影響制約美國核力量預算的因素

李超峰

在美國歷史上，影響制約美國核力量預算的因素較多，戰略環境、總統、行政部門、國會、利益集團、智庫以及媒體和公眾輿論等，都或多或少地對核力量預算產生不同程度的影響。不過，這些因素都不是孤立存在的，而是相互交織、相互制約的，且其中一些因素，譬如利益集團、智庫、媒體和公眾輿論等，往往以其特有的方式直接或間接地影響總統、行政部門、國會，使之做出符合自身傾向的決策。換言之，美國所處戰略環境、總統偏好、政黨之爭、府會博弈等在更大程度上決定了美國核力量預算的走向。除此之外，預算慣性也在一定程度上影響著美國核力量預算決策。

美國在與蘇聯的冷戰中，消耗了巨大國力發展核力量

戰略環境

戰略環境是指國家在一定時期內所面臨的影響國家安全和軍事斗爭全局的客觀情況和條件。戰略環境是一個動態現象，隨著國內外政治、經濟、軍事和外交斗爭形勢的演變而不斷變化。戰略環境變化對美國核力量預算的影響在冷戰結束前后表現得尤為明顯。

冷戰期間，美國抱著“我要有你所沒有的”信念，與蘇聯進行了瘋狂的核軍備競賽，大力發展“三位一體”的戰略核力量和非戰略核武器。截至1967年底，美國擁有陸基洲際彈道導彈1054枚、潛射彈道導彈656枚、戰略轟炸機約600架，庫存各種核彈頭超過32000枚，已達到飽和狀態，消耗了國家巨大資源。

冷戰結束后，美國認為，蘇聯與東歐集團對西歐發動大規模常規進攻的威脅已經消除，對美國發動大規模核攻擊的可能性也大幅減小，美國龐大的核武庫已經失去了原先意義上存在的前提，需要進行大幅度削減。1991年9月，喬治·布什總統發布《總統核倡議》，宣布美國將只保留小部分非戰略核武器。該倡議決定大幅減少美國在歐洲前沿部署的核武器的數量，并消除除核重力炸彈外的所有非戰略核武器；在“正常情況”下，停止在水面艦艇、攻擊型潛艇和海軍陸基飛機上部署戰術核武器。在2010年《核態勢評估》報告中，奧巴馬政府宣布單方面退役海軍潛艇發射的核巡航導彈，同時承諾不再研發新的核彈頭，不再為核彈頭賦予新的任務、提供新的軍事能力。

奧巴馬提出了建立“無核武器世界”的“全球核零點方案”

特朗普履職總統后，其《國家安全戰略》將中國和俄羅斯定位為軍事、經濟、國際影響力等方面的地緣戰略的“主要競爭對手”，而國防部《國防戰略》則直截了當地把中國和俄羅斯定位為“超過恐怖主義的對美國國家安全的最大挑戰”。為此，特朗普政府顛覆了冷戰結束后美國歷屆總統降低核武器作用的一貫做法，格外重視核力量的建設與發展。

總統偏好

在美國這個以總統制和三權分立為特征的政治體制中，作為國家元首、行政部門首腦，總統是美國內外政策的主要制定者和實施者，并控制著各行政部門的預算；而作為全軍最高統帥、武裝部隊總司令，美國總統有權批準核武器生產，甚至在核彈頭延壽計劃中，核部件（初級的彈芯和次級的罐裝組件）的更換也需得到總統特別授權。不同總統對美國核力量現狀、地位作用及其作戰運用、指揮控制程序等的認知存在一定的差異，而這種差異會在一定程度上決定核力量預算的起伏。

當選總統之初，奧巴馬提出了建立“無核武器世界”的“全球核零點方案”，表示“美國將致力于在一個沒有核武器的世界里尋求和平與安全”。奧巴馬總統還于2010年與俄羅斯總統梅德韋杰夫簽署旨在限制美俄兩國部署的戰略運載工具及其核彈頭數量的《新削減戰略武器條約》。而對2010年《核態勢評估》報告的后續分析催生了2013年的總統《核使用指南》以及國防部對《核使用指南》的研究報告。該報告指出，總統決定尋求在現有《新削減戰略武器條約》的基礎上，將美國部署的戰略核彈頭數量再削減1/3。

特朗普商人出身，習慣采用經濟效益指標來衡量軍事效益，認為國家在核力量建設上耗費了那么多錢，生產了那么多核武器，為什么不用？另據匿名人士透露，競選期間，特朗普曾咨詢一名國際外交政策專家，稱既然有核武器為何不用，而且反復問了3次。事實上，還在候任期間，特朗普就于2016年12月在推特上宣稱要“極大地增強和擴充美國的核能力”。并且在特朗普看來，美國核力量遠遠落后于俄羅斯，故而必須加快步伐，全面趕超。而為擺脫一切可能的束縛，謀求對任何現實或潛在對手的絕對軍事優勢，特朗普政府退出了《美蘇中導條約》，在《新削減戰略武器條約》續簽問題上也蓄意設置阻礙，其2018年《核態勢評估》報告還要求國防部和國家核安全管理局近期“開發部署一種低當量潛射彈道導彈彈頭”，遠期“將尋求具有核能力的潛射巡航導彈”等，從而使美國核武器使用門檻大大降低，在一定程度上引發了美、俄、中的核軍備競賽。

2019年8月2日，美國正式退出《中導條約》

不過，總統的偏好也不一定能全部體現在核力量預算授權和撥款中。因為總統和國會分享權力，行政部門和立法部門的權力分布將決定核政策最終能否得以實施。譬如，里根于1981年就任總統之初就曾考慮消除核武器問題，但同時也意識到這是一項“長期和艱巨的任務”。

預算慣性

美國核力量預算從需求分析、經費申請、項目論證至經費授權與劃撥、監督實施、效果評估等，均遵循嚴格的程序。也正是因為這一程序，導致出現總統更迭時，后任總統執政初期的國防預算在很大程度上受前任總統的影響，并不能立即、完全將自身的國家安全戰略體現在國防預算中，核力量預算也不例外。譬如，無論是國防部的“規劃—計劃—預算—執行”制度，還是國家核安全管理局的“規劃—計劃—預算—評估”流程，規劃都位居第一步。而規劃的依據，則為總統向國會提交的《國家安全戰略報告》，以及以總統《國家安全戰略報告》為指針，國防部長向國會提交的《國防戰略報告》和參謀長聯席會議主席依據《國家安全戰略報告》《國防戰略報告》向國會提交的《國家軍事戰略報告》。然而，新當選總統的《國家安全戰略報告》的制訂往往需要一定時間，特朗普總統履職近一年才發布《國家安全戰略報告》，奧巴馬上臺16個月后，才發布第一任期的《國家安全戰略報告》，相應地，《國防戰略報告》《國家軍事戰略報告》也隨之順延。而在此之前，國防部、能源部已將包括上一年度、本年度以及后續兩個預算年度數據的《預算估計提案》提交至白宮管理與預算辦公室，并被匯入擬提交國會的總統預算提案。其所反映的仍是上一任政府對國防優先級的判斷。具體到拜登總統，“由于跨年的預算制定程序，2024財年的預算申請才是第一個完全反映拜登政府意圖的預算文件”。2023財年的預算申請僅僅只能部分反映拜登政府的國家安全戰略等。

此外，核武器裝備研制、使用、維護的特點與規律也使核力量預算表現出一定的繼承性、延續性。由于近年來美國“三位一體”戰略核力量投射平臺均處于新舊交替高峰期，故而國會預算局2019年1月估計，未來10年，美國核力量的支出將占國防總支出的6%左右。若以年度計，則將從2019年的5%上升至2028年的7%。而通常年份該比例一般為3%～4%。

政黨之爭

美國兩黨在一些核問題上的立場并不一致

政黨之爭主要體現在國會內。國會是美國政府的三大權力部門之一，擁有立法權、“錢袋權”、調查權和行政監督權等。美國核力量的授權、撥款法案都是由國會制定的。也就是說，國會控制著國防部、國家核安全管理局的“錢袋權”，國會還有權對行政部門核力量預算的使用情況進行調查、監督。

美國防預算的基本思想是“按需分配”，上不封頂，下不設限。國會幾乎永遠不會削減行政部門提出的國防費用中購買武器的預算，國會批準的國防撥款超出行政部門申請數額的事例也時常發生。且“國會參眾兩院軍事委員會管轄著美國的軍事機構，其傳統上具有跨黨合作的風格”“除了一些間歇性的黨派沖突之外，在過去整整51年中，國會兩院的軍事委員會從未出現無法通過年度《國家國防授權法案》的情況”。

但在極化政治時代，民主、共和兩黨所支持的優先議題常常相互競爭，并展開爭斗，從而主導了預算決議案的辯論。尚在2019年初，由于民主黨控制的眾議院和共和黨控制的參議院對于特朗普總統政策態度的極度分化，使得兩院圍繞預算的談判過程十分艱難。眾議院共和黨人曾集體反對眾議院版的議案，而為爭取該議案在眾議院獲得通過的票數，民主黨不得不作出相應的妥協，增加一些漸進性的政策提案。但在與參議院的協商中，這些條款卻被刪除了。表明共和黨人在眾議院塞進的這些提案即使在共和黨控制的參議院看來也是可有可無的，而眾議院共和黨人之所以如此作為，毫無疑問純粹是出于政黨之爭的考量。

再譬如在是否恢復核試驗問題上，兩黨立場也不一致。美國軍備控制協會2020年6月刊文稱，在特朗普政府5月曾進行過是否要重啟美國自1992年以來暫停的核試驗的討論見報之后不久，由共和黨控制的參議院軍事委員會于6月11日投票通過了《2021財年國防授權法案》的修訂，授權在必要時提供1000萬美元進行核試驗。但民主黨對此持反對意見。7月21日，民主黨控制的眾議院以227票對179票通過《2021財年國防授權法案》的一項禁止在2021財年為核試驗提供資金的修正案。授權的核心是撥款，從美國會參眾兩院的功能來看，財政權掌握在眾議院手中。如果兩院版本要對接的話，從一般角度講，更多會以眾議院的版本為主導。

府會博弈

植根于分權與制衡的制度安排，加以總統和立法者往往從不同視角、代表不同的利益來審視政策和具體問題，故而府會沖突自1789年第一屆國會運作伊始就已明顯存在并一直延續至今，且將在未來持續下去。“沖突似乎是一個有意將立法權以及其他權力在行政分支和立法分支之間分配的制度安排的必然結果。”這種沖突體現在核力量建設、發展領域，一方面，“國防部所有的研究、發展、試驗與鑒定工作，都要經過國會授權”；另一方面，也可能出現國防部認為需要的項目難以獲得國會的授權、撥款，國防部無意發展的項目，卻不得不按國會要求推進的現象。譬如，20世紀七八十年代，國會拒絕批準國防部一直想撤銷的B-1戰略轟炸機項目。原因是B-1轟炸機零部件的生產遍及48個州、400個選區，國防承包商、國會議員和工會組織均從中獲益。最終在卡特總統時期，眾議院以3票的微弱多數勉強終止這一項目，但里根總統上臺后這一項目又死灰復燃。

美國和平衛士洲際彈道導彈

不過，盡管美國會是真正意義上與行政分支相分離的機構，但兩者在政策制定過程中又是相互依賴的，相互之間存在討價還價與妥協的余地，20世紀80年代圍繞陸基洲際彈道導彈發展型號的紛爭就是一個明顯的例證。當時，共和黨總統里根希望發展具有硬目標打擊能力的和平衛士導彈，但民主黨更傾向于部署方式靈活且單個目標價值相對較低的小型、單彈頭侏儒導彈并阻撓和平衛士導彈的生產。經過一番較量，雙方都做了一些讓步：1983年11月，民主黨人控制的眾議院支持撥款生產21枚和平衛士導彈，而里根則同意于1986年底正式著手研發、生產國防部和白宮都認為不必要的侏儒導彈。