城中村基層黨組織的組織力提升研究

趙媚妤

摘 要：城中村基層黨組織在組織動員黨員干部及群眾應對新冠肺炎疫情的過程中，通過強化組織領導、落實聯防聯控、加強宣傳動員等舉措，切實發揮了戰斗堡壘作用，但也存在制度建設不全、群聯防線不牢、輿論引導不力等短板。要有效防范化解突發公共事件帶來的風險挑戰，城中村基層黨組織應著力提升組織力，完善黨組織引領社會治理體制，完善應對突發公共事件的工作機制，提升黨員干部個體應對突發公共事件的能力素質。

關鍵詞：城中村;基層黨組織;突發公共事件;組織力

黨的十九屆五中全會提出，實現“十四五”規劃和二〇三五年遠景目標，必須堅持黨的全面領導，充分調動一切積極因素，廣泛團結一切可以團結的力量，形成推動發展的強大合力。要確保黨中央決策部署有效落實，就要完善上下貫通、執行有力的組織體系。因此，基層黨組織組織力的提升是堅持黨的領導和黨加強自身建設的應有之義。實踐證明，城中村基層黨組織的組織力在新冠肺炎疫情防控中得到了堅實的考驗，較好地把黨的政治優勢、組織優勢、密切聯系群眾優勢轉化為疫情防控的強大政治優勢。城中村基層黨組織要持續提升組織動員能力，強化政治引領，擴大組織覆蓋，提升群眾凝聚力和社會號召力。本文以廣州市H區中心城區XH街為例，研究考察城中村基層黨組織在新冠肺炎疫情防控中組織動員方面的優秀經驗及面臨的主要問題，探討其組織力提升的可行性對策建議。

一、城中村基層黨組織在新冠肺炎疫情防控中組織動員的主要經驗

面對突如其來的新冠肺炎疫情，廣州市H區堅決貫徹落實習近平總書記重要指示精神和黨中央《關于加強黨的領導、為打贏疫情防控阻擊戰提供堅強政治保證的通知》的要求，充分發揮農村黨組織書記、村委會主任和集體經濟組織100%“三個一肩挑”及全面推行經濟社社委會成員任命制的組織優勢，抓住經濟社小網格這個關鍵，1323個經濟社黨組織共發動16300多名黨員深入發動、組織、凝聚群眾，織密織緊農村防疫群防群治聯控網。

XH街位于H區中心城區，以商業服務業為主，面積29.81平方千米，戶籍人口約18.7萬，流動人口約21萬，下轄32個社區、8個行政村，其中7個為城中村，共有38個經濟社。目前，XH街基層黨組織共有51個、黨員1250人;戶籍人口約3萬人，流動人口約15.1萬人。7個城中村的黨委書記全部兼任村聯社社長，38個經濟社黨支部書記全部兼任經濟社社長，街道黨工委任命社委會成員114名（含社長），經濟社黨支部與經濟社社委會成員交叉任職率為61.4%。XH街城中村基層黨組織認真落實《新型冠狀病毒感染肺炎疫情聯防聯控工作方案》和《H區以黨建引領抗擊新型冠狀病毒感染肺炎疫情的若干措施》，依據各村村情積極組織動員、精準施策，為打贏疫情防控阻擊戰提供了堅強政治保證。

（一）強化組織領導，發揮戰斗堡壘作用

1.黨建牽頭防疫情，引領防控指揮部工作部署。城中村基層黨組織迅速成立了以黨組織書記為組長的疫情防控“作戰指揮部”，制訂作戰方案，明確責任分工，突出工作重點、完善工作機制，明晰工作流程，密切溝通協作，逐級壓實責任。

2.“頭雁”靠前帶隊伍，突顯黨員上火線骨干功能。各級黨組織書記堅守崗位、靠前指揮，示范帶頭，組織動員廣大黨員干部強化擔當、積極作為。如TM村黨委書記以身作則，從平日的8點到崗提前到7點半到崗，8點準時巡查村內各監測點，帶領村干部一起形成“七點半的自覺”。

3.全員參與勇擔當，彰顯黨員突擊隊模范作用。以被譽為“辛亥革命英雄村”的SH村為例，該村DH社黨支部書記是烈士后代，組建了以烈士姓名命名的突擊隊，隨后帶動了該村其他4個經濟社也組建了后勤保障隊伍。

又如LT村，利用村黨委新舊經濟社干部交接的契機，組織新任的21名經濟社黨支部成員及主動請纓抗擊疫情的23名黨員，舉行黨員宣誓大會。全體黨員干部佩戴黨員徽章亮明身份，通過黨員設崗定責、劃分黨員責任區等方式，投身疫情防控工作第一線。

（二）落實聯防聯控，構筑群防群治防線

1.黨建+網格，組建四級網格體系。依托黨員隊伍，組建“村黨委—經濟社黨支部—村民小組黨小組—黨員”四級網格體系，傳導防控壓力，壓實防控責任。第一級為村黨委網格，負責統籌調度;第二級為經濟社黨支部網格;第三級為村民小組長網格，以二、三級網格為主體，強化網格員在疫情防控工作中“信息員、宣傳員、排查員、值守員”的神經末梢作用，以經濟社為單位組建“黨員突擊隊”“三人小分隊”，聯同黨員干部、部分戶代表到一線抓好防控工作。在一線發現的問題，反饋到一級網格直接抓落實。

2.排查+卡點，發動廣大干部群眾。一是開展“地毯式”排查工作，充分調動村社干部、網格員及治保隊員，對轄內各戶、出租屋、企業等人員聚集地進行網格化全面清查，做到村不漏戶、戶不漏人。特別對村內居住的近期回村人員和湖北省外來人員進行疫情排查，安排專人密切留意重點排查對象動態，實時掌握情況，并及時上報排查結果。二是設置卡點，借力車牌識別系統，對入村的機動車輛和外來人員進行體溫監測，并核對身份信息，重點登記湖北籍人員的住處、來穗時間、乘坐班次等信息。

3.村內+村外，統籌各級各類資源。一是組織發動樓棟長、物業服務企業工作人員等群眾，“自家大門守起來”“鄰里之間幫起來”，筑起疫情防控的第一道防線。二是依托城鄉黨組織結對共建、街道駐村干部等黨建工作機制和資源，組建“志愿服務隊”。三是動員外來人口流動黨委，充實防控力量，加強對外來人口的管理。

（三）加強宣傳動員，加大輿論支持力度

1.傳統手段與信息技術相結合。村黨組織采取送信上門、微信推送、農村廣播大喇叭、制作推送抖音、快手短視頻等形式，線上通過街道公眾號、各村工作微信群等渠道，線下通過黨群服務中心電子屏高頻次播放視頻文字、宣傳車流動宣傳，使用“普通話+粵語+客家話”，將黨中央對疫情防控的決策部署、科學防控病毒知識、疫情最新動態、“九要”“九不要”倡議等送到群眾身邊，發布《“抗疫情 當先鋒”倡議書——致全區共產黨員的一封信》《關于全區新型冠狀病毒感染的肺炎群防群控倡議書》《致廣大從湖北返（抵）H朋友的一封信》《致H市民朋友的一封信》等“四封信”，引導群眾不信謠、不傳謠、不造謠，堅定“跟黨走、戰疫情”的信心，確保防疫宣傳工作做到各年齡段全覆蓋，家喻戶曉無死角。

2.壓力傳導與正面引導相結合。一是傳導群防群控壓力。如TM村發布通知，要求出租屋主限期如實上報所有已入住外來人員資料及近況，如有發現瞞報、漏報情況，對其采取“扣全家一年分紅;若因此發生疫情感染事件，依法追究刑事責任，兼扣全家十年分紅”等硬核措施。二是樹立正面形象。著力挖掘村內疫情防控工作中涌現的黨員先鋒模范，進行好人好事宣傳報道，傳播正能量。三是及時進行雙向溝通。面對村民對有關“某某村某某處發現疑似/確診病例”等謠言的詢問，予以“黨委政府沒有確認的就不要信，有的話一定會通知”的肯定答復。同時，以戰報形式定期向轄區群眾匯報全村疫情防控工作的具體做法和成效。

二、城中村基層黨組織應對處置突發公共事件中組織動員面臨的主要問題

對新冠肺炎疫情的強力應對和及時處置，顯示出城中村基層黨組織在應對突發公共事件中組織動員能力方面的優勢。但倉促之間應戰，城中村基層黨組織面臨著巨大壓力和考驗，組織動員過程中也暴露出諸多問題和不足。

（一）制度建設不全，應變能力不足

1.預案演練缺乏，決策前瞻性不強。應急預案內容偏于籠統，主要是對應急主體、應急流程等進行宏觀方面的規定，實際指導性和操作性較差。缺乏實地系統演練，也造成基層黨組織在應對初期的慌亂與被動。突發事件難以預測且難以阻止，事件情景的發展趨勢和演化路徑難以確定，持續時間也難確定。城中村基層黨組織如果只是單純地依賴上級指示行動，自身決策缺乏前瞻性，那么這種連續性的被動反應就不利于急速變化的情景應對與協同處理。

2.工作方式簡單，應對靈活性不強。由于疫情暴發突然，傳染性極強，有的基層黨組織及黨員干部應對經驗不足，工作方式簡單，在執行防控任務時，容易將防控措施流于形式化、教條化和機械化。加之缺乏多元專業視角，對于弱勢人群和密切接觸人群及其家屬隔離期間的社會關懷和支持性服務不夠，容易對他們產生社會排斥，容易污名和犧牲弱勢人群。

（二）動員協調不夠，群聯防線不牢

1.外來人口缺位，訴求表達不通暢。外來人口與城中村村民在經濟上是共生關系，但在社會聯系上游離于當地村民群體之外。他們多呈原子化居住狀態，彼此之間聯系不緊密，多數缺少自助互助機制，像流動黨委這樣體現出外來人口自我管理的主動性的組織少之又少。對城中村暫無有關外來人員治理的考核要求，加之城中村的村社組干部事務繁雜，各村僅依靠出租屋管理員落實外來人員的服務，黨組織引領下的外來人員“黨、工、青、婦”等組織組建存在一定難度，共商共治的外來人員議事決策機制未能實際運行。面對突發公共事件，占據龐大體量的外來人口自我管理能力不強，又缺乏訴求表達的暢通渠道，參與決策方面處于絕對弱勢地位，極大影響了突發公共事件應對的效果。

2.社會動員不夠，協同參與不充分。社會動員方面，因群眾自治空間不夠開放，群眾自治力量參與不夠。村民自治機制、民主協商機制、群團帶動機制、社會參與機制作用發揮滯后，導致對群眾的組織動員專業化程度較低，更多是依靠傳統的管控思維而不是服務功能來發揮作用。社會組織等治理主體協同參與功能發揮不充分，社會工作通過社會組織與社區聯動的能力不強。

（三）輿論引導不力，心理疏導欠缺

1.反應不及時，村社輿情管控力弱。網絡信息、無線通信的開放性、快捷性、傳播性、匯集性是劃時代的，危機信息產生、傳播和交匯放大會嚴重影響突發公共安全事件中人群的心理。例如，在新冠肺炎疫情中，城中村屢次出現有關本地市場攤販被確診的謠言，個別村出現因以為“染病的湖北人來村了”而導致群眾小規模聚集的情況。負面輿情和謠言的無序傳播，造成群眾心理的極度恐慌和行為失措，城中村基層黨組織對群眾間以訛傳訛的負面輿情和謠言，缺乏主動監測、主動反饋、主動管控的意識和能力。

2.引導不充分，心理健康關注度低。突發事件的威脅性、緊迫性、震撼性和后果不確定性，會造成個體的強烈心理應激反應。在應對新冠肺炎疫情時，有些情緒波動較大的群眾，會對突然而至的封閉式管理等防疫措施不理解、不配合，并產生極度的恐慌心理，嚴重者甚至與工作人員發生口角乃至肢體沖突。城中村工作人員由于沒有應對突發公共事件的經驗，也沒有專業的心理疏導技能，無法及時使群眾的不安情緒得到疏解。

三、城中村基層黨組織應對處置突發公共事件的組織力提升的對策建議

（一）完善城中村基層黨組織引領社會治理體制

1.健全“一核多元”區域化治理體系。一是全面推行黨組織統一領導、各類組織積極協同、黨員群眾廣泛參與的“一核多元”黨建引領治理體系，構建“1+5+X”機制。“1”即鎮（街）黨（工）委牽頭的城中村黨建聯席會，由鎮（街）黨（工）委委員兼任黨建聯席會負責人;“5”即駐區單位、社區、集體經濟組織、“兩新”組織、小區業委會等組織;“X”即黨員干部、居民群眾、志愿者等服務隊伍資源。在推動落實疫情防控、更新改造、整治提升、專項治理等重大任務中實現黨群聯動、資源聯合、協同聯治，確保基層黨組織作用發揮與基層治理機制有機銜接、良性互動。二是優化城中村四級網格黨建組織架構。在防控新冠肺炎疫情工作中形成的“村黨委—經濟社黨支部—村民小組黨小組—黨員”四級網格體系的基礎上，按照城中村轄內社區、片區、小區、樓宇、商圈、園區等不同類型，劃分管理網格，優化網格設置。推進“黨組織建在網格上”，選優配強黨組織書記或黨小組長。整合本地黨員、流動黨員等資源，劃分建立網格責任區。

2.統籌建設一個綜合調度服務平臺。聯通“令行禁止、有呼必應”綜合調度服務終端，實現“令行禁止、有呼必應”綜合調度服務手機終端App聯通全覆蓋。融合“綜治中心+網格化+信息化”功能，推進公共服務事項的一站式受理、全人群覆蓋、全口徑集成、全區域通辦。梳理職責和問題“兩項清單”，配強調度和服務“兩支隊伍”，形成黨建引領、權責清晰、條塊結合、融合貫通的“區—鎮（街）—村（居）—社”四級快速響應機制，實現城中村基層治理問題及時收集、迅速處置。

3.加快推進本外融合共商共治。健全黨組織領導的外來人員議事決策機制，推動本村居民與外來人員共商共治，實現和諧治理、共融發展。黨組織引領工、青、婦等群團組織形成合力，發揮社會組織作用，推進外來人員融合行動，提升勞務就業、技能培訓、維權服務、入學入托等基本公共服務質量。依法依規推進非戶籍常住黨員居民參加城中村“兩委”換屆試點，擴大基層治理“同心圓”。借鑒社區非戶籍人員參選居委會委員的做法，在城中村考慮專設非戶籍的黨員管理人員，專門負責外來人員的服務工作，并給予工作補助，通過黨建經費支持，保障流入黨員的管理服務。

（二）完善城中村基層黨組織應對突發公共事件的工作機制

1.健全應對突發公共事件的風險防控機制。一是建立健全風險研判機制、決策風險評估機制、風險防控協同機制、風險防控責任機制。城中村基層黨組織要樹立關口前移的意識，加快建立健全風險監測防控平臺，全面落實決策風險源頭管控責任制。二是切實搭好平臺，引導社會力量參與，讓社會組織成為應對突發公共事件的風險防控主體之一。鼓勵社會力量采用市場化方式，以合同、付費購買等形式，積極參與突發事件應急管理。三是開展突發公共事件應急演練。以黨群服務中心為主體，整合新時代文明實踐中心、“兩代表一委員”聯絡站、政務中心等陣地資源，加快一體化融合建設。統籌推進基層黨建廣場、黨建文化長廊等基層文化陣地建設，依托陣地開展突發公共事件的應急演練，經常向群眾進行預防性信息和自救知識的科普宣傳，提升城中村居民應急素養。

2.健全應對突發公共事件的信息溝通機制。黨組織的權威建立在掌握有效信息的基礎之上。城中村基層黨組織要讓信息跨層級、跨部門流動，有效防止“信息割據”問題的出現。一是健全內部信息溝通機制，包括城中村基層黨組織內上下級的縱向溝通和各組織之間的橫向溝通。二是健全外部信息溝通機制，即城中村基層黨組織與社會其他成員間的信息溝通。應制訂突發公共事件溝通方案，確定溝通方式、對象、內容和時間等，及時有效地開展溝通。

3.健全應對突發公共事件的輿論引導機制。全媒體時代傳播機制的分散化，使得輿論的傳播和演變呈現出多向性特征。輿情的動態演變是對黨組織的公信力和社會治理能力的巨大考驗。特別是突發公共事件中產生的輿情往往與意識形態、社會制度、公共政策等有關，輿論引導的失范失效將導致輿情失控，由此產生的社會風險極可能不斷升級。城中村基層黨組織作為最接近群眾的黨組織之一，一是應注重輿情引導的時效性，第一時間關注和追蹤突發公共事件引發的輿情風險點。二是應增加回應民眾關注熱點輿情的針對性和有效性，主動實時收集群眾普遍關心的問題、存在的誤解質疑等，及時回應解疑釋惑。針對不實傳言，選擇適宜的信息發布平臺，迅速發布權威信息，公開澄清事實，消除不良影響，防止不實傳言擴散。三是科學研判輿情風險走勢，增強輿情風險預警準確性。持續密切關注輿情發展，初步研判事態發展，向上級部門、本級政府和新聞宣傳主管部門提出輿論引導和風險溝通建議，有針對性地做好應對工作相關準備。四是應講究傳播技巧，把握受眾心理，通過體現人文關懷的報道，建立公眾的好感與信任，主動引導輿論，傳播積極向上的典型事跡，促進輿論的良性發展。

（三）提升城中村基層黨組織黨員干部個體應對突發公共事件的能力素質

1.增強黨員干部的防范突發公共事件的風險意識。風險意識不僅是構成危機預警的心理基礎，也是突發事件管理的起點。城中村基層黨組織黨員干部要在工作中保持較高敏感度，把突發事件預防與管理納入到本單位的長期工作任務中，發掘預防突發事件管理背后的隱形效益。

2.提升城中村黨員干部應對突發公共事件的能力。一是整合配強“5+5”基層治理隊伍。建強城中村管理服務機構，整合職能部門派駐城中村的黨建、出租屋管理、市政環衛、綜治維穩、綜合執法等5支隊伍，聯合鎮（街）干部、村（居）干部、黨員、網格員、志愿者等5支力量，組建一支由城中村黨組織統一調度的綜合治理隊伍。定期從區級機關事業單位選派缺少基層工作經歷的年輕干部到城中村開展實踐鍛煉，充實基層治理工作力量。依托網格單元，結合每月走訪聯系群眾、黨員服務等工作，推動治理重心下移、力量下沉，做到及時回應群眾所需、解決群眾所困。二是加強村社兩級人才隊伍建設。鼓勵集體經濟組織班子成員參加“羊城村官上大學”等學歷教育，優化基層黨員干部“素質提升”工程。在城中村探索建立鎮（街）黨校分教點，健全城中村黨員干部輪訓制度，確保年度培訓全覆蓋。將集體經濟組織班子成員納入鎮（街）培訓計劃，每年至少集中培訓1次，加強政策法規、治理業務等方面的能力訓練。有針對性地開展應急能力提升指導，包括對公共突發事件的發展預判、事件的處理、人員與資源的調動和利用等。

參考文獻：

[1]陳一新.新時代市域社會治理理念體系能力現代化[J].社會治理.2018.

[2]陳成文，陳靜，陳建平.市域社會治理現代化：理論建構與實踐路徑[J].江蘇社會科學.2020.

[3]浙江省衢州市域社會治理現代化研究課題組.黨建統領+基層治理：市域社會治理現代化的衢州樣本[J].社會治理，2020.

[4]肖子華.中國城市流動人口社會融合評估報告[M].北京：社會科學文獻出版社，2018.

[5]陳曉莉.城中村治理中的政府管理與村民自治研究[M].北京：中國社會科學出版社，2018.

[6]孫金華.突發事件中大規模人群的行為規律[M].北京：科學出版社，2016.

本文為廣州市黨建學會2020年度重點調研課題“城中村基層黨組織應對處置突發公共事件的能力提升研究”（編號：XH2020LX059）的項目成果

（作者系中共廣州市委黨校花都分校教研室講師，主要研究方向：基層黨建與紅色文化）