供需平衡視角下的突發事件檔案管理

孫軍

摘 要：突發事件檔案在留證、存史、資政和宣傳教育方面具有特殊的價值，但突發事件檔案資源的供需不平衡，制約了突發事件檔案價值的充分實現。文章從突發事件的檔案資源儲備和需求特點出發，分析了突發事件檔案分散保管與應急需求、零散保管和全面需求、屬地保管與異地需求等供需之間的矛盾，提出構建“求全責備”的檔案資源體系，選擇“主體全宗”為主的檔案管理模式，建立“專題化”的突發事件檔案利用目標等策略，來應對突發事件檔案的供需矛盾。

關鍵詞：突發事件檔案；資源建設；供需平衡

分類號：G271

Emergency Archives Management from the Perspective of Balance of Supply and Demand

——Also on the Implementation of the "Administrative Measures for Major Events and Emergencies Archives"

Sun Jun

（School of Social Development of Yangzhou University， Yangzhou， Jiangsu， 225002）

Abstract： Emergencies archives are of special value in terms of Leaving evidence， keeping history， supporting decision and publicity education. However， the imbalance between the supply and demand of emergency archive resources restricts the full realization of the value of emergency archives. This article starts from the characteristics of the resource reserve and demand of emergencies archive， Analyzes the supply-demand contradiction between the decentralized storage and emergency requirements， scattered storage and overall demand， local storage and remote demand， etc. and proposes to construct all-round archive resource reserves， choosing suitable archive management mode， and establishing utilization-oriented targets to cope with the contradiction between supply and demand of emergencies archives.

Keywords： Emergencies Archives； Construction of Resource； Balance of Supply and Demand

突發事件是指突然發生，造成或可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件[1]。突發事件具有突發性、復雜性、破壞性、持續性等特點，按照社會危害程度、影響范圍等因素，分為特別重大、重大、較大和一般四級。

突發事件檔案，指在應對突發事件過程中直接形成的對國家和社會具有保存價值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄[2]。突發事件檔案是國家檔案資源體系的重要組成部分，對于總結突發事件的規律和經驗、實現檔案存史、資政、育人的價值具有重要的意義。2020年6月修訂的《中華人民共和國檔案法》明確要求“國家檔案主管部門應當建立健全突發事件應對活動相關檔案收集、整理、保護、利用工作機制”，使建立健全突發事件檔案的管理工作機制成為一項法定要求。2020年12月，國家檔案局局長陸國強簽署了國家檔案局第16號令，公布了《重大活動和突發事件檔案管理辦法》（以下簡稱《辦法》），自2021年6月1日起施行。突發事件檔案在我國檔案管理規章中首次冠名出現，激發了檔案學界與實踐部門自2003年“非典”和2008年汶川大地震之后關于突發事件檔案管理的又一次集中討論。學者們肯定了突發事件檔案在館藏資源建設中的特殊價值，也強調了該種檔案信息資源在存史、資政等方面的突出作用。但縱觀現有研究成果，較多的是對于突發檔案資源建設的探討，一方面還未涉及該種檔案的實踐管理層面，另一方面也較少深入分析突發事件檔案的利用服務工作。文章擬從突發事件檔案的利用服務現狀出發，分析突發事件檔案資源儲備與利用服務之間的矛盾，探索基于供需平衡的突發事件檔案管理舉措。

1 突發事件檔案的供需特點

1.1 突發事件檔案資源儲備的特點

（1）總體數量少，資源屬地分散保存。從我國檔案館館藏檔案資源結構來看，突發事件檔案總體數量不多、分布不均衡，這與突發事件的偶發性和屬地性有關，相較于重大活動等常規性活動的檔案數量，突發事件的偶發性導致突發事件檔案總體數量偏少；而突發事件應對管理一般是事發地政府主導，因此突發事件檔案也具有屬地保存特點。比如相較于其他地區的突發事件檔案館藏數量來說，保存“非典”檔案最多的是北京市和廣東省檔案館，因此在2020年新冠疫情發生之初，這兩地的檔案部門為當地政府提供了較多的資政參考信息。北京市檔案館整理匯編了近1500頁的北京市防控非典檔案，編纂了《北京市防控非典檔案文件匯編》《防控非典工作大事記》等；廣東省檔案館也向政府有關部門提供了《抗“非典”時期醫療廢水廢物處理及空調設備使用檔案選編》《抗“非典”時期社會捐贈款物管理工作檔案選編》《抗非典時期我省保障安全生產促進經濟發展有關檔案選編》《抗非典時期農村疫情防控措施檔案選編》[3]等編研資料，為政府應對新冠疫情提供決策輔助。

（2）來源多元，資源零散分布。從檔案產生范圍來看，突發事件檔案涉及范圍廣，往往會跨地區、跨層級、跨部門形成；從形成主體來看，突發事件的辦理或應對部門，或者專門設立的臨時機構是突發事件檔案的主要來源，《辦法》要求這些責任部門負責相應檔案的收集、整理和保管，并按規定向檔案館移交。另外，應對突發事件也是社會各組織和社會公眾的責任，在此過程中，形成了種類豐富、各具特色的記錄資料，這些來源豐富的檔案記錄，組成了完整的突發事件檔案資源體系，構建了完整的突發事件記憶。但是分散多元的來源意味著突發事件檔案資源的零散分布，如果不及時指導相關部門和人員的檔案收集、征集活動，就可能造成突發事件檔案的散失，這也是新冠疫情初期，國家檔案局迅速發布疫情檔案收集范圍，指導疫情檔案收集征集工作的原因所在。

1.2 突發事件檔案的需求特點

（1）應急性。由于突發事件的緊急性和破壞性，在短時期內可能造成人員和財產的巨大損失，因此政府部門需要盡快采取應對措施。應對措施的緊急性決定了提供決策輔助信息的緊迫性，這就要求檔案部門能夠應急響應、及時調取突發事件應急處置有關的檔案資源，編寫專題檔案信息，盡快提供檔案信息以輔助應急決策。新冠疫情發生后，北京中元國際工程設計研究院在78分鐘內將北京小湯山醫院的建設工程檔案提交給了承擔火神山醫院設計任務的武漢中信建筑設計院，為火神山醫院的設計及時提供了參考。

（2）應需性。突發事件應急管理面臨著形勢復雜并且瞬息萬變的決策環境，責任部門的正確應對離不開輔助決策的各種信息資源，這就要求檔案部門能夠整理提煉館藏相關資源，有針對性地提供輔助決策信息。

（3）全面性。美國危機管理學家斯蒂文·芬克將公共危機的生命周期劃分為潛伏期、爆發期、持續期和解決期四個階段。[4]突發事件管理是一個復雜、系統、持續的過程，責任部門對檔案決策信息的需求也是一個全面和持續的過程，除對突發事件應急處置信息的需求外，對突發事件的監測、應急救援、災后重建等檔案信息均有利用需求。

1.3 突發事件檔案的供需矛盾

（1）分散保管與應急需求的矛盾

突發事件檔案多由事發地相關單位形成并管理，按照檔案管理規定，在符合進館年限后移交給當地同級綜合檔案館保管。這種分散保管的狀態阻礙了突發事件發生時對檔案的及時利用。一方面，本地檔案館沒有完整的相關檔案信息資源，難以全面提供輔助決策信息；另一方面，跨地域調取檔案可能會延誤提供輔助決策信息的時機。

（2）零散保管和全面需求的矛盾

突發事件發生后，各部門在應對突發事件時形成的反映本部門職能活動的檔案被歸入各自的檔案全宗，即使在事發地，相關檔案也因層級不同、職能不同而被分別保管。因此，實踐中同一突發事件的檔案并沒有以事件為中心進行成套保管；而由于突發事件本身的復雜性，突發事件責任部門對檔案信息的利用需求卻是全套、全過程、全方位的。這種分散管理模式無法滿足責任部門對突發事件檔案全面性、成套性的需求。

（3）屬地保管與異地需求的矛盾

由于突發事件發生的偶發性，突發事件地點也具有不可預測性，因此突發事件的責任部門也具有不確定性，這就決定了檔案利用主體的不確定性。對于此次新冠疫情來說，對事發地湖北省能夠提供直接借鑒的2003年的“非典”檔案，主要的保存地是北京市和廣州省。這種異地利用需求與屬地保管之間的矛盾造成了事發地檔案部門提供輔助決策信息的不便，減弱了檔案資政作用的效果。

（4）歸檔時限與突發需求的矛盾

《檔案館工作通則》第七條規定了檔案館接收檔案的期限：省級以上檔案館接收立檔單位保管二十年左右的檔案；省轄市（州、盟）和縣級檔案館接收立檔單位保管十年左右的檔案。北京市的一些抗擊“非典”的檔案形成時間只有17年，按照檔案移交進館的時間規定未到進館時間，仍保存在各自的形成單位。對于本次新冠肺炎疫情爆發地湖北省，當地檔案部門能夠應急利用的只有當時全國防治非典型肺炎指揮部這一臨時機構撤銷時移交到檔案館中的檔案。對于那些沒有到進館時間、仍被留在形成機關的檔案則利用不便。

2基于供需平衡的突發事件檔案資 源管理舉措

2.1 突發事件檔案資源儲備的“求全責備”

突發事件檔案資源零散、分散管理的特點難以滿足對該種檔案全面性的利用需求，在一定程度上限制了該種檔案存史、資政等價值的實現，也制約了檔案部門服務突發事件應對的作用。因此，采取社會共建模式，構建全方位的突發事件檔案資源體系，才能有效應對這種供需矛盾。

（1）檔案資源儲備的“求全”

“求全”是對檔案館突發事件檔案資源儲備完整性、全面性的要求。新冠疫情發生后，國家檔案局在2020年2月7日發布了《國家檔案局關于做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間檔案工作的通知》，要求檔案部門加強抗擊疫情期間的檔案工作，特別是做好抗擊新冠疫情文件材料的歸檔工作。各地檔案部門迅速做出反應，制定了疫情防控文件材料收集歸檔范圍，指導疫情防控檔案的收集和整理，開展疫情檔案的社會征集活動。在檔案資源建設上兼顧戰“疫”檔案的全面性和獨特性，力圖構建全方位、全景式疫情防控檔案資源體系，留存特殊時期的完整社會記憶。

為落實疫情防控檔案的收集工作，基層檔案部門開展了很多創新舉措。湖北省黃岡武穴市對疫情防控檔案做到專題部署、專班進駐、專人負責；威海市環翠區檔案館為援鄂醫務工作者建立了“最美逆行者”“一人一檔”的專題檔案庫；多地檔案部門派出業務骨干進駐當地指揮部，指導一線工作人員的檔案收集整理工作；浙江省和江西省檔案部門較早關注了疫情防控網頁檔案的收集和歸檔；重慶市檔案館在2020年7月提前接收了重慶市政府首批疫情防控檔案進館。在檔案征集方面，援助湖北的一線醫務人員、本地指定醫院的醫務工作者、人民警察、社會志愿者等是各地檔案部門征集檔案的重點，征集的形式不限于照片、音頻、視頻、書畫作品、詩歌等。洛陽市檔案館接收了核酸提取儀器進館，山西省新絳縣檔案館珍藏了當地國家級非物質文化遺產澄泥硯——“雷神”“火神”對硯，成為構建新冠疫情記憶的特殊館藏。

全面性、全景式的疫情防控檔案是新冠疫情這一突發公共衛生事件最具體、最真實的記錄，涵蓋的社會記憶內容非常廣泛，因此在資源建設的廣度和厚度上，應力圖“立體豐滿”地再現這一突發事件的各個側面。

（2）形成主體的“責備”

突發事件是全社會廣泛參與應對的社會事件，因此突發事件檔案信息資源的社會共建既是突發事件的客觀呈現，也是完整社會記憶的必然選擇。新冠肺炎疫情與每一個群體和社會公眾息息相關，每一個群體和社會公眾都是一個獨立的檔案形成、記憶主體，每一份記錄都是建構社會記憶不可或缺的組成部分，更何況不同記錄主體都有各自不同的記錄視角、各具特色的記錄途徑和方式。只有形成主體的共同參與，才能建構更為豐富多元的社會記憶。

突發事件發生的過程中，社會系統中的社會記憶部門（圖情檔部門）、政府部門、新聞媒體、企事業單位、社會組織和個人都在經歷和記錄著突發事件。以各級檔案館為代表的社會記憶部門既是突發事件檔案的主要收集保存主體，也是突發事件檔案的形成主體，可以通過拍照、錄音、錄像等方式直接形成檔案；政府部門是突發事件的責任部門，在應對突發事件過程中形成大量文件，構成突發事件檔案資源的主體部分；突發事件中，新聞媒體擔負著“連接社會、服務群眾、守護國家、溝通世界”的職責與使命，[5]在履行媒體基本職責、助力科學規范抗疫、引導輿論宣傳等方面產生了大量生動鮮活的記錄材料，在疫情防控檔案資源體系中具有獨特的價值；企事業單位和社會組織是社會系統中的基本組成單元，它們從歷經疫情、參與防疫的角度響應國家的政策和要求，同時又肩負著維持社會正常秩序的職責，每一個企事業單位和社會組織都留下了這一時期履行自身社會職能的特殊記錄，為完整的社會記憶增加了多樣性的檔案資源；突發事件中的個體，既可以是醫生、護士、醫藥研究人員，也可以是患者、家屬、密切接觸者，也可能是志愿者、網格工作者、保安、門衛……更多的則是在各行各業堅守工作崗位的每一個人，疫情的突如其來，改變了每一個人的工作和生活，也塑造了特殊時期每一個人的個體記憶，這些以文字、照片、視頻等形式留存的形形色色的個人記錄，是對抗“疫”最為具體翔實的記載。疫情之初，有兩個中文項目登上了“GitHub”榜首——“2019nCovMemory”（2019新冠肺炎記憶）和“2020nCov_ individual_archives”（備份普通人的疫情記錄），這兩個項目致力于“讓每個人都可以發聲”“為了讓記憶有一天不會變成失憶”[6]，促進了個體記憶的長久留存，讓個體的疫情記憶成為共享的社會資源。

2.2 突發事件檔案資源管理的“全宗”選擇

來源原則是指導檔案管理實踐的基本理論，被稱為檔案學的支柱理論之一。我國的檔案學理論研究豐富了來源原則的內涵，提出了我國特色的主客體全宗理論。“全宗是同一社會活動過程中形成的具有密切有機聯系的檔案文件整體”“全宗的實質就在于它是由同一活動過程賦予密切有機聯系的一組檔案文件，這組檔案文件又可以依據形成的核心的不同而構成兩種類型的全宗：主體全宗和客體全宗。”[7]簡單來說，以活動主體為中心形成的文件整體，稱為主體全宗；而以活動本身（客體）為中心組織起來的文件整體，為客體全宗。

《辦法》提供了對突發事件檔案管理的基本思路——以“主體全宗”為主，“客體全宗”為輔，這種管理方式的選擇，留存了責任部門應對突發事件的軌跡，維護了檔案形成主體全宗的完整性，能夠為日后相應的突發事件責任部門提供全面完整的信息資源。

目前我國各地檔案部門對于突發事件檔案的歸屬與流向存在兩種不同管理傾向。其一，遵循主體全宗的要求，各相關部門形成的檔案歸入各自的檔案全宗；其二，依據“客體全宗”理論，以突發事件本身為聚類中心重建新的全宗。這兩種管理模式都有自己的理論和實踐基礎，但也造成了檔案管理中的困境：按照主體全宗組織管理的突發事件檔案，維護了形成主體檔案全宗的完整性，但造成了突發事件檔案的分散保管，破壞了突發事件檔案之間的有機聯系，不利于對突發事件的整體記錄，也不利于今后的檔案利用工作；按照突發事件重建的客體全宗，雖維護了突發事件本身的完整性，但割裂了文件與形成單位之間的有機聯系，不利于反映形成單位的完整面貌，破壞了立檔單位全宗的完整性。

《辦法》第十八條詳細規定了突發事件檔案全宗設置的幾種情況：第一，責任部門為一個單位，形成的檔案納入本單位檔案全宗進行管理；第二，責任部門分為主辦單位、協辦單位的，形成的檔案納入主辦單位檔案全宗進行管理。存在多個主辦單位或者分主辦、承辦單位的，形成的檔案納入承擔活動主要工作的單位全宗進行管理或者協商確定；第三，責任部門為多個單位不分主次、聯合開展工作的，形成的檔案分別納入各單位全宗進行管理；第四，責任部門為臨時機構的，形成的檔案納入新設全宗或臨時機構的主管單位全宗進行管理。檔案全宗設置產生爭議的，由相關單位提交檔案主管部門予以處理。可見，對于突發事件檔案的兩種全宗管理方式，《辦法》選擇的方案是盡可能納入已有全宗，維護形成主體檔案全宗的完整性，特殊情況下才新建全宗。在全宗內，這些檔案與形成單位履行其他職能形成的檔案統一管理，檔案門類劃分、分類方法與全宗內檔案保持一致。

2.3 突發事件檔案利用的“專題化”目標

突發事件是不可預知的，正如加繆在《鼠疫》中所說，“人類能在這場病毒和生活的賭博中，贏得的全部東西，就是知識和記憶”。對于突發事件檔案的完整保存、充分利用和總結研究，正是突發事件檔案存史、資政、教育價值的意義所在。

《辦法》總結了我國突發事件檔案管理的實踐經驗，提出了檔案實體分散保管的全宗設置原則，保留了突發事件檔案與形成單位的有機聯系。但毫無疑問的是，這種管理方式并不利于突發事件檔案的信息服務和編研。為此，《辦法》要求責任部門和檔案部門創造條件，組建突發事件專題目錄和專題數據庫，以備突發事件檔案的突發需求、應急需求與異地利用。

在責任部門管理階段，《辦法》提出了實體分散管理基礎上的專題目錄建設要求。突發事件檔案實體管理被納入責任部門日常檔案管理活動，可以不作為專題檔案進行整理。確有必要的，可以進行專題管理；同時規定，不論是否設立專題進行管理，都應當建立專題目錄；具備條件的，建設檔案專題數據庫。

在檔案館管理階段，明確要求檔案館開展分管范圍內突發事件檔案專題數據庫建設。建立突發事件檔案專題數據庫（數據中心），對突發事件檔案數據進行集中管理，是突發事件檔案管理的最優選擇，可以在保持現有檔案實體保管機制不變、檔案移交歸檔期限固定的前提下，實現突發事件檔案信息的集中和共享，發揮突發事件檔案的社會價值。

注釋與參考文獻

[1][2]重大活動和突發事件檔案管理辦法[EB/OL].[2020-12-12].http：//www.gov.cn/gongbao/ content/2021/content_5593449.htm.

[3]王為久，吳志杰. 突發公共衛生事件中檔案部門開展工作的路徑研究[J].檔案學研究，2021（1）：87-95.

[4]FinkSteve.CrisisManagement：Planningfor the Inevitable[M]. New York：American Management Association.

[5]鄭保衛，趙新寧.論新聞媒體在新冠肺炎疫情傳播中的職責與使命[J].新聞愛好者，2020（4）.

[6] wuhan2019-ncov/2020nCov_ individual_archives[EB/OL]. [2020-03-21].https：//github.com/ wuhan2019-ncov/2020nCov_individual_archives.

[7]何嘉蓀，馮惠玲.關于更新全宗概念的設想——全宗理論新探之三[J].檔案學通訊，1988（6）：5-9.