公共危機應急救援力量管理體系研究

于文

摘要：本文簡要分析了我國公共危機應急救援力量管理體系的現狀及不足之處，并結合其現存的主要問題和我國公共危機應急救援工作的基本需求，構建了全新的應急救援力量管理模式。

關鍵詞：公共危機;應急救援力量;管理體系

中圖分類號：D631.6? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ?文章編號：2096-1227（2021）06-0129-02

在我國社會經濟高速發展的背景之下，以自然災害和火災事故、交通事故為主的公共危機往往會對整個社會造成嚴重的經濟損失和人員傷亡，這也意味著我國的應急救援任務空前繁重。公共危機應急救援任務一般由多個職能部門聯合參與，如公安、消防、民政、安監等，要求在出現公共危機時多個部門能夠快速行動、聯合參與，并組建多種形式的應急救援力量。考慮到目前公共危機事件的綜合性不斷增強，傳統管理模式的弊端逐漸凸顯，并直接影響到了應急救援的效率和實際效果。為從根本上改變這種弊端，提高在實際中的應急救援效率，就必須對公共危機應急救援力量管理體系進行優化和重新調整。

一、公共危機應急救援力量管理體系的現狀分析

近年來，我國的公共危機事件頻發，通過對既往公共危機事件的處理和經驗總結，我國公共危機應急救援力量體系建設速度不斷加快，但在管理體制建設還存在明顯的不足之處。

（一）管理分散

由于不同類型的公共危機事件有著根本上的區別和差異性，且對于社會整體的危害程度不一，故實際處理中一般是由多個部門共同參與，單一部門顯然無法完成公共危機事件處理的全部任務。依據現有的《國家突發公共事件總體應急預案》顯示，國家要求各個部門依據現行的法律條文，在出現公共危機事件時能夠堅守職責，并分別承擔相應的管理責任。在這種管理機制的影響之下，我國構建了多個應急指揮中心，并依據公共危機事件的種類明確各個部門的管理責任。從目前的管理體制來看，共有7個國家級應急指揮中心，每個應急指揮中心下屬分別設置了多個不同職能的應急救援隊伍，如消防應急指揮中心負責指揮消防隊伍參與應急救援行動。除此之外，我國的軍事力量還部署了多支不同職能的救援隊伍，其包括搶險救災、交通、醫療、電力等多個方面。

（二）條塊分割明顯

就目前的應急救援管理模式來看，實際面對公共危機事件時會依據其性質、種類，分派不同的部門和隊伍負責應急救援工作。雖然這種細致化劃分方式能夠在發揮相應的職能作用和應急救援價值，但由于不同的應急救援力量分別屬于不同的管理部門，“分而治之”的管理機制也存在明顯的弊端：一是實際中出現設備、人力配置充足，投入重復以及資源閑置的狀況。二是職能相互交叉，但責任不夠明確。尤其是在面對大型公共危機事件時，公安、消防、駐軍、武警、醫療、通信、洪水、供電等多個部門均會直接參與其中，由于歸屬不同、戰備等級不同、職能單一等多種因素的影響，實際當中容易出現各個應急救援隊伍各自為戰的狀況，將多股力量整合在一起后不僅沒有發揮相應的作用和力量，反而會影響到其實際戰力[1]。

（三）缺少常設危機管理部門，多種力量協調困難

盡管我國的應急管理機制不斷完善，但依然缺乏專業化、規范化和制度化的危機管理核心機構。從實際表現來看，當出現大型公共危機事件時，一般是由地方政府領導直接負責，組建臨時性危機應對部門進行處置。這種臨時性組織的最大缺點在于決策力度不足，且在調配各個部門時的表現不夠理想，導致各個部門之間的協調作戰能力明顯不足，并進一步影響到了應急救援效率。此外，在缺乏常設性質危機管理部門的基礎上，應急救援法律、制度建設相對較為緩慢，且部門與部門之間并不會進行聯合演練，實際救援能力遠低于書面戰力。

二、公共危機應急救援力量管理模式的建設原則

（一）政府主導，消防主力

政府主導指的是在面對公共危機事件時，地方政府部門需要主動承擔應急救援責任，統一領導各個部門，充分發揮各個部門的實際作用。公共危機事件應急中心的工作內容較為繁瑣、復雜，且涉及到多個部門，考慮到我國目前的行政體系，以政府為主導顯然是大勢所趨。這不僅符合相關法律法規以及制度的基本要求，也是在出現公共危機事件時的合理選擇。以消防隊伍為主力同樣也是一種合理選擇，消防隊伍的綜合性和專業性在面對公共危機事件時能夠發揮出巨大的力量和作用價值，且國家早就于2009年時明確了消防隊伍在公共危機事件中作為主力救援力量而存在的法律地位。

（二）統一指揮，協調配合

當發生公共危機事件時，地方政府需要在第一時間成立現場指揮中心，要求各個部門最高管理者趕到現場待命，從而整合多種應急救援力量，統一指揮，從而充分發揮各個部門的作用價值，通過協調配合的方法來將應急處理效果最大化。在這一過程當中，各個參與部門需要承擔相應的應急救援責任，并要充分發揮各個部門的優勢和作用價值，實現部門與部門之間的協調、互補，確保危機處理的有序性與合理性。目前具有法律效益的專業、兼職救援力量達到十幾種，且各個救援力量的職能、裝備技術等多個方面均存在一定的交叉性，盲目調派各個救援力量奔赴公共危機事件現場，只會造成搶險救援的混亂性，且整體的應急救援效率不高，故需要通過統一指揮，協調配合的方法，將多個救援力量整合在一起。

（三）平戰結合，資源優化

平戰結合指的是在日常狀態下需要保持危機意識，要做好面對大型公共危機事件的準備，并結合轄區范圍的風險特征，做好相應的監測和預警工作，同時需要強化應急救援隊伍的訓練效果，保證在面對大型公共危機事件時能夠有著出色的表現。除此之外，政府相關部門需要做好資源規劃以及后勤保障工作，確保在出現大型公共危機事件時能夠及時調配資源，保證后勤補給。而“資源優化”指的是將多種應急救援資源進行綜合性優化配置，確保資源利用價值的最大化。在目前的行政管理體系之下，各種應急救援資源并非由單一部門進行統一管理，而是分散在各個部門和應急救援隊伍當中，為避免在公共危機事件中出現重復建設和資源浪費的情況，必須在前期階段加強對各項資源的統計和整合，并針對各個應急救援隊伍的不同工作任務安排，進行相應的資源配給。

三、新型公共危機應急救援力量管理模式的建設思路

從長遠發展角度來看，考慮到我國行政體系的特殊性，故需要從國家角度構建常設性質的應急救援管理機構—應急救援管理委員會，由常設性機構直接負責公共危機事件的處理。

（一）可行性分析

現階段直接負責應急管理工作的機構以各個地方的應急辦為主，其在出現公共危機事件時主要負責信息匯總、應急處理和綜合協調，由于應急辦的整體處理權力相對較低，其在現有行政體系當中的地位和話語權也相對較弱，多數情況下其主要起到了輔助職能。除了應急辦之外，議事協調機構（國家減災委員會）則是以地方行政管理層為主的臨時性機構，其并非常設機構，僅僅在出現公共危機事件后才臨時成立，這也意味著議事協調機構無法在發生公共危機事件之前發揮相應的職能，更無法組織各個部門、各個應急救援隊伍參與到應急演練和預防演練等工作。由此可見，現有的應急管理機制存在著協調性不足的現狀，考慮到公共危機事件的處理需求，本著整合資源、降低內耗以及提高效率的基本原則，故需要設置一種常設性機構，由其直接負責各種公共危機事件的應急處理、前期應急演練、預防預警、調查評估以及信息發布等多項工作，從而在根本上實現應急救援統一化和標準化發展的根本目的。[2]

（二）應急救援管理委員會的構建

首先，應急救援管理委員會應當屬于應急管理的常設機構，列入政府機構序列，隸屬于國務院管理。整個應急救援管理委員會需要采取行政首長責任制，由國務院高層擔任第一負責人，各個部門第一負責人參與其中，共同構成整個委員會。應急救援管理委員會下屬需要設置突發性災害應急職能部門，包括災害預防局、監測預警局、相應處置局、恢復和重建局、災害評估辦公室、物資后勤保障局、指揮調度中心等。這其中，指揮調度中心是在出現公共危機事件后的主要指揮部門，其不僅負責現場的指揮決策和物資調度，且要兼顧其他各個部門的綜合管理，一旦出現公共危機事件，其有權直接管理其他部門。此外，應急救援管理委員會需要通過多種途徑吸納應急管理專家人員，從而為應急救援管理委員會提供決策咨詢和工作建議，保證各項工作決策的可靠性與科學性。整個應急救援管理委員會需要采取垂直管理的基本原則，下屬省級、市級和縣級三級管理機構，并分別負責相應區域和職責的應急救援管理工作。

（三）應急救援管理委員會的作用分析

1.整合救援力量

應急救援管理委員會的設置可以在最大程度上整合應急救援力量。其本質上是由國務院直接管理的常設機構，主要用于面對公共危機事件，故需要具有調動各個部門、整合信息的基本權利。[3]

2.實現條塊化管理向集中化管理發展

在現有行政體系的影響之下，難以將多個應急救援力量整合在一起。為實現集中化管理的發展需求，則可以通過調整管理方式的方法，將多個應急救援力量間接性整合在一起。在這種管理模式之下，各個應急救援力量依然分屬于原有的部門和機制，但需要接受應急救援管理委員會統一調配和管理，這也意味著各種應急救援力量不僅可以在原有轄區范圍內發揮作用和價值，一旦發生大型公共危機事件，還能夠進一步協調支援周圍其他地區。

3.明確應急救援職責

這種管理模式主要依據公共危機事件種類進行職能劃分，這種管理模式的最大優勢在于能夠建設專業性較強的管理隊伍，且能夠進一步明確災害處理程序，明確各個部門的具體工作責任，避免出現互相推諉責任，效率低下的狀況。

四、結語

綜合來看，考慮到我國公共危機應急救援力量管理的現狀，構建應急救援管理委員會具有一定可行性，其能夠有效改變現有的管理現狀，提高管理效率和面對大型公共危機事件時的處理能力。

參考文獻：

[1]郭其云，夏一雪.公共危機應急救援力量體系建設問題初探[J].中國應急救援，2013（2）：42-44.

[2]郭鐵男.政府公共危機管理與消防綜合應急救援力量建設[J].消防科學與技術，2007，26（1）：1-8.

[3]袁菲，鄭春媛.政府公共危機管理與消防綜合應急救援力量[J].科技風，2015（6）：276.