的，來源真實，但其內容不一定真實，陸健東作為一個學者，需要認識到這一點，對材料進行客觀分析，對內容的真實性作出判斷，引用時加以說明。從另一個角度來看，一個人的成長是多個歷史時期組成的，在某個特殊時期，由于某種局限性，產生某種錯誤的言論，都是有可能的。同樣，一個理性的社會，對于一個人的評價，不應當因為別人引用其中某一個階段的檔案材料中的“污點”，就否定其一生的成就。

在開放檔案過程中，每一個利用者都應該理性分析，在認識到檔案力量的同時，也認識到其局限性，并要為利用檔案行為承擔相應的責任。檔案館只是保存這些來源真實的檔案的機構，不是歷史的審判官，沒有責任和義務對內容不真實的檔案作出判斷，也無須承擔因為這一部分檔案的利用和公布而引發的相關責任。

檔案館更無法對檔案所產生的“信息效應”進行預判，而對那些可能產生“信息效應”的檔案進行公布審核。中國人民大學法學院教授劉春田認為，“開放”和“公布”沒有本質區別，都是將檔案置于使社會公眾可以接觸和獲悉其內容的狀態。檔案部門公布檔案只是傳播方式之一，檔案部門不宜禁止他人對那些已經向社會“開放”，卻未以檔案部門名義傳播的檔案進行同樣正當的傳播。檔案是公共資源，不是檔案部門的財產，一旦“開放”，只要不涉及國家和其他社會團體以及個人的利益，任何人都可加以正當利用[26]。同樣，檔案館更不能因為檔案材料中涉及某個有較大社會影響人的材料，而限制其公布，以避免產生“信息效應”和連帶責任。

2.2 公布權限制在程序上不可行

新修訂《檔案法》將檔案的封閉期縮短到25年，看似是一個進步，但實際上，期滿25年的檔案能否開放，還要經過一系列的過程，如涉密檔案要經過解密鑒定，不涉密檔案要開放還要經過開放鑒定，利用者利用開放檔案，要在自己的著作中引述檔案內容，還要經過檔案館的公布審核。層層鑒定審核之下，我國檔案文件可利用的部分已經大大減少。

從操作的可行性上來說，新修訂《檔案法》限定的是“首次”公布。站在用戶的角度來說，用戶無法確定他所查閱的檔案是不是已經被公布；站在歷史學家的角度看，檔案館經過整理和編輯出版公布的已經不是檔案，而是文獻[27]，其客觀性和真實性已經遠不如原始檔案；站在檔案館的角度，公布是需要成本的，檔案館無法將可以公布的檔案全部公布，法律程序上也沒有要求對于已經開放的國有檔案必須加以公布。此外，公布審核更是需要成本，公布審核需要專人或專家小組負責，而且沒有相關標準，檔案館也沒有對已經公布的檔案做完整的記錄，因此，為了逃避相應責任，那么最終結果往往是不公布。

從公布審核的判斷標準上看，《檔案管理學》等高等學校檔案學教材迄今在檔案鑒定中主要論述的是價值鑒定，對于真偽鑒定、解密鑒定論述很少，而對于開放鑒定更是只字未提。究其原因，就是開放鑒定本身就是一項專業性與政策性較強的工作，國內僅有北京市檔案館在探索“三結合三階段”的檔案開放鑒定模式[28]；而對公布審核的標準和程序進行探討的幾乎沒有，公布審核就成了一個無標準的“黑箱”，任由檔案館操作。

在檔案的開放鑒定和公布審核過程中，表面上，國家檔案館看似擁有對檔案開放和公布的審核權，但實際上，這種權力也并不掌握在綜合檔案館手中，綜合檔案館保存的主要是國家行政機關的檔案，檔案館并不可以單方面決定它能否被公布，新修訂《檔案法》第三十條規定，“館藏檔案的開放審核，由檔案館會同檔案形成單位或者移交單位共同負責。尚未移交進館檔案的開放審核，由檔案形成單位或者保管單位負責，并在移交時附具意見”。這一條明確地說明，我國綜合檔案館只是檔案的保管者，對開放檔案，要征求檔案形成單位的意見，并以其意見為主。現行體制并沒有賦予檔案館單獨決定哪些檔案可以開放、哪些檔案可以被公布的權力。

《檔案法》作為行政法的一個分支，僅從檔案行政機關的角度去立法，無法協調信息公開、數據開放所帶來的責任和義務。一方面，檔案要開放，要保障人民利用檔案的權利，另一方面，卻無法給予檔案館更多的權力，包括檔案開放的監督權、檔案公布的審核權等，致使檔案館在公布審核過程中謹小慎微，為國家檔案的開放無端承受了多年的罵名。

2.3 國外檔案立法中未明確涉及檔案公布權

檔案學界對于檔案利用權與公布權的立法模式通常分為利用權與公布權合一以及利用權與公布權分離兩種模式，筆者對《境外國家和地區檔案法律法規選編》[29]一書以及國外檔案館網站對國外典型國家檔案法律中對檔案利用與公布的內容進行了梳理，發現國外法律條文均未有明確指出誰有權公布檔案，誰無權公布檔案，特別是在我國《檔案法實施辦法》中對檔案公布的定義：“首次向社會公開”，都未在其他國家的法律條文中呈現。以往研究中之所以認為國外的檔案法律法規涉及檔案的公布權，其實是根據其條款中對于利用檔案的形式規定與我國公布檔案的七種形式規定做對比，從而得出的兩種模式。如美國的《信息自由法》規定，公眾可對檔案進行電子查閱、復制、出版，也允許利用檔案通過新聞媒體行業傳播或進行商業用途，認為美國公民既擁有利用權也擁有公布權；再如《澳大利亞聯邦檔案法》條文明確指出，“本法并未阻止個人出版或以其他方式利用檔案”，澳大利亞不限制民眾利用檔案方式，因而認為民眾也是擁有檔案公布權利的。反之，如愛爾蘭、新西蘭的法律中對于檔案出版和復制都需要得到檔案館館長的書面同意，就意味著其利用權與公布權是分離的。然而無論是美國、澳大利亞還是愛爾蘭和新西蘭，其條文都是對于檔案利用形式的限制或開放，而不是在賦予公眾檔案公布權。因為我國檔案公布權的重點不在檔案公布的形式，而是“首次公開”。如果檔案館已經對社會公開了檔案的原文或部分原文，利用者對該檔案進行復制、出版、媒體傳播等利用形式就并不會侵犯檔案館的公布權，只有當檔案的原文內容未經允許擅自且首次被公之于眾，才會觸及公布權問題。

3完善我國檔案利用法規的建議

3.1 轉變開放檔案的思想

新修訂《檔案法》在縮短封閉期、公開開放檔案目錄等方面比上一版有了進步，順應了政府信息公開、政府數據開放運動的大趨勢。但在開放與公布檔案工作中，還顯得比較謹慎。要解決這一問題，檔案界首先要轉變思想，即從“看門人”的角色，變為主動開放檔案的促進者，讓檔案在我國的經濟文化建設中發揮作用。檔案人不僅是檔案庫房的看護者，更是政府信息資源的管理者，發揮檔案作用，是檔案人不可推卸的責任。其實，每一個檔案人，都希望自己保存的檔案是有價值的，能夠被人利用、被人重視的，如在“陳寅恪的最后二十年”一案中，當時的中山大學檔案館副館長李少真、廣東省檔案局（館）副局長張平安都認為，陸健東寫的書在社會上引起了反響是好事，不希望此案影響以后的檔案利用[30]。但卻沒有想到，此案對以后的影響如此之大。

21世紀是數據的世紀。尤瓦爾·赫拉利在《未來簡史》中指出，人類的未來是數據主義（Dataism）的天下，數據主義的第一定律就是數據要連接、要流動，讓數據流最大化[31]。數據流最大化，數據才能產生價值。我國的綜合檔案館保存了大量檔案信息，是大數據的重要來源，但由于我們保守謹慎的態度，這些內容并沒有發揮其價值。大數據時代，國家已經把數據作為要素市場建設基礎，但檔案館卻無法參與到數據要素市場的建設中，因此有學者感嘆，“國家促進大數據發展部際聯席會議四十多個成員單位中并沒有檔案行政部門的身影。”[32]這和檔案部門在開放公布檔案中的謹慎做法不無關系。

黨的十九大把“法治國家、法治政府、法治社會基本建成”確立為到2035年基本實現社會主義現代化的重要目標，開啟了新時代全面依法治國新征程。建設一個透明、陽光的政府，是黨和政府一直努力的目標。為民服務、開放檔案、理順檔案開放與公布審核的關系，才能使檔案更好地發揮作用。

3.2 完善開放鑒定程序，取消公布權的審核

公布權是我國在改革開放初期設置的對檔案利用的限制權，從今天的角度來看，不論是從設置的理論基礎，還是從操作程序的可行性、判斷標準等角度，應隨時代發展，已經有多位研究者提出應該取消公布審核，改之以加強開放鑒定工作。綜合檔案館在開放鑒定時，主要從國家安全、政府和公共利益等角度來考慮檔案能否開放，開放即可公布，由利用者公布檔案，而不是檔案館公布檔案。公民利用檔案所產生的違法行為（如侵犯隱私權、名譽權、知識產權等）應由其他相關法律來約束，相應的法律責任應該由利用者自己去承擔。

隨著我國政府現代治理的推進，以民為本、執政為民等服務理念已經深入人心，綜合檔案館應該站在為民服務的角度，將公眾利用檔案的需求化作推進檔案開放利用的動力，積極開放檔案，滿足人民需求。

3.3 進一步完善《檔案法》與相關法律法規的關系

要推進檔案的開放利用工作，就需要進一步協調和相關法律的關系，細化相關規則，才能使檔案開放工作落到實處。

首先，處理好檔案開放與《政府信息公開條例》有關法規之間的關系。新修訂《檔案法》規定，行政機關的檔案沒有向檔案館移交前，檔案的開放義務，由原機關根據《政府信息公開條例》處理，如果已經向檔案館移交，則按《檔案法》執行開放規定。表面上似乎沒有問題，但實際上，一份文件在原單位如果都可以向社會公開，移交到檔案館后反倒需要等到封閉期解除后才能向社會開放，這在邏輯上是行不通的，這樣的問題多年來未能得到解決。

其次，處理好開放檔案中的個人隱私保護和知識產權保護問題。歐盟在2018年5月25日發布了《通用數據保護條例》（General Data Protection Regulation，簡稱GDPR），其中明確了數據主體擁有要求數據控制方刪除關于其個人數據的權利，我國也于2020年10月22日公布了《中華人民共和國個人信息保護法（草案）》，其中專門設立了“國家機關處理個人信息的特別規定”。綜合檔案館在開放鑒定時，需要進一步研究維護檔案真實性和保護個人隱私的關系，甚至參照GDPR的要求設置專門的數據保護官職位[33]。

最后，處理好檔案解密和檔案開放的關系問題。開放檔案和解密的目的是一致的，即解決對檔案使用范圍的控制，讓檔案文件的利用不再受限制。但實際工作中，已經解密的檔案仍然不能開放，如要開放，還需要進一步進行開放鑒定，這樣就使解密工作失去了意義[34]。因此，組織專家探討解密和檔案開放的關系，劃定具體的操作規則，簡化開放鑒定的程序，對促進開放具有積極的意義。

總之，在檔案開放過程中，有些環節，如公布審核，需要取消；有些環節，如個人隱私及知識產權保護，需要加強；有些環節，如解密和開放鑒定，需要明確邊界和操作程序。檔案界應積極和其他法律界、知識產權界等人士進行研究，制定和完善開放檔案流程中涉及這些法律責任的條款。

新修訂《檔案法》關于檔案開放的原則，體現了人民的意志和根本利益[35]。“民之所欲，法之所系”。檔案人要牢記全心全意為人民服務的根本宗旨，力戒形式主義、官僚主義，推動黨的路線方針政策落地生根，讓檔案發揮應有的價值，才能不斷增強人民群眾獲得感、幸福感。

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