“四階段”“三環節”構成美國核力量預算程序規范化基石

湯志成

美國核力量研制、使用、維護等由國防部和能源部共同負責。國防部的使命是確保核彈頭能被有效地投射，其預算采用“規劃—計劃—預算—執行”（Planning，Programming，Budgeting，Execution，PPBE）四階段制度；能源部的使命是確保核彈頭安全、安保和可靠，其職責由轄下半自治機構—國家核安全管理局承擔，并采用“規劃—計劃—預算—評估”（Planning，Programming，Budgeting，Evaluation，PPBE）四階段預算流程。

國防部和國家核安全管理局整個預算過程包括預算提案制定、預算提案立法審批、預算分配與執行三個環節。除預算提案的立法審批環節外，國防部、國家核安全管理局在預算提案制定、預算分配與執行兩個環節均獨立行使各自職責。

預算提案制定

國防部、國家核安全管理局預算提案制定的依據均為白宮管理與預算辦公室為各行政部門進行預算申請活動發布的政策指導和計劃指南。

國防部預算提案制“規劃—計劃—預算—執行”制度于2003年5月由國防部長唐納德·拉姆斯菲爾德提出。其基本沿襲了先前“規劃—計劃—預算”制度以規劃、計劃確定資源投向投量，由戰略需求牽引作戰需求，再到能力需求，最后到資源需求的需求生成模式，但突出了“基于能力”的發展理念。

《國防規劃指南》要與《國家安全戰略》《國防戰略》一脈相承

“規劃—計劃—預算—執行”制度是一個按日歷年“兩年一滾動”的循環過程，每循環一次，從開始到結束需在國防部運行24個月。整個過程由國防部副部長以日常管理流程的方式承擔總體責任。而為便于國防部對每年預算的執行情況進行評估，“兩年一滾動”的循環過程僅在預算年（偶數年）才制定新的計劃和預算。

規劃階段由國防部政策副部長負責。參謀長聯席會議主席以國防部長首席軍事顧問身份發揮重要作用，旨在為軍事需求尋求解決方案。其成果是生成詳述軍事力量發展重點的《國防規劃指南》。

《國防規劃指南》為各軍種、特種作戰司令部和國防部各業務局編制《項目目標備忘錄》提供指導和財政約束，由參謀長聯席會議的常設機構—聯合參謀部在征求參謀長聯席會議主席、國防部各業務局、戰區司令部意見和綜合考慮潛在威脅、力量結構、戰備態勢和其他因素的基礎上制定。其必須符合總統的《國家安全戰略》、國防部長的《國防戰略》和參謀長聯席會議主席的《國家軍事戰略》，并與國防部的政策目標保持一致。

計劃階段的工作包括人員、武器和支持系統方案的定義與分析，以及相關的近年資源的展望和選擇評估。其成果是生成覆蓋各軍種和國防部各業務局5年資金分配的《項目目標備忘錄》。

根據《國防規劃指南》，各軍種、特種作戰司令部和國防部各業務局開始制定《項目目標備忘錄》。《項目目標備忘錄》不僅應描述擬議中的5年規劃對人力、物力和財力的需求，而且應分析對某一項目投資不足或取消該項目所面臨的風險。之后，參謀長聯席會議聯合參謀部、國防部長辦公廳和白宮管理與預算辦公室對匯總后的《項目目標備忘錄》進行評審，發現并解決其中存在的問題，最終由國防資源委員會編制《項目決策備忘錄》。

預算階段的工作主要包括制定、論證、執行和控制支持國防部及其使命任務所需的資金，由國防部審計副部長/首席財務總監負責。

依據《項目目標備忘錄》和《項目決策備忘錄》，各軍種、特種作戰司令部、國防部各業務局制定各自的《預算估計提案》?！额A算估計提案》包括上一年度、本年度以及后續兩個預算年度的數據。在白宮管理與預算辦公室指導下，國防部審計副部長/首席財務總監辦公室分析師與各軍種審計人員共同對《預算估計提案》進行審查、評估，以確保撥款資金和財政控制措施、經費使用時機以及在預算年度內的計劃切實可行，并將符合國防預算要求的、可能列入總統預算的項目納入《項目預算決定》。在此過程中，根據國防部長的指令，各軍種、特種作戰司令部和國防部各業務局亦可對《預算估計提案》評審結果進行相應的調整和數據更新。

國家核安全管理局預算提案制定根據國家核安全管理局于2019年12月9日批準、2022年12月9日到期的政策文件《規劃、計劃、預算和評估（PPBE）流程》（NAP 130.1A）的規定，國家核安全管理局預算提案的制定可分為規劃、計劃和預算三個階段。

在規劃階段，國家核安全管理局轄下3個國家安全實驗室、4 個核武器生產設施和內華達國家安全場地以及其他承擔規劃任務的主要實體向政策與戰略規劃辦公室，依據政策與戰略規劃辦公室制定、局長批準的年度《計劃指南》，提交各自的計劃與需求；政策與戰略規劃辦公室匯總所有的項目和任務需求后，生成一個涉及整個國家核安全管理局及其轄下單位的計劃項目成果。

計劃階段通常是相對獨立的、全年不間斷的活動，得到各單位確認的計劃項目成果成為計劃階段的起點。

美國會預算局2015年估計美國每年用于核力量的費用為238億美元

在計劃階段中，國家核安全管理局局長發布由局管理與預算辦公室、成本估計與項目評估辦公室聯合制定的年度《計劃指南》；依據年度《計劃指南》，局管理與預算辦公室擬制成本分析初稿，制定《綜合優先級列表》和《未來幾年核安全計劃》，并形成綜合預算建議；成本估計與項目評估辦公室評估《未來幾年核安全計劃》的精確性和可持續性；局長簽署由管理委員會編制的《初步決定備忘錄》，裁定懸而未決的問題并批準最終資源建議；局長向能源部提交預算建議，并根據能源部部長的要求調整相應內容。

在預算階段中，國家核安全管理局根據規劃、計劃階段成果，同時考慮財政約束條件，制定《項目決定備忘錄》，提交能源部首席財務辦公室和副部長審閱、調整，之后由能源部首席財務官將包括國家核安全管理局預算申請和相應支撐材料在內的能源部預算提案提交白宮管理與預算辦公室。

預算提案立法審批

國防部、能源部和其他機構在財政年度開始前一年的勞動節之后的第一個星期一將預算申請提交至白宮管理與預算辦公室。經過研究、審理、平衡、匯總后，白宮管理與預算辦公室主任向總統及其高級顧問簡要介紹預算政策建議和稅收估計，并提供完整的預算提案。待總統就一攬子政策做出決定后，白宮管理與預算辦公室于11月下旬將預算決定回傳至國防部、能源部，回傳材料內容包括資金水平、政策變更和人員上限等方面的決策。如存在異議，國防部、能源部可進行申訴，并將申訴材料呈遞至白宮管理與預算辦公室；如申訴無果，則呈報國防部長和總統裁決。之后，白宮管理與預算辦公室發布具有約束力的最終解決方案，作為編制總統預算提案的依據。國防部、能源部將據此修改后的預算申請材料于12月提交至白宮管理與預算辦公室，后者將其作為聯邦政府預算的一部分，納入總統年度預算提案。總統預算提案在每年2月首個星期一提交給國會審議。但通常情況下，在新總統就任當年會有所延遲，以便于其能對預算提案進行相應的調整。譬如：前總統特朗普和奧巴馬直至5月才向國會提交2018財年、2010財年總統預算提案；前總統布什和現總統拜登4月才提交2002財年、2022財年總統預算提案。

國防預算的立法過程分為兩個階段。第一階段，國會將收到的總統預算提案同時提交眾議院和參議院預算委員會、撥款委員會以及其他對支出有管轄權的委員會進行審議。兩院的軍事委員會通常于每年2月召開國防授權法案、國防撥款法案聽證會。聽證會通常分兩部分進行。第一部分內容以陳述軍事態勢為主，主要包括國防部狀況、未來規劃和總體防御政策與目標等；第二部分的工作是詳細說明和討論具體預算申請。兩院的專門委員會在總統提交預算提案后的6周內向本院預算委員會呈報關于國防預算情況的意見與評估。4月1日，參議院預算委員會報告由兩院通過的預算共同決議案；4月15日，國會完成預算決議案程序。該決議案雖規定了國防預算的授權指標和開支指標，但僅充當國會的一個臨時預算材料，以指導下一步的國防授權和撥款的立法活動。

第二階段，在預算共同決議案通過后，參眾兩院的撥款委員會、參議院財政委員會和眾議院籌款委員會開始按照決議案規定的指標起草授權和撥款法案，并于9月15日前通過《國防授權法案》和《國防撥款法案》，提交兩院審議通過。兩院投票表決后，在送交總統簽署、批準前，須在國會參眾兩院通過相同版本的法案。實現這一目標的方法是設立協商委員會，通過協商，“消除”兩院在國防預算案中存在的各種分歧，之后再將議案送回到參眾兩院進行第二次投票表決。如果獲得兩院通過，則將法案呈送總統簽署成為法律。解決兩院分歧的另一種方式是在兩院之間“打乒乓球”式的來回修正，直至其中一個院會同意另一院會發回的版本為止。

美國家核安全管理局2011—2021財年實際使用及申請的經費與預算

眾議院、參議院軍事委員會和7個常設的小組委員會負責起草年度《國防授權法案》，其中戰略力量小組委員會對國防部戰略力量和能源部國家安全計劃具有決策權；眾議院和參議院撥款委員會能源和水發展小組委員會對國家核安全管理局核武器資金（如核彈頭及其支持活動等）具有決策權，防務小組委員會對國防部核武器資金（如運載工具等）具有決策權。

從總統預算提案提交至國會批準到最后由總統簽署成法的整個過程大約需要9個月時間。其中國會對預算提案審議從每年2月的第一周起，時間長達7個月。并且在調查、辯論、聽證、審議過程中，如遇爭議性較大的問題，日程往往還會有所延遲，導致在新財年開始時仍未完成相應的立法程序，此時國會可通過臨時法案，即延續決議案，來確保國防部、國家核安全管理局上一年度的全部計劃得以繼續執行。而對于那些未能預見到的事項，國會也可通過追加撥款法案來滿足相應的需要。在此過程中，總統還應于7月15日前向國會提交預算的中期評估報告。中期評估報告亦被稱為補充預算匯總，內容包括最新的總統預算政策、信息更新后的預算提案匯總和預算年度基線估算等。

國防授權法案經總統簽署后，便正式具備法律約束力

預算分配與執行

國防授權法案和撥款法案一經總統簽署，便成為具有法律約束力的正式文件，各部門、各單位都必須嚴格執行，且堅持專款專用和限額使用的原則，各項目之間、經常性支出與資本性支出之間不能隨意調整、相互挪用。項目經費存在缺口時，未經批準，不得擅自追加。如需追加，則必須按立法程序辦事。未經國會同意，任何人都無權更改預算；預算變更須經1/3以上國會議員同意，否則須負法律責任。

國防部預算分配與執行國防部預算的分配始于白宮管理與預算辦公室將國防經費撥至國防部。國防部通過審計長向各軍種、國防部各業務局分配計劃經費；之后，由各軍種、國防部各業務局審計長將預算授權下撥至各級使用單位。而出于應急目的，國防部審計長會按比例截留一小部分資金。這些資金被非正式地稱為稅款或預扣款。

執行階段通常也被稱為執行評估，用于評估計劃執行情況。在國防部即為“規劃—計劃—預算—執行”制度的第4階段。執行評估通常與確定是否滿足戰略目標計劃優先級的計劃評估和決定每個投入額度的預算評估同時進行，目的在于審查計劃的實際效果與預期目標之間的契合程度。

國家核安全管理局預算分配與執行國家核安全管理局“規劃—計劃—預算—評估”流程的評估階段分為執行評估和績效評估兩個部分。

執行評估階段是將經授權、撥款的資金用于完成批準項目的過程。在這個階段，白宮管理與預算辦公室將經費劃撥至能源部，能源部繼而將經費劃撥至國家核安全管理局。國家核安全管理局使用《獲批資金使用計劃》進行財務指導。《獲批資金使用計劃》通常每月發布兩次，也可根據需要適時、多次發布。在資金使用過程中，除非重新規劃，否則必須嚴格與撥款立法掛鉤。并且在項目開始前或管理、運營合同產生費用前，國家核安全管理局必須發布《工作授權》或簽訂《跨部門協定》或相應協議文本。

績效評估階段是從不同層面對項目進展情況進行評估的過程，包括局優先目標評估、年度計劃評估和項目經理審核等。其績效指標可由國家核安全管理局自定，也可以是符合《2010年政府績效和成果現代化法案》和《總統行政指令：改善政府計劃績效》的高級績效指標。

由于迎來更新換代高峰期，美國戰略與國際研究中心估計，2015—2030年，美國核力量現代化費用將達到國防部相應費用的19%

整個評估階段的結果將反饋到下一個“規劃—計劃—預算—評估”流程的規劃階段，并影響到對項目經理和承包商的評估。如需變更績效指標和年度目標，國家核安全管理局需向能源部首席財務官辦公室提交書面申請，經審核批準后，由后者將其呈遞至白宮管理與預算辦公室備案。

結語

無論是國防部的“規劃—計劃—預算—執行”制度，還是國家核安全管理局的“規劃—計劃—預算—評估”制度，均源于前國防部長羅伯特·麥克納馬拉于1961年制定的“規劃—計劃—預算”制度，將工商企業管理的成功經驗嫁接、移植于國防系統，故而在一定程度上提高了軍費預算，包括核力量預算授權、撥款的使用效益與效率。并且該“四階段”“三環節”核力量預算程序實現了頂層設計與執行環節的緊密銜接，“建”與“用”的有序貫通，從需求分析、經費申請、項目論證，至經費授權、撥款、使用、效果評估等，整個活動過程職責清晰、程序規范、過程透明、協調充分、時間節點剛性，可確保核力量預算嚴格按權限、規則、程序、進度有序推進，從而最大限度地避免了決策失誤和營私舞弊現象的發生。但嚴格的程序規范往往是以犧牲靈活性為代價的，一些難以獲取較多預算或相對不那么重要的項目遭忽視似已成再正常不過之事。美國空軍直到2019年6月才完成戰略指揮與自動控制系統軟盤更換和國家核安全管理局基礎設施嚴重陳舊老化等就是明顯的例證。