京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理的實踐困境及其破解路徑

李珒 包曉斌

摘 ? 要：協(xié)同治理是跨越單一主體邊界的治理活動。京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理有效利用了先決條件，確立了協(xié)同驅(qū)動因素與主體銜接機制，構(gòu)建了職責(zé)明晰的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)了中央政府主導(dǎo)的橫向合作的協(xié)作過程。同時，也存在著如下問題：協(xié)同組織的結(jié)構(gòu)性效能發(fā)揮有限;協(xié)同主體的多元參與和協(xié)同形式的多樣性不夠;協(xié)同主體致力于協(xié)同的主動性不足;協(xié)同治理效果的可持續(xù)性有所欠缺。為推動京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理，應(yīng)推進京津冀經(jīng)濟社會發(fā)展一體化，優(yōu)化協(xié)同環(huán)境;充分利用京津冀地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢，突出協(xié)同治理特色;優(yōu)化協(xié)同結(jié)構(gòu)，強化整體功能;創(chuàng)新協(xié)同形式，提高協(xié)同效率。

關(guān)鍵詞：協(xié)同治理;大氣污染治理;京津冀協(xié)同發(fā)展

中圖分類號：D630 ? 文獻標識碼：A ? 文章編號：1003-7543（2021）02-0146-10

黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。這一矛盾在環(huán)境領(lǐng)域突出表現(xiàn)為人民對優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境的需求日益增加與供應(yīng)不足之間的矛盾。早在2014年，國務(wù)院發(fā)展研究中心“中國民生指數(shù)研究”課題組完成的《中國民生指數(shù)環(huán)境保護主客觀指標對比分析》報告就指出：環(huán)境治理績效存在兩個反差：一是“污染物減排數(shù)據(jù)與環(huán)境質(zhì)量的反差”;二是“環(huán)保工作績效與公眾感覺的反差”。出現(xiàn)反差的原因在于“中國的環(huán)境質(zhì)量變化趨勢穩(wěn)中有好但改善緩慢，人民群眾對環(huán)境質(zhì)量的需求速度在快速上升”[1]。

近十年來，我國區(qū)域（尤其是聯(lián)防聯(lián)控重點區(qū)域）的大氣污染協(xié)同治理績效在穩(wěn)步提升，但其提升幅度在縮小[2]，且多呈現(xiàn)以重大事件應(yīng)對為導(dǎo)向的運動式治理特征。在某些特定時間段，大氣污染物濃度的大幅下降讓區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的有效性備受稱贊[3]。但這些重要時間節(jié)點之后，大氣污染物濃度和污染預(yù)警的再返場及其在時間上的延續(xù)性和常態(tài)化又使得區(qū)域協(xié)同治理績效的可持續(xù)性受到一定質(zhì)疑[4]。

中央政府和各地方政府為重點區(qū)域環(huán)境問題的解決和改善做了大量工作，出臺了許多行之有效的政策。我國環(huán)境問題的解決應(yīng)立足環(huán)境治理實際和治理實踐，充分發(fā)揮我國的制度優(yōu)勢，走出一條中國特色環(huán)境治理路徑。協(xié)同治理強化了政府部門之間和地方政府之間的合作行動，最容易體現(xiàn)我國集中力量辦大事的制度優(yōu)勢，是解決我國環(huán)境問題的有效路徑。本文立足于協(xié)同治理的基本框架，對京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理實踐進行系統(tǒng)反思，以期尋求區(qū)域環(huán)境治理的解決之道。

一、協(xié)同治理的理論演進

“協(xié)同治理”是跨越單一主體邊界的治理活動，已成為公共管理領(lǐng)域研究和實踐的重要內(nèi)容。自20世紀80年代初現(xiàn)于物理學(xué)家筆下[5]、經(jīng)由治理者們在實踐中的運用和推廣，公共管理中的協(xié)同治理理論發(fā)展大致經(jīng)歷了兩個階段。

第一個階段主要是對協(xié)同治理的概念界定和框架內(nèi)容的構(gòu)建。學(xué)者們對協(xié)同治理的概念尚未有定論，但均試圖從協(xié)同治理的主體、途徑（過程）、結(jié)果等環(huán)節(jié)進行剖析。一般而言，依據(jù)參與主體的不同，協(xié)同可分為微觀和宏觀兩個層面，微觀層面聚焦于政府內(nèi)部部門，宏觀層面則將政府視為一個整體，關(guān)注其與企業(yè)和社會主體之間的協(xié)同行為和關(guān)系[6-7]。就協(xié)同途徑而言，Thomson認為，協(xié)同的途徑是通過“正式或非正式談判”[8];Bryson等認為，協(xié)同的途徑是“兩個或以上政府部門通過信息資源共享、實力互補和共同行動”來實現(xiàn)協(xié)同目標[6];Ansell & Gash則認為協(xié)同的途徑是“吸納各利益相關(guān)者共同參與并同意集體決策”的過程[9]。雖然不同學(xué)者對協(xié)同實現(xiàn)手段的界定不一，但其共性在于均強調(diào)了該途徑的非強制性參與和共識目標的達成。這一階段，學(xué)者們也開始關(guān)注協(xié)同治理的條件問題。協(xié)同治理條件包括一般性外部先決條件和初始條件。前者包括公共問題的復(fù)雜性、客觀資源條件等外部環(huán)境因素，后者則更加聚焦于協(xié)同的內(nèi)部條件，包括制度環(huán)境影響下協(xié)同主體間關(guān)系（依存度）、主體對于協(xié)同目標的共識和認可、主體過去參與協(xié)同的實踐經(jīng)歷、在此之上的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系（可被理解為處于領(lǐng)導(dǎo)地位的主體的領(lǐng)導(dǎo)力）等。對于初始條件所著重關(guān)注的主體間關(guān)系，部分文獻也專門予以關(guān)注，探討了通過權(quán)力的部分出讓而組成協(xié)同組織的“分權(quán)式”與“集權(quán)式”協(xié)同結(jié)構(gòu)的區(qū)別及其有效性。協(xié)同治理理論早期的分析框架更加關(guān)注協(xié)同的內(nèi)外部條件，但相對弱化了這些條件與最終的協(xié)同結(jié)果之間的因果關(guān)系。

在第二個階段，協(xié)同治理的內(nèi)部條件和協(xié)同結(jié)果之間的關(guān)系問題成為研究的重點。Emerson等提出的協(xié)同治理框架將協(xié)同系統(tǒng)擴展至更加宏觀的環(huán)境中，將資源條件、政策與法律框架、政治與權(quán)力條件等因素納入?yún)f(xié)同的決定因素，并將領(lǐng)導(dǎo)力、主體間的依存度等因素從協(xié)同系統(tǒng)環(huán)境中剝離，整合成為影響協(xié)同的內(nèi)部動力源——有原則的參與、共同動機的引導(dǎo)、共同行動的能力，并將其與外部環(huán)境構(gòu)建起了有機鏈接，進一步明確了內(nèi)部動力因素與外部環(huán)境之間的關(guān)系，以及對最終協(xié)同結(jié)果的影響機制，闡明了此前所弱化的因果關(guān)系[7，9]。

多年來，學(xué)者們基于協(xié)同治理視角探索新時期政府管理和社會治理的新方法，在各國的實踐中豐富著協(xié)同治理理念的應(yīng)用情境和領(lǐng)域。其中，區(qū)域合作尤其是區(qū)域環(huán)境治理獲得了較多關(guān)注。區(qū)域內(nèi)各協(xié)同治理主體的行為邏輯是學(xué)術(shù)界所關(guān)注的一個重要因素。協(xié)同是各主體通過協(xié)商后產(chǎn)生的行為，協(xié)商的過程便是各主體的博弈過程[10]，反之則是仍維持各轄區(qū)利益的最大化。因此，各主體的行為邏輯及其產(chǎn)生原因便成為影響博弈結(jié)果、左右協(xié)同成功與否的關(guān)鍵。例如，分權(quán)式的協(xié)同結(jié)構(gòu)也帶來了政府間的競爭，使得政府有時會忽視短期內(nèi)有礙于經(jīng)濟發(fā)展的環(huán)境整治。Maler發(fā)現(xiàn)，政府間合作的受益方是整個區(qū)域[11]。區(qū)域內(nèi)各不同主體之間的經(jīng)濟發(fā)展、治理能力、技術(shù)水平等方面存在差異，并非區(qū)域內(nèi)的全部行政區(qū)均能在協(xié)同之后獲取比不協(xié)同時更多的收益。這是在某些時候部分地區(qū)政府不選擇協(xié)同行為，或者區(qū)域協(xié)同治理失效的原因。

對現(xiàn)有理論框架所共同關(guān)注的內(nèi)容進行整合，可得到本文的基本分析框架（見圖1，下頁），主要包括先決條件、初始條件、協(xié)同結(jié)構(gòu)、協(xié)同過程和協(xié)同結(jié)果。協(xié)同條件一般指外部環(huán)境，如問題的復(fù)雜性與協(xié)同行為的適用性、客觀資源條件等;初始條件指內(nèi)部的協(xié)同驅(qū)動因素與主體鏈接機制，如對于協(xié)同主體的明確、協(xié)同目標的共識、權(quán)威文本的宏觀架構(gòu)、主體間的依存度、領(lǐng)導(dǎo)力等，多通過制度環(huán)境所塑造;協(xié)同結(jié)構(gòu)指協(xié)同的組織載體;協(xié)同過程主要包括交流機制、參與方式等;協(xié)同結(jié)果可能是成功，也可能是失敗[12]。這些要素自成體系卻又相互關(guān)聯(lián)，共同決定了協(xié)同結(jié)果。

針對我國區(qū)域大氣污染協(xié)同治理實踐中的具體問題，學(xué)者們進行了諸多探索和分析，內(nèi)容包括區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的路徑選擇[11]、大氣污染協(xié)同治理的有效性[3]、區(qū)域大氣污染協(xié)同治理機制的優(yōu)化途徑[13]，等等。這些分析對于我國區(qū)域大氣污染協(xié)同治理具體問題的解決具有較強的針對性，有著重要的理論和實踐意義，但它們忽略了對區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的全面系統(tǒng)分析。

二、京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理的實踐探索與成效

京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理實踐開展了十余年。2010年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)環(huán)境保護部等《關(guān)于推進大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見》，強調(diào)京津冀是開展聯(lián)防聯(lián)控工作的重點區(qū)域，要“建立統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一評估、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作機制”。近十年來，京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理的理念和要求不斷出現(xiàn)于中央文件之中。中央發(fā)布的專門針對京津冀地區(qū)大氣污染治理問題的文件就有十余個①。這些文件對京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理進行了規(guī)范。在中央政府和區(qū)域內(nèi)各省份共同努力下，京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理取得了顯著成效。

（一）有效利用了先決條件

京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理的先決條件是由該區(qū)域大氣污染問題的復(fù)雜性、協(xié)同行為的適用性、客觀資源條件所決定的。第一，京津冀地區(qū)大氣污染問題較為嚴重，且污染擴散具有無序性。伴隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的推進，京津冀、珠三角、長三角等城市群得以形成，與此同時也產(chǎn)生了區(qū)域污染問題。其中，重工業(yè)產(chǎn)業(yè)較為集中的京津冀地區(qū)成為大氣污染最為嚴重的區(qū)域之一。污染擴散的無序性及其與傳統(tǒng)行政區(qū)劃的不匹配使得傳統(tǒng)環(huán)境屬地治理的弊端凸顯。第二，主體協(xié)同應(yīng)對大氣污染成為區(qū)域污染治理的必要措施。大氣污染有著跨域傳輸?shù)奶攸c。京津冀三省市地理位置交織，且京津冀地區(qū)北部海拔較高，東部和南部地勢平坦，西北部山區(qū)不利于大氣污染的擴散，因而污染物較易在京津冀地區(qū)集聚。第三，京津冀地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢使其獲得了較多的中央關(guān)注。這一關(guān)注亦可被視為京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理的重要資源，有助于更加高效地調(diào)動區(qū)域內(nèi)主體參與協(xié)同的積極性，迅速推進協(xié)同進程。大氣污染成為京津冀地區(qū)共同關(guān)注并亟待解決的問題，協(xié)同共治成為必然選擇。同時，京津冀地區(qū)之間的府際關(guān)系以及我國特有的中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢等條件，為京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理提供了重要的先決條件。在京津冀大氣污染協(xié)同治理實踐中，中央的頂層設(shè)計和制度安排得到了京津冀地區(qū)內(nèi)各地方政府的積極響應(yīng)。

（二）確立了協(xié)同驅(qū)動因素與主體銜接機制

京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理實踐具有明確的主體、明確的共識性目標、明晰的主體間關(guān)系和確定的領(lǐng)導(dǎo)力，確立了協(xié)同治理的驅(qū)動因素和主體銜接機制。

明確的主體要素是協(xié)同治理實踐得以實現(xiàn)的基本前提。2010年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于推進大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見》明確提出了京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的概念。2013年國務(wù)院印發(fā)的《大氣污染防治行動計劃》提出建立“京津冀地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機制”，界定了“協(xié)作機制”的基本框架，明確了參與者——由區(qū)域內(nèi)省級人民政府和國務(wù)院有關(guān)部門參加。在中央后續(xù)下發(fā)的多數(shù)文件中，京津冀地區(qū)的主體要素均沿用了這一表述。

共識性目標是協(xié)同治理主體的內(nèi)在需求。區(qū)域內(nèi)各省市面對著共同的環(huán)境問題，需要改變傳統(tǒng)的屬地治理方式，實現(xiàn)統(tǒng)一協(xié)調(diào)行動。京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理實施前，各省市的治理方式是屬地治理，缺少統(tǒng)一的行動和協(xié)調(diào)措施。盡管多年來三省市做了大量工作（三省市從20世紀90年代起就通過車輛限行、煤改氣等措施進行大氣污染物排放整治），但并未取得令人滿意的效果，對大氣污染問題的解決自然成為其共識性目標和要求。2011年印發(fā)的《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》和《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的通知》明確了大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的目標和措施。在2010—2020年下發(fā)的多數(shù)文件中，均有對京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理具體目標的明確，這些目標成為京津冀地區(qū)協(xié)同治理主體共同行動的驅(qū)動因素。

在京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理實踐中，協(xié)同主體的地位是平等的。這是因為，京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理的組織是由中央政府發(fā)起的。例如，《京津冀及周邊地區(qū)2017—2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》明確“以北京、天津、河北、山西、山東、河南?。ㄊ校┤嗣裾疄橹黧w責(zé)任，京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組協(xié)調(diào)推進”。京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組（2018年調(diào)整為“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組”。由于其在更長時間內(nèi)被稱為前者，因而本文沿用這一名稱，后文簡稱為“協(xié)作小組”）有多個中央部門參與，一定意義上代表著中央政府并行使協(xié)調(diào)職能。中央政府是京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理的動力源，通過機制的成立、政策的實施，推動京津冀地區(qū)內(nèi)各省份形成協(xié)同治理的合力，為這一協(xié)同實踐創(chuàng)造初始條件。

京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理的初始條件特點鮮明，協(xié)同主體在中央領(lǐng)導(dǎo)下結(jié)成了伙伴關(guān)系，促成了協(xié)同組織目標的明確、主體間統(tǒng)一行動和政策執(zhí)行的高效率。

（三）構(gòu)建了職責(zé)明晰的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

在京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理組織中，協(xié)同的結(jié)構(gòu)性表現(xiàn)在權(quán)力和職責(zé)分配的結(jié)構(gòu)性之中。參與協(xié)同組織的主體要素包括了區(qū)域內(nèi)的七?。▍^(qū)、市），同時包括了環(huán)境、能源、財政、發(fā)展改革委等中央部門。協(xié)同的組織機構(gòu)是“協(xié)作小組”，此外還設(shè)置了專家委員會。為了便于對“協(xié)作小組”成員結(jié)構(gòu)進行理解，根據(jù)職能定位，我們可以將“協(xié)作小組”成員進行分類：將區(qū)域內(nèi)七省（區(qū)、市）稱為責(zé)任主體，中央部門稱為職能主體，“協(xié)作小組”稱為領(lǐng)導(dǎo)主體，專家委員會稱為參謀主體。

協(xié)同組織的不同成員有不同的分工，從而形成了京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理組織的內(nèi)部協(xié)同機構(gòu)。“協(xié)作小組”受中央政府委托負責(zé)“協(xié)調(diào)推進，分解任務(wù)，落實責(zé)任”;“環(huán)保部負責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，會同有關(guān)部門對空氣質(zhì)量改善目標和重點任務(wù)完成情況進行考核，指導(dǎo)督促各地大氣污染治理和重污染天氣應(yīng)對落實”;“?。ㄊ校┤嗣裾疄樨?zé)任主體”。京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理的轄區(qū)治理行為分權(quán)結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了權(quán)力分工與集中相統(tǒng)一、空間分權(quán)與職能分權(quán)相統(tǒng)一的特點。

（四）實現(xiàn)了中央政府主導(dǎo)的橫向合作的協(xié)作過程

協(xié)同結(jié)構(gòu)決定了協(xié)同過程。協(xié)同過程是協(xié)同主體之間的互動過程，是協(xié)同結(jié)構(gòu)的動態(tài)表現(xiàn)。京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理的協(xié)同過程可以從兩個方面來理解：一是協(xié)同過程中的主體互動關(guān)系;二是協(xié)同的內(nèi)涵，因為協(xié)同本質(zhì)上是協(xié)同主體間的互動[10]。

從京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理的主體間互動關(guān)系來看，主要體現(xiàn)在兩個層次：一是協(xié)同治理的責(zé)任主體、領(lǐng)導(dǎo)主體、職能主體之間的互動關(guān)系。京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理中的主體互動是以中央政府及其委托的“協(xié)作小組”為核心的?！皡f(xié)作小組”負責(zé)“協(xié)調(diào)推進，分解任務(wù)，落實責(zé)任”。同時，通過會議形式和其他方式了解、收集責(zé)任主體的信息建議，形成決策部署。這一層面上的互動主要是自上而下的。二是責(zé)任主體之間的互動。從理論上講，責(zé)任主體之間的互動是協(xié)同治理的主要關(guān)系[10]。京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理主體之間的互動是在“協(xié)作小組”的主導(dǎo)下實現(xiàn)的，體現(xiàn)了協(xié)同治理統(tǒng)一行動的嚴格性特點。例如，2015年5月，“協(xié)作小組”在第四次會議上通過了《京津冀及周邊地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控2015年重點工作》，劃定了包括北京、天津、廊坊、保定、唐山、滄州六個城市在內(nèi)的京津冀地區(qū)大氣污染防治核心區(qū)域，并開展結(jié)對合作（北京結(jié)對廊坊、保定，天津結(jié)對滄州、唐山）。北京市在2015年和2016年分別支持河北4.6億元、5.02億元。2017年4月，京津冀三地聯(lián)合發(fā)布了環(huán)保統(tǒng)一標準——《建筑類涂料與膠粘劑揮發(fā)性有機化合物含量限值標準》。

京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理主體之間協(xié)同內(nèi)涵較為豐富。2010年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于推進大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見》提出了這一內(nèi)涵，包括“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一評估、統(tǒng)一協(xié)調(diào)”。2011年國務(wù)院印發(fā)的《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》提出，要“充分發(fā)揮環(huán)境保護部際聯(lián)席會議的作用，促進部門之間協(xié)同聯(lián)動與信息共享”。2013年發(fā)布的《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細則》指出，要“研究協(xié)調(diào)解決區(qū)域內(nèi)突出環(huán)境問題，并組織實施環(huán)評會商、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享、預(yù)警應(yīng)急等大氣污染防治措施”（這一點在2015年、2017年的文件中予以了重申）。在具體協(xié)同治理實踐中，京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理主體之間的互動內(nèi)涵更為廣泛，主要包括以下方面：統(tǒng)一目標、規(guī)劃和標準的制定;統(tǒng)一監(jiān)測的實施和信息共享;聯(lián)合執(zhí)法和共同預(yù)警應(yīng)對突發(fā)事件;財政政策的實施和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整;等等。當(dāng)然，這些協(xié)同內(nèi)涵的實施一般要經(jīng)過中央政府的批準和認可。

總體上看，京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理實踐體現(xiàn)出如下特征：一是強有力的中央權(quán)威和“協(xié)作小組”的權(quán)威;二是嚴格的政策落實和統(tǒng)一行動。從效果上看，京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理的成效較為明顯。

三、京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理的實踐困境

京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理組織具備了較為完整的條件，內(nèi)部協(xié)作結(jié)構(gòu)和主體關(guān)系結(jié)構(gòu)亦較為清晰，其協(xié)同治理取得了明顯成效。從協(xié)同治理的基本理論出發(fā)考量京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理實踐，可以發(fā)現(xiàn)仍然存在一定問題和進一步完善的空間。我們認為，問題主要包括協(xié)同治理主體自身的主動性、互動關(guān)系的秩序性及其結(jié)構(gòu)性效能的發(fā)揮等方面。

（一）協(xié)同組織的結(jié)構(gòu)性效能發(fā)揮有限

協(xié)同組織的依據(jù)在于其內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的整體性功能。協(xié)同組織的整體性具有一定的排他性。京津冀協(xié)同治理組織在其效果上取得了良好成效，但應(yīng)看到這些成效更多是中央政府組織的結(jié)果，而不是協(xié)同組織自身功能發(fā)揮的結(jié)果。

2010年以來，國務(wù)院下發(fā)的涉及京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理的文件有數(shù)十個，其中京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理占據(jù)較大篇幅的文件有13個，針對京津冀地區(qū)協(xié)同治理的專門性文件有7個。2013—2015年召開的6次專門會議均有多個中央部門的代表參加，其中3次有負責(zé)相關(guān)工作的國務(wù)院副總理參加。《京津冀及周邊地區(qū)2017—2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》中明確由環(huán)保部、發(fā)展改革委、工信部等十部門參與組織協(xié)調(diào)工作。國家相關(guān)部門的參與體現(xiàn)了中央政府對京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理的重視，一定程度上也反映出京津冀地區(qū)協(xié)同治理組織自身效能發(fā)揮的不足。

協(xié)同組織的結(jié)構(gòu)性和效能取決于組織自身的制度安排、權(quán)力分配，主要是組織成員自身的主動性及其行動的秩序性與一致性。協(xié)同組織的協(xié)同功能本質(zhì)上要求協(xié)同組織具有眾多單一主體更大的功能和作用。在這里，主體的主動性和行動的秩序性至關(guān)重要。實際上，在京津冀協(xié)同治理實踐中，從事件的發(fā)起、組織，到推進、評估，均有中央政府的參與。在我國，任何一個協(xié)同組織均不可能脫離中央政府及其職能部門而獨立開展工作。在現(xiàn)階段的京津冀大氣污染協(xié)同治理實踐中，還缺少責(zé)任主體之間的談判、溝通以及在此基礎(chǔ)上的協(xié)議、權(quán)利義務(wù)關(guān)系等。協(xié)同組織的內(nèi)部溝通和談判以及在此基礎(chǔ)之上形成的制度安排，是這一組織結(jié)構(gòu)型功能發(fā)揮的重要表現(xiàn)。

（二）協(xié)同主體的多元參與和協(xié)同形式的多樣性不夠

協(xié)同組織的治理目標和任務(wù)可能是單一的，但協(xié)同治理組織的主體角色應(yīng)該是多元的。盡管京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理組織的責(zé)任主體是區(qū)域內(nèi)省級人民政府，但在主體參與方面應(yīng)該具有多元性。這方面存在的主要問題是：缺少區(qū)域內(nèi)部行業(yè)之間應(yīng)對大氣污染治理的橫向聯(lián)合;缺少各責(zé)任主體所在省市的企業(yè)、民間組織等組成的應(yīng)對大氣污染治理的聯(lián)合組織;地方政府與企業(yè)及社會民眾之間的溝通機制有待進一步完善。

京津冀大氣污染協(xié)同治理主體的協(xié)同形式應(yīng)該具有多元性。實際上，對于這一問題，中央早已有所設(shè)計。例如，《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》指出，要“完善政府負責(zé)、環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理、有關(guān)部門協(xié)調(diào)配合、全社會共同參與的環(huán)境管理體系”，“環(huán)境保護部門要加強環(huán)境保護的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和綜合治理。發(fā)展改革、財政等綜合部門要制定有利于環(huán)境保護的財稅、產(chǎn)業(yè)、價格和投資政策”。

協(xié)同組織在目標設(shè)計、發(fā)展規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)管、信息共享、財政稅收、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、價格和投資等方面開展了大量工作，取得了較大成果。但嚴格來講，這些成果是在領(lǐng)導(dǎo)主體層面上出臺的統(tǒng)一性措施，而不是責(zé)任主體協(xié)商的結(jié)果;這些措施具有多樣性，但實現(xiàn)手段主要是行政性的。

我們了解到，多數(shù)企業(yè)，尤其是民營企業(yè)和鄉(xiāng)村養(yǎng)殖戶，對京津冀地區(qū)環(huán)境保護政策持肯定態(tài)度，但在區(qū)域政策實施過程中與民眾溝通還不夠。在采取的措施方面，多用行政命令的方式，方式相對單一。協(xié)同組織多元主體的參與以及多元政策措施的實施是建立信任的重要渠道，在大氣污染治理中尤為重要。公共性困境涉及社群內(nèi)的全部成員，而問題的解決必須依賴于全部成員的共同努力[14]，這也是協(xié)同主體應(yīng)該多元化的主要原因。

協(xié)同主體的多元參與與協(xié)同形式的多樣性本質(zhì)上是一致的。政府依靠民眾、團結(jié)民眾共同行動，始終是一個重要的主題。

（三）主體參與協(xié)同的主動性不足

協(xié)同組織存在的必要性在于其成員主動共同做事和主動做共同的事，這兩個方面均不可或缺。協(xié)同組織的行為路線應(yīng)該是自下而上的——協(xié)同主體之間經(jīng)過溝通達成共識，進而上升為協(xié)同治理組織的共同意志[12]。否則，協(xié)同組織將不復(fù)存在。

從協(xié)同主體對“協(xié)作小組”的主動協(xié)作來看，京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理組織取得的成就有目共睹，但仔細考察便會發(fā)現(xiàn)，其成就取得主要來自中央政府的主導(dǎo)和職能部門的部署。各協(xié)同主體的主要任務(wù)在于落實中央政府（或“協(xié)作小組”）的安排。2010—2019年中央發(fā)布的有關(guān)文件主要是在安排任務(wù)和制定計劃，“協(xié)作小組”部署的任務(wù)也主要是中央政府委托或主持的結(jié)果。從我們收集的文件來看，中央政府部署的任務(wù)明確而具體。例如，2014年發(fā)布的《京津冀及周邊地區(qū)重點行業(yè)大氣污染限期治理方案》明確了總體要求、重點任務(wù)、保障措施，甚至將492家企業(yè)、777條生產(chǎn)線或機組的名單、監(jiān)管目標等內(nèi)容都規(guī)定得十分詳盡。

從協(xié)同主體之間的主動性來看，京津冀地區(qū)內(nèi)各協(xié)同主體之間存在著溝通、交流、合作、幫扶等行為，但這些行為多由中央政府主導(dǎo)。例如，2015年北京和天津與河北的結(jié)對合作便是如此。

協(xié)同主體的主動性問題涉及多方面的因素，一是環(huán)境治理困境;二是治理激勵問題;三是治理能力問題。如果主體協(xié)作的主動性不夠，協(xié)同治理的主要動力源便來自協(xié)同組織之外，如中央政府。這樣，京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理的效果便會大打折扣，治理效果亦可能面臨不可持續(xù)問題。

（四）協(xié)同治理效果的可持續(xù)性有所欠缺

協(xié)同治理效果的持續(xù)性是評估協(xié)同治理水平的重要指標。京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理的總體效果體現(xiàn)了我國治理能力和傳統(tǒng)制度的優(yōu)勢。但是，京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理中的問題——主要是協(xié)同組織內(nèi)部活力問題，導(dǎo)致協(xié)同治理效果可持續(xù)性不夠。如何防止運動式治理、保持京津冀地區(qū)大氣污染效果的持續(xù)性，從而降低治理成本，是強化京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理必須思考和解決的難題。

四、京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理的路徑選擇

京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理是中國特色治理理念下協(xié)同治理實踐的典型形式。從協(xié)同治理理論的基本特征來看，京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理具有一般協(xié)同治理理論要求的基本要素和協(xié)同治理的基本特征。但是，京津冀地區(qū)協(xié)同治理實踐也打上了中國治理理念的烙印。京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理實踐突出了中央權(quán)威、執(zhí)行嚴格和效率較高的鮮明特點。從協(xié)同要素、協(xié)同結(jié)構(gòu)及其運行來看，中央政府對京津冀地區(qū)環(huán)境治理的重視和參與，使各行為主體之間的行為統(tǒng)一、相互協(xié)作，顯示了中國特有的制度優(yōu)勢，開創(chuàng)了協(xié)同治理的新視角。從我國協(xié)同實踐發(fā)展的角度來看，京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理表現(xiàn)出了協(xié)同組織結(jié)構(gòu)性功能不足、主體性因素單一、內(nèi)在驅(qū)動力不足、治理效果持續(xù)性不足等問題。破解京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理的困境，應(yīng)重點從四方面著手。

（一）推進京津冀地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化，完善協(xié)同環(huán)境

協(xié)同組織的出現(xiàn)往往是為了應(yīng)對某一種或幾種具體的問題，但協(xié)同主體解決問題的行為往往超出了這些問題的范圍，這是事物關(guān)聯(lián)性和整體性發(fā)展的必然結(jié)果。在此意義上，整體性、協(xié)同性、合作性具有相同的話語背景。

京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理實踐與京津冀經(jīng)濟社會發(fā)展的整體性相關(guān)聯(lián)，因而其必然要以京津冀地區(qū)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展為基礎(chǔ)。大氣污染治理的根本性問題總是發(fā)生在生產(chǎn)和社會領(lǐng)域，解決問題的出路也必然要在這一領(lǐng)域中尋求。經(jīng)濟社會一體化過程中協(xié)同關(guān)系和組織系統(tǒng)的建立與完善能夠為大氣污染協(xié)同治理提供相互溝通、動態(tài)發(fā)展的橋梁和組織保障。大氣污染中的協(xié)同治理需要協(xié)同主體之間的溝通和動態(tài)發(fā)展[8]，需要協(xié)同主體建立在組織基礎(chǔ)之上的統(tǒng)一行動[10]。經(jīng)濟社會發(fā)展的一體化是大氣污染協(xié)同治理主體溝通路徑和組織發(fā)生的土壤。京津冀地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化能夠提供和擴大大氣污染協(xié)同治理的主體共識，強化京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理的目標理念。

京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理中的規(guī)劃設(shè)計、方案制定等工作，要堅持大氣污染治理與經(jīng)濟社會發(fā)展協(xié)調(diào)一致、和諧發(fā)展的理念，把經(jīng)濟社會發(fā)展的指標納入規(guī)劃之中，在京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理的過程中實現(xiàn)京津冀經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）充分利用京津冀地區(qū)的區(qū)域優(yōu)勢，突出協(xié)同治理特色

京津冀地區(qū)具有得天獨厚的空間位置優(yōu)勢。這一優(yōu)勢能夠得到國家政策、生產(chǎn)組織、科學(xué)技術(shù)、社會力量的關(guān)心和支持，便于集中力量、形成共識、先行先試。

京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理要充分依靠中央政府的權(quán)威，堅持區(qū)域整體性和協(xié)同組織一致性的理念。在各協(xié)同主體平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，強化政策和方案的落實;強化主體之間的結(jié)對幫扶，促進共同發(fā)展。要利用和爭取國家政策的扶持，堅持整體發(fā)展與區(qū)域發(fā)展相結(jié)合的理念。京津冀地區(qū)大氣污染治理涉及首都北京和國家整體污染治理問題，在財政、金融等方面給予支持，率先實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟社會的良性發(fā)展至關(guān)重要。京津冀地區(qū)集中了國家重要的科技力量，京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理具有實現(xiàn)科技治理、科學(xué)治理的有利條件。協(xié)同組織和各協(xié)同主體利用好專家委員會的作用，可以實現(xiàn)科學(xué)治理、聯(lián)合治理。我國的制度優(yōu)勢在于強大的動員能力。京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理容易得到民眾的支持，形成治理共識，取得和強化協(xié)同合法性。在治理實踐中，應(yīng)注重主體之間的共識建設(shè)和信任機制建設(shè)。

（三）優(yōu)化協(xié)同結(jié)構(gòu)，強化整體功能

協(xié)同關(guān)系重視的是協(xié)同組織的功能，但問題須從內(nèi)部結(jié)構(gòu)方面予以解決。京津冀協(xié)同治理的整體性功能尚未得到充分發(fā)揮，重要原因在于內(nèi)在結(jié)構(gòu)不合理。

京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理的責(zé)任主體所在的空間區(qū)域、產(chǎn)業(yè)布局、科技發(fā)展、經(jīng)濟實力等方面存在著明顯的差異。從組織行為的角度來看，組織成員的差異性決定了組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)的特點，在此基礎(chǔ)上才能談到組織整體性功能發(fā)揮的問題。因為組織成員的發(fā)展差異性決定了其需求的差異性，對組織成員需求差異性的滿足是成員協(xié)同行動和維持組織統(tǒng)一性的基本前提。

京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理組織的結(jié)構(gòu)性與空間結(jié)構(gòu)是一致的，這是由于這一組織本身具有區(qū)域性特點。北京市應(yīng)該強化其核心地位，對協(xié)同的發(fā)起、目標政策的制定、統(tǒng)一行動的方案起到發(fā)起者和領(lǐng)導(dǎo)者的作用;天津和河北應(yīng)發(fā)揮其次核心地位，積極參與事件的發(fā)起和政策的制定;其他各省份要積極行動，維護組織的統(tǒng)一性行動。當(dāng)然，作為核心的北京要利用其經(jīng)濟、科技優(yōu)勢積極幫扶其他省份，在協(xié)同行為中實現(xiàn)不同成員的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，彰顯京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理的整體優(yōu)勢。

（四）創(chuàng)新協(xié)同形式，提高協(xié)同效率

協(xié)同組織績效的提高是與其協(xié)同形式密切相關(guān)的。過于單一的協(xié)同形式往往不能滿足協(xié)同成員的要求，會影響協(xié)同效果的實現(xiàn)。

京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理應(yīng)該充分發(fā)揮制度優(yōu)勢，擴展協(xié)同思路，不斷創(chuàng)新協(xié)同形式。在經(jīng)濟協(xié)同方面，應(yīng)配合國家和“協(xié)作小組”出臺的財政、稅收、金融政策，搞好區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的整體性規(guī)劃，重視大氣污染治理中經(jīng)濟互補性發(fā)展，開展多層面的經(jīng)濟合作[15]。對于區(qū)域內(nèi)圍繞大氣污染協(xié)同治理的經(jīng)濟發(fā)展合作項目，要給予財政補貼、金融優(yōu)惠、政策獎勵等。

在政治協(xié)同方面，要落實中央政策，強化協(xié)同組織的統(tǒng)一行動。同時，充分利用我國協(xié)商民主的制度優(yōu)勢，廣泛集中民眾的智慧和建議，并在協(xié)同組織內(nèi)部進行交流協(xié)商，取得共識，增強協(xié)同意識。

要堅持統(tǒng)一執(zhí)法、信息共享等行之有效的做法，結(jié)合地方實際創(chuàng)造靈活多樣的協(xié)同形式。激發(fā)并吸納社會各界力量參與協(xié)同治理，實現(xiàn)以政府為中心的多主體參與式協(xié)同。進一步整合、優(yōu)化市場和社會資源，調(diào)動社會各界的參與積極性，吸納社會元素進入?yún)f(xié)同治理的實踐中。例如，在某些領(lǐng)域，應(yīng)積極發(fā)揮市場的作用，激勵企業(yè)參與環(huán)境治理[16]。社會組織等在環(huán)境保護領(lǐng)域的作用已得以彰顯，應(yīng)通過制度設(shè)計、激勵社會元素在環(huán)境保護和治理中發(fā)揮相應(yīng)作用。調(diào)動社會各方的力量，形成以政府為中心的多主體共同參與的協(xié)同模式，這有利于區(qū)域協(xié)同治理績效的提升。

參考文獻

[1]國務(wù)院發(fā)展研究中心“中國民生指數(shù)研究”課題組.中國民生指數(shù)環(huán)境保護主客觀指標對比分析[J].發(fā)展研究，2014（10）：39-42.

[2]劉華軍，雷名雨.中國霧霾污染區(qū)域協(xié)同治理困境及其破題思路[J].中國人口·資源與環(huán)境，2018（10）：88-95.

[3]馬萬里，楊濮萌.從“馬拉松霾”到“APEC藍”：中國環(huán)境治理的政治經(jīng)濟學(xué)[J].中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2015（10）：16-22.

[4]孟慶國，魏娜，田紅紅.制度環(huán)境、資源稟賦與區(qū)域政府間協(xié)同——京津冀跨界大氣污染區(qū)域協(xié)同的再審視[J].中國行政管理，2019（5）：109-115.

[5]赫爾曼·哈肯.協(xié)同學(xué)——大自然構(gòu)成的奧秘[M].凌復(fù)華，譯.上海：上海譯文出版社，2005：8-9.

[6]BRYSON J M， CROSBY B C， STONE M M. The design and implementation of cross-sector collaborations： propositions from the literature[J]. Public Administration Review， 2006， 66（1）： 44-55.

[7]EMERSON K， NABATCHI T， BALOGY S. An integrative framework for collaborative governance[J]. Journal of Public Administration Research and Theory， 2011， 22（1）： 1-30.

[8]THOMSON A M. Collaboration： meaning and measurement[D]. Indiana University-Bloomington， 2011.

[9]KOSCHMANN M A， KUHN T R， PFARRER M D. A communicative framework of value in cross-sector partnerships [J]. Academy of Management Review， 2012， 37（3）： 332-354.

[10]FINUS M. Stability and design of international environmental agreements： the case of transboundary pollution. In FOLMER H， & ?TIETENBERG T（Eds.）， The international yearbook of environmental and resource economics 2003/2004： a survey of current issues[M]. Edward Elgar Publishing Ltd， 2005.

[11]MALER K G. The acid rain game. In FLMER H， VAN IERLAND E（eds.） valuation methods and policy making in environmental economics[M]. Amsterdam： Elsevier， 1989.

[12]BRYSON J M， CROSBY B C， STONE M M. Designing and implementing cross-sector collaborations： needed and challenging[J]. Public Administration Review， 2015， 75（5）： 647-663.

[13]蔡嵐.粵港澳大灣區(qū)大氣污染聯(lián)動治理機制研究——制度性集體行動理論的視域[J].學(xué)術(shù)研究，2019（1）：56-63.

[14]PRAJIT K， DUTTA R， et al. The tragedy of the commons？[J]. Economic Theory， 1993， 3（3）： 413-426.

[15]郭施宏，齊曄.京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理模式構(gòu)建——基于府際關(guān)系理論視角[J].中國特色社會主義研究，2016（3）：81-85.

[16]李珒.協(xié)同治理中的“合力困境”及其破解——以京津冀大氣污染協(xié)同治理實踐為例[J].行政論壇，2020（5）：146-152.

Abstract： Collaborative governance is an activity across the boundary of a single sector. The collaborative governance of air pollution in Beijing-Tianjin-Hebei region has made effective use of the preconditions， established the linkage mechanism between the collaborative driving factors and the main sectors， constructed the internal governance structure with clear responsibilities， and realized the collaborative process of horizontal collaboration led by the government. At the same time， there are also some problems， such as the limited structural effectiveness of collaborative organizations， insufficient diversity of sectors and collaboration forms， the lack of the initiative of collaborative sectors in collaborative efforts， and the lack of sustainability of collaborative governance effects. The policy suggestions on the collaborative governance of air pollution in Beijing-Tianjin-Hebei are as follows： promote the integration of economic and social development in Beijing-Tianjin-Hebei and improve the collaboration context; make full use of the regional advantages of Beijing-Tianjin-Hebei to highlight the characteristics of collaborative governance; optimize the collaborative structure and strengthen the function; innovate collaborative forms to improve the collaborative efficiency.

Key words： collaborative governance; governance of air pollution; coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei region