城市地下空間發(fā)展模式及開發(fā)策略理論與現(xiàn)狀研究
——以長沙市為例

李耀， 林耿楠

(1.長沙市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局， 湖南 長沙 410205；2.上海市城市建設(shè)設(shè)計研究總院(集團(tuán))有限公司， 上海 200011)

開發(fā)利用城市地下空間已成為當(dāng)前各城市發(fā)展的必然趨勢，也是21世紀(jì)各國高度重視的發(fā)展戰(zhàn)略之一。當(dāng)代城市發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn)，人口激增、用地緊張、交通堵塞、環(huán)境污染、房價上漲及能源消耗等問題層出不窮，在地表資源相對匱乏的情況下，有效開發(fā)地下空間是解決上述問題的有效途徑。如為滿足上下班通勤需求及緩解交通擁堵，加大城市軌道線路建設(shè)力度；為滿足市場及商業(yè)開發(fā)需求及提高地塊利用率，將建筑物、停車場和構(gòu)筑物等建于地表以下，發(fā)揮地下空間的最大潛力。地下空間是實現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵資源，其開發(fā)利用符合中國建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的要求，充分保證城市由地面向地下發(fā)展延伸。然而由于各城市在經(jīng)濟(jì)、社會、形態(tài)、文化等方面存在差異，地下空間發(fā)展模式及策略還需因地制宜，確保對策的可實施性。

1 地下空間基礎(chǔ)理論

地下空間是為滿足人類社會生產(chǎn)、生活、能源、交通及防災(zāi)減災(zāi)等需求而進(jìn)行地表以下開發(fā)、建設(shè)與利用的空間，其重點研究主要包括發(fā)展模式和開發(fā)策略。

1.1 地下空間發(fā)展模式

根據(jù)已有理論，結(jié)合相關(guān)開發(fā)案例與經(jīng)驗，適用于當(dāng)前地下空間開發(fā)管理的模式分別為點模式、線模式與網(wǎng)模式。

1.1.1 點模式

點模式是指圍繞單建工程和結(jié)建工程進(jìn)行點狀式綜合開發(fā)，其強(qiáng)調(diào)綜合使用功能的開發(fā)。其中單建工程主要為地下人防工程，結(jié)建工程主要為地下停車場。該模式適用于城市功能較單一、地下開發(fā)強(qiáng)度較低的非核心地塊，同時地塊與地下之間沒有聯(lián)系，且地下空間各自建設(shè)、管理與經(jīng)營，如獨立辦公樓、居住小區(qū)、地下停車場和地下市政設(shè)施等地塊。該模式的產(chǎn)權(quán)開發(fā)為平面劃分，實施時序為先建設(shè)道路、市政管線、地下環(huán)路、地鐵等設(shè)施，根據(jù)土地出讓再逐步開發(fā)地下空間(見圖1)。其優(yōu)點為投入資金小，缺點為規(guī)模小、地塊缺乏聯(lián)系。

圖1 點模式地下空間開發(fā)模式示意圖

對于點模式即獨立模式，建設(shè)過程中應(yīng)特別注意區(qū)域協(xié)調(diào)性與產(chǎn)業(yè)的均衡化發(fā)展，否則容易造成地面與地下商業(yè)同質(zhì)化惡性競爭。同時，中心城區(qū)點模式的開發(fā)需與地面功能進(jìn)行集聚化開發(fā)聯(lián)合，保證其商業(yè)的互補(bǔ)，發(fā)揮該模式的開發(fā)合力。

1.1.2 線模式

線模式是指依托地下綜合管道或交通軌道線路進(jìn)行綜合開發(fā)利用，能有效緩解地面交通擁堵及過境車輛快速交通轉(zhuǎn)換問題，同時解決軌道交通站點、地上商業(yè)空間與單建工程三者間的連通問題。該模式通過公共通道連接區(qū)域內(nèi)地鐵車站和商業(yè)地塊，地下各系統(tǒng)依靠公共空間或通道進(jìn)行溝通聯(lián)系，且地下空間各自建設(shè)、管理與經(jīng)營。該模式的產(chǎn)權(quán)開發(fā)為平面劃分，實施時序為建設(shè)道路、市政管線、地鐵等設(shè)施，土地出讓后進(jìn)行地上或地下空間建設(shè)(含地下環(huán)路，見圖2)。其優(yōu)點為緩解交通擁堵、實現(xiàn)自由連通、方向感較強(qiáng)及系統(tǒng)結(jié)構(gòu)較清晰，缺點為人流量或車流量較少時易造成資源浪費。

圖2 線模式地下空間開發(fā)模式示意圖

從城市規(guī)劃角度，線性模式地下空間開發(fā)應(yīng)統(tǒng)籌地鐵、地面道路、商業(yè)及人防建設(shè)等方面的協(xié)調(diào)與銜接；從城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度，該模式應(yīng)遵循地面與地下空間功能相互融合的原則，地下空間步行廊道應(yīng)選址于重點商業(yè)開發(fā)網(wǎng)點或功能樞紐節(jié)點之間，構(gòu)成完整的地上、地下網(wǎng)絡(luò)連接體系；從國防建設(shè)角度，線模式應(yīng)規(guī)劃協(xié)調(diào)軍用管廊和民用管廊的建設(shè)要求，加強(qiáng)城市市政管理單位與駐軍單位的交流配合；從道路交通角度，線模式需綜合考慮地上交通與地下商業(yè)節(jié)點的流量匹配，綜合權(quán)衡商業(yè)開發(fā)的投資與收益，避免后期產(chǎn)生交通擁堵問題。

1.1.3 網(wǎng)模式

網(wǎng)模式為綜合考慮地面綜合與地下空間兩功能板塊的耦合性開發(fā)模式，即將某一區(qū)域內(nèi)用地屬性相近、開發(fā)強(qiáng)度較大的地塊與這類地塊間的城市道路等進(jìn)行統(tǒng)一開發(fā)。該模式適用性較廣，主要依托地面或地下特色功能板塊進(jìn)行綜合立體開發(fā)，是建立在點、線模式基礎(chǔ)上的一種密集式、網(wǎng)絡(luò)化及高端化的開發(fā)模式。其產(chǎn)權(quán)開發(fā)為立體劃分，采用“統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一建設(shè)、產(chǎn)權(quán)分離”的開發(fā)建設(shè)流程(見圖3)。其優(yōu)點為通過統(tǒng)一規(guī)劃和設(shè)計構(gòu)建整體最優(yōu)系統(tǒng)方案，有效提高地下空間利用效率；缺點為一次性投入資金較大，融資和管理模式較復(fù)雜。

圖3 網(wǎng)模式地下空間開發(fā)模式示意圖

該模式地下空間開發(fā)中應(yīng)盡快建立統(tǒng)一的城市地下空間規(guī)劃管理體系，解決現(xiàn)狀地下空間開發(fā)建設(shè)中存在的無人管理及多重交叉管理等問題。還應(yīng)將地下公共空間規(guī)劃建設(shè)統(tǒng)一納入城市總體規(guī)劃管理部門，組織編制城市地下空間控制性詳細(xì)規(guī)劃、設(shè)計導(dǎo)則及管理細(xì)則，改變政府部門在城市地下空間開發(fā)利用管理中的條塊分割現(xiàn)象。此外，政府在地下空間開發(fā)管理上應(yīng)起到宏觀指導(dǎo)、推動保障、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督服務(wù)和行業(yè)指導(dǎo)的作用。

1.2 地下空間開發(fā)策略

1.2.1 管理策略

在管理對象上，主要針對各類城市地下空間建筑設(shè)施，分為綜合管理與專業(yè)管理，從宏觀和微觀專業(yè)角度增強(qiáng)管理合力。在管理內(nèi)容上，主要是制定有關(guān)地下空間開發(fā)建設(shè)的各類法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等，編制執(zhí)行城市地下空間開發(fā)利用總體規(guī)劃，組織開展相關(guān)學(xué)術(shù)交流與科學(xué)研究。在管理體制上，主要針對管理機(jī)構(gòu)和管理體制，分為綜合管理機(jī)構(gòu)與專業(yè)管理機(jī)構(gòu)，兩者相互作用、相互配合以實現(xiàn)管理目標(biāo)。在管理措施上，主要針對規(guī)劃建設(shè)、使用維護(hù)與信息管理，多角度保障地下空間開發(fā)的順利進(jìn)行(見圖4)。

圖4 地下空間管理體制

1.2.2 規(guī)劃策略

作為未來城市建設(shè)發(fā)展的一部分，地下空間開發(fā)建設(shè)與利用應(yīng)遵循科學(xué)發(fā)展觀的要求，從規(guī)劃上出發(fā)，實現(xiàn)環(huán)境、資源、經(jīng)濟(jì)的和諧統(tǒng)一。其規(guī)劃策略見表1。

表1 地下空間開發(fā)建設(shè)與利用的相關(guān)規(guī)劃策略

1.2.3 法律法規(guī)策略

對于城市地下空間的開發(fā)建設(shè)，法律法規(guī)是前提及基本保障。法律法規(guī)策略見表2。

表2 地下空間開發(fā)建設(shè)與利用的相關(guān)法律法規(guī)策略

1.2.4 軌道交通策略

“軌道+物業(yè)”的城市發(fā)展模式是香港地鐵和深圳地鐵聯(lián)合開發(fā)成功先例。根據(jù)國內(nèi)外各城市地下空間資源利用與管理經(jīng)驗，聯(lián)合開發(fā)的實施能最大程度地將地鐵建設(shè)與商業(yè)物業(yè)開發(fā)緊密結(jié)合起來，通過不同業(yè)務(wù)模式的有效結(jié)合提升周邊地塊價值，形成雙贏的局面。聯(lián)合開發(fā)參與主體的合作流程見圖5。

圖5 聯(lián)合開發(fā)參與主體的合作流程

2 軌道交通站點開發(fā)研究

軌道交通站點可分為單體站點和群體站點，單體站點根據(jù)軌道交通線路途經(jīng)站點數(shù)量又分為單線站和換乘站。其中：單線站為僅有單條地鐵線路途經(jīng)的站點；換乘站為2條地鐵線路以上的站點交匯而成的站點；群體站點是由多個距離較近的單體站進(jìn)行空間上互動，共同承擔(dān)整個軌道交通站點區(qū)域的綜合開發(fā)利用。單體站點周邊500 m范圍內(nèi)為用戶步行的最佳距離，群體站點的開發(fā)范圍可根據(jù)區(qū)域內(nèi)單體站點數(shù)量進(jìn)行疊加(見圖6、圖7)。

圖6 單體站開發(fā)示意圖

圖7 群體站開發(fā)示意圖

城市軌道交通站點綜合開發(fā)類型可分為商業(yè)型站點綜合開發(fā)、商務(wù)型站點綜合開發(fā)、居住型站點綜合開發(fā)和綜合型站點綜合開發(fā)，其定位應(yīng)充分考慮地塊周邊環(huán)境，形成合理且與周邊匹配的站點功能定位。1) 商業(yè)型站點綜合開發(fā)。主要以商業(yè)開發(fā)為主，附有部分商務(wù)、娛樂、酒店及居住等功能空間，其軌道交通站點周邊多為商業(yè)建筑，商業(yè)氛圍較濃郁，商業(yè)空間具有聯(lián)動性和統(tǒng)一性。2) 商務(wù)型站點綜合開發(fā)。主要以商務(wù)(商業(yè)辦公)為主，附有餐飲、部分商業(yè)及酒店等功能空間，其軌道交通站點位于城市CBD或商務(wù)區(qū)，服務(wù)人群主要以商務(wù)客群為主，地塊內(nèi)有大量公司聚集，能有效激發(fā)區(qū)域活力。3) 居住型站點綜合開發(fā)。主要以生活設(shè)施為主，附有蔬菜市場、大型超市、生活商店、部分商業(yè)及娛樂等功能空間，其軌道交通站點靠近居住區(qū)，服務(wù)人群主要為通勤人群，站點通道應(yīng)設(shè)計合理寬度以滿足上下班的高峰客流。4) 綜合型站點綜合開發(fā)。該開發(fā)模式復(fù)合商業(yè)、商務(wù)、居住及交通等功能空間，軌道交通站點通過大型復(fù)合城市節(jié)點，形成較綜合的區(qū)域空間。其開發(fā)利用應(yīng)充分考慮周邊環(huán)境。

3 地下空間調(diào)研方案與分析

3.1 調(diào)研依據(jù)

調(diào)研依據(jù)主要以基礎(chǔ)性資料和研究文獻(xiàn)資料等為支撐，收集相關(guān)城市總體規(guī)劃、地下空間規(guī)劃、軌道交通規(guī)劃及軌道交通線路設(shè)計等(見表3)，梳理長沙市地下空間和軌道交通發(fā)展現(xiàn)狀，為后期研究作鋪墊。

表3 長沙市地下空間收集資料清單

3.2 技術(shù)路線

地下空間調(diào)研技術(shù)路線見圖8。

圖8 地下空間調(diào)研的技術(shù)路線

3.3 調(diào)研方法

(1) 調(diào)研方法與技術(shù)。數(shù)據(jù)收集調(diào)研方法主要采用普遍調(diào)查與抽樣調(diào)查相結(jié)合的方式，在調(diào)查內(nèi)容和結(jié)果上采用描述性調(diào)查、解釋性調(diào)查及預(yù)測性調(diào)查的方式，調(diào)研技術(shù)主要采用查閱相關(guān)資料、咨詢相關(guān)專家和實地觀察等方式。

(2) 對問題和資料的分析。將定量和定性分析相結(jié)合，其中相關(guān)案例研究與問題分析以定性為主，通過一定的量化研究反映問題矛盾，同時對收集的資料進(jìn)行整理分析，通過文獻(xiàn)、專家座談形成觀點和對策。

3.4 調(diào)研部門

(1) 地鐵設(shè)計總院或各工點設(shè)計院。了解已建和在建軌道交通建設(shè)方案及規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)歷程。

(2) 長沙軌道交通建設(shè)集團(tuán)。了解長沙軌道交通管理運營機(jī)制，熟悉其參與建設(shè)和管理的地下空間項目。

(3) 規(guī)劃局、發(fā)展和改革委員會等規(guī)劃審批部門。了解地下空間規(guī)劃情況、重點地區(qū)地下空間建設(shè)情況及運營中存在的問題。

(4) 其他城市軌道交通建設(shè)管理部門。了解國內(nèi)其他城市在軌道交通管理方面的先進(jìn)理念和方法。

4 案例分析

長沙作為湖南省省會，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈快速增長趨勢，長株潭一體化的推進(jìn)將進(jìn)一步增強(qiáng)長沙對周邊城市的輻射力及帶動力。下面從長沙地下空間角度出發(fā)，調(diào)研當(dāng)?shù)貙嶋H運行現(xiàn)狀，結(jié)合其他城市案例，對長沙地下空間開發(fā)提出合適的意見及建議，有序布置各類市政地下設(shè)施，促進(jìn)長沙市地下空間高質(zhì)量、一體化協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.1 規(guī)劃編制現(xiàn)狀

長沙市地下空間規(guī)劃編制遲滯，主要分為3個節(jié)點：2007年在城市層面進(jìn)行地下空間總體規(guī)劃和人防工程總體規(guī)劃；2013年結(jié)合軌道建設(shè)對沿線地塊層面、地下層面商業(yè)、公共空間、地上地下一體化等進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計編制和研究；2014年至今對地下空間資源開發(fā)利用進(jìn)行總體和重點片區(qū)專項規(guī)劃(見表4)。

表4 長沙市地下空間現(xiàn)狀規(guī)劃編制調(diào)查

4.2 規(guī)劃管理現(xiàn)狀

長沙市地下空間規(guī)劃管理不完善，主要從四方面進(jìn)行調(diào)研：一是出臺技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定；二是報建與管理；三是出臺《長沙市地下空間開發(fā)利用管理暫行辦法》(2014年)；四是地下空間資源相關(guān)規(guī)劃編制(見表5)。

表5 長沙市地下空間現(xiàn)狀規(guī)劃管理調(diào)查

4.3 法律法規(guī)現(xiàn)狀

長沙地下空間輔助性地方法規(guī)體系不完整，現(xiàn)有辦法和規(guī)定只涉及地下空間利用某一方面或僅強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)地下空間規(guī)劃而無詳細(xì)規(guī)定(見表6)。

表6 長沙市地下空間現(xiàn)狀法律法規(guī)調(diào)查

4.4 資源管理現(xiàn)狀

長沙市對地下空間采取分部門管理的形式，涉及的部門有10多家，實行多部門分階段管理，協(xié)調(diào)銜接較復(fù)雜(見表7)。

表7 長沙市地下空間現(xiàn)狀資源管理調(diào)查

4.5 長沙市軌道交通1～6號線空間布局調(diào)研現(xiàn)狀

車站埋深情況：1、2號線淺埋車站較多。軌道交通與市政設(shè)施及周邊地塊的協(xié)調(diào)情況：1號線基本未考慮統(tǒng)籌；2號線個別站點考慮統(tǒng)籌；3～5號線車站統(tǒng)籌；6號線車站及區(qū)間均已考慮統(tǒng)籌。軌道交通與市政設(shè)施及周邊地塊存在的問題：將車站與周邊市政設(shè)施存在的問題分為五類，分別為與市政管線的矛盾、與綜合管廊的矛盾、與地下車行通道的矛盾、與地下人行通道的矛盾、與橋梁承臺基礎(chǔ)的矛盾(見表8)。

表8 長沙市地下空間現(xiàn)狀軌道交通站點調(diào)查

4.6 長沙地下空間開發(fā)優(yōu)勢及建議

開發(fā)優(yōu)勢：根據(jù)《中國城市地下空間發(fā)展藍(lán)皮書(2018)》，從開發(fā)建設(shè)指標(biāo)、政策支撐體系、重點工程建設(shè)、安全城市評價和可持續(xù)發(fā)展方面對長沙市地下空間綜合實力進(jìn)行評價，得出長沙是地下空間安全城市之一，具備較大的發(fā)展?jié)摿烷_發(fā)空間。

發(fā)展模式：根據(jù)實際情況選擇不同模式，如長沙首創(chuàng)投資換經(jīng)營權(quán)模式，其中五一廣場3個地下空間項目已完成主體建設(shè)，可形成約11.67萬m2地下商業(yè)空間，國金街、五一里地下商業(yè)街均已開通。

開發(fā)策略：一是健全城市地下空間規(guī)劃體系，深入推進(jìn)規(guī)劃成果落實和有序?qū)嵤?；二是完善地下空間管理辦法，規(guī)范城市地下空間運維管理，明確權(quán)責(zé)劃分；三是創(chuàng)新地下空間開發(fā)模式，建立聯(lián)合開發(fā)機(jī)制，激發(fā)地下空間開發(fā)積極性；四是改革政府機(jī)構(gòu)管理體制，樹立一方牽頭、多方協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌管理的地下空間管理理念；五是堅持預(yù)先統(tǒng)籌、多元協(xié)同的思想，科學(xué)布局軌道交通與周邊設(shè)施。

5 結(jié)語

通過對地下空間相關(guān)理論的介紹，分析其發(fā)展模式和開發(fā)策略的類型及特征。長沙市地下空間發(fā)展模式應(yīng)根據(jù)實際情況選擇不同模式，開發(fā)策略應(yīng)從管理、規(guī)劃、法規(guī)及軌道交通等層面切入，通過資料收集歸納分析、現(xiàn)場調(diào)研、部門交流反饋等得出科學(xué)引導(dǎo)長沙市地下空間有序開發(fā)的成果。受篇幅所限，僅對關(guān)鍵點進(jìn)行分析，具體數(shù)據(jù)及資料較多，未能一一呈現(xiàn)。