美國如何防止核力量預算濫權浪費

熊艷云

美國擁有一套體系完整、程序規范、職責清晰的財政監督系統，是世界上財政監督體制最完善的國家之一。反映在核力量預算管理中，總統、國防部長、能源部長、國會和行政部門等都不具有絕對權力，只有相對權力，相互之間均受到其他部門、人員的制衡和限制，從而在一定程度上避免了濫用職權和超越權限的現象發生。美國對核力量預算監督包括國會監督、行政部門監督和公眾監督等。

國會監督

美國《1946年立法重組法》要求國會兩院所有委員會對其管轄的項目與機構行使“持續的監督”，隨后頒布的相關法律及國會兩院的規則對國會監察的權限與資源進行了拓展。曾經有一位美國參議員表示：“我總是認為國會的作用中有三分之一是監察。”國會通過強制報告、實施審計、撥款程序、進行評估等方式對核力量預算實施監督。

強制報告國會有權要求總統、行政機構對各項目進行評估，并將評估結論報告國會。此類報告被視為“一種檢驗法律是否具有預期效果的機制”，且能夠“促使那些并不情愿為之的官僚來遵守那些可能被忽視的法律”。行政機構每年都要準備數千份的評估報告送交國會。在2010年8月的一份國防部簡報中，國防部長羅伯特·蓋茨抱怨：“在1970年，五角大樓給國會提交了總共37份報告。而這個數字在去年已經超過700份。”

《201 2財年國防授權法案》第1043條要求美國總統和國防部長、能源部長于2013—2023財年每年提交一份聯合報告，詳細闡述其核武庫、綜合體、投送系統和指控系統計劃。聯合報告內容包括核武器維持和現代化計劃、未來10年相關預算情況，以及各部門預算評估的詳細成本和具體方法。該報告是國會收集所需信息以了解政府核威懾能力長期投資計劃的一種方式。

美國行政機構每年都要準備數千份的評估報告送交國會

實施審計1978年，國會創設十余個獨立的“總督察”職位，總督察經國會批準后由總統任命，總督察有權查閱被審計部門的所有文件，各部門的各類人員必須回答總督察提出的任何問題。此后，國會在幾乎每個行政部門和機構設置了總督察辦公室，負責對所在機構項目進行審計和調查，確保國會和行政機構能夠及時發現其中的欺詐與濫權行為，并采取糾偏措施。總督察經常出席國會聽證會，并將其發現的浪費、欺詐、低效和濫用職權行為形成報告提交國會。總督察通常向國會提交兩種報告：一種是每6個月一次的日常報告；另一種是在發現問題時提交的專門報告。

2004年，美國將“會計總署”更名為“政府問責局”。政府問責局“是一個獨立的、不受黨派控制的機構，服務于國會，屬于立法機構的一部分”。其職責包括：對各部門和項目進行審計和評價，對國會履行政府運行監督職責給與支持或對國會各委員會完成其法律議程給予協助等。

《2011財年國防授權法案》要求政府問責局每年發布一份分析美國核安保預算材料的報告。《2012財年國防授權法案》修正案要求政府問責局向國會提交國防部和能源部相關計劃的年度報告，其內容還包括政府問責局在先前報告中明確要求的事項。《2017財年國防授權法案》要求年度報告中包括國防部在回應政府問責局解決問題建議的情況，以及參議院要求的國防部在核武器人員可靠性保證程序方面的變化情況。

控制撥款國會的撥款程序可能是國會對行政機構和項目能夠執行的最強有力的監督。按照預算程序，授權是預算監督的第一關，撥款是預算監督的第二關。國會通過授權法案只是同意立項（規劃目標和手段），撥款法案才能使政府獲得資金。撥款權主要由參眾兩院撥款委員會及其各自內部設置的12個常設小組委員會行使。

這些小組委員會為行政機構和各部建議支出標準，并保證其得以完成相應任務。簡言之，授權可以被視為允許撥款的“狩獵執照”，撥款才是實際為項目和機構提供公共財政（即預算授權）的立法程序。美國憲法第一條第九款規定，“除依據法律規定撥款外不得從國庫支款”。而且撥款會優先于授權，即便授權法案未獲批準，撥款法案也可以被通過。國會委員會可以要求有關單位提交項目進展報告或者陳述工作，檢查預算執行情況，檢查通過后才能獲得進一步的撥款。而通過威脅或實際削減、切斷財政撥款，國會能夠取消行政機構、削減項目或者獲取所需信息。

進行評估除了要求總統、行政機構以及各部向國會提交各項目評估報告外，國會預算局、國會委員會、國會研究服務處也會定期或視情對行政機構和項目進行評估。

國會預算局于1974年設立，是由專家而不是國會議員組成的國會預算管理辦事機構，不附屬于也不傾向于某個委員會或者參眾兩院多數黨，在國會發言和針對各種預算問題的分析均盡可能提出正反兩方面的意見，具有鮮明的獨立性。其職責主要是協助預算委員會制定預算決議，向國會兩院提供預算相關信息、成本評估與計劃備選方案等報告。《2012財年國防授權法案》《2013財年國防授權法案》附加修正案明確要求國會預算局對國防部、能源部提交的每一份年度報告中有關預算估計和計算方法的精確性、合理性進行評審；《2013財年國防授權法案》同時要求國會預算局對未來10年美國核力量運行、維持與現代化的總成本進行估算，《2015財年國防授權法案》又要求國會預算局對這項估算每兩年更新一次。

國會委員會也對每年預算執行結果進行評估，以決定今后預算的投向。參眾兩院各委員會特別是撥款委員會、公共賬目委員會有權在收到派駐總督察關于預算執行結果、政府問責局審計報告后，運用調查、費用分析、效率研究等方法，通過聽證會等形式，對預算執行結果進行評估，并向全院大會提交評估結果的審查報告。

國會研究服務處隸屬于美國會圖書館，是美國會智庫機構之一，亦是支援國會立法的專業研究機構，由各學術領域的專家學者組成，主要是向國會議員提供各類問題的參考意見或研究報告，也應國會各委員會要求，提供特定法案分析與評估服務。在這些研究、分析與服務中，也不乏針對核力量預算執行情況的內容。如2015年6月發布的《能源和水發展：2016財年核武庫管理》、2017年6月發布的《國防：2017財年預算申請、授權和撥款》等。

拜登提名凱思林·希克斯為美國史上第一位女性國防部副部長，主要負責國防部日常事務及預算方面的工作

行政部門監督

行政部門監督包括縱向監督、橫向監督和外部監督、內部監督。白宮管理與預算辦公室行使縱向監督；財政部則遂行橫向監督。實際上，國防部、國家核安全管理局對國會授權、撥款的使用也都建立了相應的監督、約束機制。

“白宮管理與預算辦公室是聯邦預算行政部門的主要監督機構。”其在與政府高級顧問、內閣成員和行政部門負責人商量的基礎上整合總統的預算提案，并在國會完成預算程序和總統簽批成法后將資金分配給聯邦機構。

財政部主要圍繞財政資金的管理活動展開監督工作。財政部內設一名由總統任命的財政總監，負責財政政策執行的監督和檢查，發現重大財稅違法亂紀行為，并直接對總統和國會負責。聯邦政府中的每一個用款部門均配備一名由總統任命的、對總統和財政部負責的財政總監。對這些部門的每一筆撥款，均須經財政總監簽字同意。

國防部設置有審計副部長/首席財務官，負責領導國防合同審計局和國防財會局。審計副部長/首席財務官是國防部長、第一副部長在預算與財政事務、國防部項目分析與評估等方面的主要顧問和助手。國防部還編有監察長，負責對國防部各項計劃和活動進行指導、監督、調研和檢查，并向國防部長和國會報告國防部在行政管理方面存在的不足及所應采取的措施。美國陸、海、空三軍軍種部均設有1名由負責財務管理的助理部長兼任的審計長，分別領導各軍種審計局，負責各軍種的財務審計工作。各軍種部還設有總監察長。美軍對預算執行情況實施全過程管理的主要做法是：由國防部對各軍種預算執行情況進行跟蹤管理和“全程”監督；對各項目的發展規模和進度進行統籌規劃；及時協調、平衡預算執行情況，包括上下級之間的縱向協調和平級之間的橫向協調。美軍還根據預算執行情況，視情取消一些并非十分必要的項目，以及對一些非急需項目延長研制周期或推遲交貨時間等。

國家核安全管理局轄有管理與預算辦公室、成本估算和計劃評估辦公室。其中，管理與預算辦公室向國家核安全管理局提供行政、人力資源和財務支持；成本估算和計劃評估辦公室向局長提供關于核安保企業諸方面獨立的、數據驅動的分析，包括準確估算成本、評估替代方案和計劃績效等，從而為改善任務計劃及其實施活動提供依據。國家核安全管理局編有主計長，能源部總督察辦公室還設有業務范圍包括國家核安全管理局核安全企業在內的現場督察辦公室。在向國會提交的年度《武庫維護與管理規劃》中，要求包括前一年度實現的效率、當年度的持續改進領域、下一步擬采取的措施，以及國家安全實驗室和核彈頭生產企業提出的優化監管方式、降低監管成本的建議，還要求表達國家核安全管理局為了提高效率而努力的結果，特別是可以量化的成本節約項目等內容。

公眾監督

美國在預算活動方面非常透明，無論是行政部門還是國會，凡參與預算過程的機構幾乎都有向公眾提供預算信息的途徑，從而為公眾監督提供了條件。

總統每年都公開發布預算草案。該草案非常詳細，通常有數千頁之多，公眾可以方便地在相關的官方網站（如白宮管理與預算辦公室網站）和書籍文件中查閱。同時為便于公眾理解，對預算草案的注解和對術語的解釋也較詳細。

美國在預算方面對公眾是非常透明的

國會的預算文件和會議大多也是公開的；國會預算局的所有報告，公眾都可以查閱；政府問責局不僅向國會提交審計報告，而且還將絕大多數審計結果同時向新聞輿論和社會各界披露，公眾可通過上網等途徑便利地獲得有關預算審計結果。據統計，政府問責局向新聞輿論和社會各界披露的審計結果高達97%，只有約3%因涉及國家秘密等原因只向國會報告。20世紀70年代以來，除了一些涉及不便公開內容的聽證外，參眾兩院的聽證會都對外開放。國會各委員會均提前公示召開預算聽證會的時間，在國會開會審議和辯論預算時，公眾可以現場旁聽，也可在電視或相關網站上收看實況轉播。在此過程中，媒體往往可以其特有的方式進行輿論造勢、引導民意，從而對總統、國會和政府施加壓力，達到影響核武器項目及其預算之目的。

結語

權力的分立、程序的固化、法規的剛性，以及較充分的論證和相對透明的執行過程，已為防止、避免在核力量預算過程中可能出現的貪污受賄、中飽私囊、挪用濫用等提供了前提條件和結構性保障，而國會監督、行政部門監督和公眾監督等又在核力量預算的各階段、各環節、各層級構建了一套有機貫通、相互協調、行之有效的監督制度和執法體系，從而極大地提高了腐敗的成本，增加了腐敗的難度，在相當程度上遏制了美國在核力量預算中的腐敗圖謀和腐敗現象。尤其是國會監督，不僅可以立法形式要求國防部、能源權提交相應報告，并在授權、撥款法案中明確指定國防部、能源部必須解決的問題和注意的事項，而且可以要求國防部、能源部高官出席聽證會，回答國會議員的質詢，具有極強的約束力和執行力。然而，一方面，在美國的預算文件中，核武器活動和其他核活動的預算并非集中、單獨表達，而是與非核活動混雜在一起，且不同機構、部門的分類標準亦不盡一致，故而要在動輒數千頁的預算法案中找到、讀懂與核力量相關之預算，沒有相當的專業知識已屬不易，更談不上有效監督了；另一方面，為了平衡相互的利益，滿足相互的訴求，在核力量預算撥款、授權法案中有意夾帶“私貨”的現象不時出現，這種程序上的“貓膩”與“合法的”腐敗并非是監督機制可以發揮作用的。因此，對美國防止核力量預算濫權浪費的監督體系亦不必過于迷信。