食品投訴舉報制度對農產品質量安全投訴舉報制度構建的啟示

李佳潔　陳松

摘? 要： 農產品質量安全投訴舉報制度拓展了公眾參與農產品質量安全治理的渠道，有助于構建社會共治的農產品質量安全監管工作格局.該文在梳理國內食品投訴舉報制度發展現狀的基礎上，總結了國內目前食品投訴舉報制度遇到的現實困境和主要問題，可對構建農產品質量安全投訴舉報制度起到借鑒和啟示作用，并最終形成5點建議.

關鍵詞： 農產品; 質量安全; 投訴舉報; 食品; 制度構建

中圖分類號： F 322??? 文獻標志碼： A??? 文章編號： 1000-5137（2021）02-0232-05

Suggestions of food complaint reporting system on construction of agricultural product quality and safety complaint reporting system

LI Jiajie¹， CHEN Song^1，2*

（1.School of Agricultural Economics and Rural Development， Renmin University of China， Beijing 100872， China;2.Institute of Quality Standards and Testing Technology for Agro-Products，Chinese Academy of Agricultural Sciences， Beijing 100081， China）

Abstract： The construction of agricultural product quality and safety complaint reporting system could expand channels for the public to participate in the management of the quality and safety of agricultural products and contribute to the construction of social co-governance patterns of agricultural products.Based on the analysis of current status of food complaint reporting system in China，this study summarized the realistic dilemmas and major problems of domestic food complaint reporting system and proposed five suggestions which could be used for reference and enlightening to construct the complaint reporting system of agricultural product.

Key words： agricultural products; quality and safety; compaint reporting system; food; system construction

0? 引 言

農產品質量安全投訴舉報制度不僅能夠有效保護公眾的公共利益和合法權益，而且拓展了公眾參與農產品質量安全治理的渠道，為農產品質量安全監管部門發現和打擊與農產品質量安全有關的違法犯罪行為提供幫助，有效改善監管力量不足的問題，有助于構建社會共治的農產品質量安全監管工作格局.農產品質量安全投訴舉報制度應盡早納入保障我國農產品質量安全的基本制度性框架之下.

《中華人民共和國農產品質量安全法》（2006版）第38條已初步具備農產品質量安全投訴舉報制度的雛形：“國家鼓勵單位和個人對農產品質量安全進行社會監督.任何單位和個人都有權對違反本法的行為進行檢舉、揭發和控告.有關部門收到相關的檢舉、揭發和控告后，應當及時處理”.然而，第38條并沒有對農產品質量安全投訴舉報制度具體的途徑渠道、各部門職責，以及制度實施中的保障進行明確的說明.與農產品質量安全投訴舉報制度的“新”相比，我國食品投訴舉報制度已具有30余年的發展歷史，從1983年《中華人民共和國食品衛生法（試行）》的初具雛形，到1995年《中華人民共和國食品衛生法》的基本確立，再到2009年和2015年《中華人民共和國食品安全法》的強化和規范，食品投訴舉報制度逐步完成立法演進，成為構建農產品質量安全投訴舉報制度的重要參考.然而，我國食品投訴舉報制度在實際實施過程中，曾遇到了諸多問題和困境，值得引起充分重視，農產品質量安全投訴舉報制度在構建之初應予以思考和規避.本研究總結了國內目前食品投訴舉報制度遇到的現實困境和主要問題，將對農產品質量安全投訴舉報制度的構建發揮借鑒和啟示作用.

1? 我國食品投訴舉報制度的發展現狀與問題反思

我國目前食品投訴舉報制度的法律依據是《中華人民共和國食品法》（2015版）第115條，其對投訴舉報渠道以及舉報人獎勵、舉報人信息保密、企業內部舉報人保護等規定進行了立法確認，并重點強調“答復、核實、處理”的時限法定.2016年原國家食品藥品監督管理總局令第21號公布了《食品藥品投訴舉報管理辦法》，進一步對食品藥品投訴舉報管理工作進行了詳細規范.2017年原國家食品藥品監督管理總局會同財政部修訂了2013年《食品藥品違法行為舉報獎勵辦法》，將單次舉報獎勵限額從原先的30萬元提高到50萬元，進一步鼓勵群眾舉報，增強舉報積極性.2018年國務院機構改革以后，2019年9月，國家市場監督管理總局發布了《市場監督管理投訴舉報處理暫行辦法（征求意見稿）》，整合了1998年原國家質量技術監督局令第51號公布的《產品質量申訴處理辦法》，2014年原國家工商行政管理總局令第62號公布的《工商行政管理部門處理消費者投訴辦法》和2016年原國家食品藥品監督管理總局令第21號公布的《食品藥品投訴舉報管理辦法》，將食品投訴舉報制度統一于一般商品和服務投訴舉報制度之中.

近幾年，食品投訴舉報受理數量逐年上升，原國家食品藥品監督管理總局2017年度食品藥品監管統計年報顯示：2017年各級食品藥品監管部門共受理食品（含保健食品）投訴舉報88.0萬件，比2016年增加了31.3%，比2015年增加了50.9%;立案3.1萬件，比2016年增加25.4%，投訴量增幅大于舉報量增幅^[1].2017年，上海、山東、北京、廣東、江蘇投訴舉報信息總量位列全國前五，占全國總量的46.4%，投訴舉報渠道按照使用率高低排序依次是電話熱線（包括12331，12315，12345“市長熱線”等）、信件、網絡、走訪等^[2].食品投訴舉報制度的效力初步顯現，特別是在嚴懲食品安全違法犯罪行為方面發揮了巨大作用，如原國家食品藥品監督管理總局公布的“2015年十大食品安全典型案例”中，有8起均發現于群眾舉報^[3].但與此同時，該制度在實施過程中也遇到了不少現實挑戰.

1.1 政府部門職責碎片化

食品投訴舉報在實際受理過程中出現了政府部門職責不清、責任轉嫁的職責碎片化現象.主要表現在兩個方面：一方面，在2018年國務院機構改革之前，食藥監部門是公眾投訴舉報的主要窗口，但是在食品安全多部門管理模式下，食藥監部門需要就投訴舉報的問題與其他多部門進行溝通協調，極易遇到因部門間職責不清而導致的溝通不暢、責任難以明確等問題^[2]，特別是對于一些新型食品類型，例如涉及網絡食品相關方的投訴舉報，由于各部門職責規定并沒有完全明確，可能還涉及工信部、網信辦、公安局及信安標委等部門，容易造成碎片化的行動治理^[2];另一方面，由于我國食品投訴舉報管理工作的屬地管理原則，跨地域的投訴舉報需要與其他地區機構進行移交或協作，而這個過程也不易跟蹤督辦，一旦協作失調就會影響案件處理進度或結果，投訴人也會質疑監管部門的“不作為”.

2018年，國務院實施機構改革，將國家工商行政管理總局、國家質量監督檢驗檢疫總局、國家食品藥品監督管理總局等職責整合，組建國家市場監督管理總局，這一部門職責碎片化局面有望得到有效解決.然而市場監管部門與農業監管部門之間如何實現順滑銜接的問題依舊存在.

1.2 投訴舉報平臺與數據碎片化

隨著各地紛紛建立和開設多項食品投訴舉報渠道，投訴舉報平臺在各個層面百花齊放.然而，各地平臺建設的水平參差不齊，且依據“屬地管理”原則，彼此之間處于分散、割裂的狀態，難免滋生出各自為戰的困境，數據碎片化問題突出.以廣西省投訴舉報平臺為例，由于投訴舉報系統開發較早，該系統的運行、維護及技術等原因影響了其與國家投訴舉報系統的聯通，也與其他省級投訴舉報平臺未達成連貫、協調的數據網絡，這給聯動性強的網絡食品投訴舉報工作帶來諸多不便之處^[2].

1.3 投訴舉報主體參與無序

投訴舉報主體為了達成目的，對同一投訴舉報內容進行多渠道重復舉報.曾有研究指出，吉林省長春市年均近30%的數據是無效或重復的^[2]，這無疑提高了依法行政的成本，造成司法資源的浪費.

1.4 職業舉報泛濫

食品有獎舉報制度促進了具有組織化的職業舉報（打假）人的興起.盡管他們的行為一定程度上彌補了食品安全監管的不足，促進了食品產業的發展，然而，這一群體的根本目的在于獲取經濟利益.江西省原食藥監局行政受理與投訴舉報中心表示：所接到的投訴舉報三分之二來自職業舉報人，“他們大多是四五十歲、男性、投訴舉報材料極其翔實、法規條款引用規范，敘述舉報內容邏輯清晰、有條理，賠償訴求明確.盡管他們會換不同的名字來舉報，但很多時候，其實是同一個舉報人”^[2].職業舉報人已顯示出目的趨利化、手段程式化、人員專業化、發展產業化的趨勢^[2]，甚至不惜通過“知假買假再打假”來獲取經濟利益，而一旦不能達到自己賠償的目的，就會提起行政復議及行政訴訟^[2]，這種做法極大推高了行政成本，浪費了行政執法資源，也給企業帶來很多不公平的后果.

2? 食品投訴舉報制度對農產品質量安全投訴舉報制度構建的啟示

根據以上食品投訴舉報制度實施中出現的問題，并綜合考慮農產品質量安全投訴舉報制度下，各方主體的特殊性，本文作者提出以下5點啟示.

2.1 應建立統一的農產品質量安全投訴舉報系統

應充分吸取食品投訴舉報系統的經驗教訓，將建立全國統一的農產品質量安全投訴舉報系統寫入基本制度之中，形成“一個平臺、一張網絡”的受理格局.目前國內不少地區建立了三農服務熱線，如貴州省農業農村廳建立了12316三農服務熱線，其功能之一就是受理投訴舉報生產、銷售假冒偽劣農資等的服務業務.但是，對農產品質量安全問題投訴舉報案件的受理應打破國家以及省市縣三級部門之間縱向“垂直管理”，以及地區之間橫向“屬地管理”的界限，通過引進先進信息技術服務與政務流程再造，實行透明化、整合化、無縫隙的投訴舉報“在線治理”模式，實現農產品質量安全投訴舉報數據全國共享.這是解決跨地域農產品質量安全治理的必要方式，也是向投訴舉報人迅速反饋結果的必要保證，更是迅速甄別無效、多地重復的投訴舉報案件，避免行政資源過度浪費的重要手段.

2.2 應明確農產品質量安全投訴舉報的職責邊界，與食品投訴舉報工作實現良好對接

政府多部門間職責不清、對接不暢將使投訴舉報制度的效果大打折扣.農產品質量安全投訴舉報制度在建立之初，應該首先明確市場監管部門和農業行政部門對受理農產品與食品相關投訴舉報分別的職責邊界，避免職責碎片化的問題.兩部門應協商制定相應政策或操作規范，落實食品和農產品投訴舉報工作的對接，如投訴舉報機構和渠道、平臺數據的共享、風險交流會商，以及執法工作的協調等等，進而彌合制度性縫隙帶來的從農田到餐桌的鏈條割裂，促進農產品質量安全投訴舉報制度的有效實施.

2.3 應避免職業舉報濫用投訴舉報資源

應充分吸取職業舉報人濫用食品投訴舉報資源的教訓，積極面對其對農產品投訴舉報濫用的問題，解決職業舉報給基層帶來的困境.除了建立統一系統、避免重復受理以外，還應對消費者、職業舉報人等身份進行明確界定，以便識別主體，辨別其行為性質.此外，職業舉報人操控行政執法資源的行為也體現了投訴舉報過錯成本的低廉性.因此，應對已發現的濫用行政資源的、惡意的職業舉報人建立懲罰制度，并建立職業舉報人“黑名單”制度，對職業舉報人進行背書和信息公開，以制止其在其他地區繼續濫用的行為.

2.4 應打通投訴舉報工作服務群眾“最后一公里”

與食品投訴舉報者多為城市居民不同，與農產品質量安全相關的投訴舉報主體可能更多的來自基層分散的農村居民，為了保障基層監管機構投訴舉報工作的順利開展，農產品質量安全監管部門應不斷推動工作重心下沉、關口前移，鄉鎮一級農產品質量安全監管機構應設置投訴舉報點，投訴舉報業務系統應實現網絡24小時接通，電話在受理時間內接通率不低于90%，切實打通投訴舉報工作服務群眾“最后一公里”.

2.5 應重視保護舉報人的合法權益

投訴和舉報分屬兩個不同的概念范疇，投訴人通常為普通消費者，而舉報人的代表類型主要為“吹哨人”以及部分熱心公益事業的人士^[3].農產品質量安全投訴舉報制度應該比食品投訴舉報制度更加重視主動保護舉報人的信息和合法權益，這是因為農產品質量安全舉報人所在的農村生活環境屬于“熟人社會”，舉報后若保護不當，更有可能會遭到報復，因此制度在建立之初應特別重視保護舉報人的合法權益.

3? 結 論

投訴舉報制度是實現食品安全及農產品安全社會共治的重要手段.即將建立的農產品質量安全投訴舉報制度與食品投訴舉報制度既具有共性之處，又存在差異，農產品質量安全投訴舉報制度在建立之初應充分考慮到食品投訴舉報制度在實施中遇到的問題.本文從問題出發，提出了建立統一投訴平臺、明確投訴職責邊界、警惕職業舉報濫用舉報資源、增加舉報便捷度，和保護舉報人權益等5項建議，助力實現農產品質量安全的社會共治格局.

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（責任編輯：顧浩然，包震宇）